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预算绩效管理问题基于文献的梳理
摘 要：本文对预算绩效管理相关文献进行了梳理和总结.已有文献对绩效预算演变历程、评价方法、实施效果进行了大量的研究,但仍存在诸多不足,今后还需在预算绩效管理理论及预算绩效评价指标的设置、评价结果的运用等实践层面进行更深入的研究.
关键词：预算绩效；预算绩效评价方法；效果
预算绩效管理是公共管理领域的一个重要课题.
2018年7月6日,全面深化改革委员会第三次会议,审议通过了《关于全面实施预算绩效管理的意见》.
这是自2005年开展部门预算支出绩效考评以来,把预算绩效管理提到了前所未有的高度.在中国实践中,预算绩效管理经历了支出绩效考评、项目绩效评价、财政支出绩效评价、预算绩效评价指标管理、预算绩效目标管理等过程.在西方国家,绩效预算先后经历了逐项预算、旧绩效预算、规划预算、零基预算、新绩效预算等阶段.预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革,突出绩效导向.通过全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理,实现预算和绩效管理一体化,着力提高财政资源配置效率和使用效益.绩效预算作为一种预算管理模式,在提高政府工作效率、优化资源配置、提高资金效率、效益、有效性等方面也起着积极的作用.
一、预算绩效评价方法在预算绩效管理中的应用预算绩效评估方法包括定性和定量两种方式.从已有文献看,大致包括以下几方面的应用.
1.项目评价评级工具（PART）在预算绩效管理中的应用为了推动各部门绩效评估工作,美国总统预算管理办公室开发了项目评价评级工具（Programassesentrating tool,PART）,该工具主要用来测量绩效预算对预算拨款的影响.Dong-YoungRhee（2014）在其研究中,利用PART 工具考察了小布什政府政府绩效预算实施过程中绩效信息与资源分配之间的关系,并对其项目设计、战略规划、项目管理、绩效报告分数进行了打分.其项目评价分析结果表明,通过项目评估报告的绩效信息对国会拨款产生碎片化或不完全的影响.这主要是由于预算决策过程本来就是政治过程,而PART是一种被政治化的工具,严格意义上讲PART工具适用于党支持项目资金的削减；而PART分数对已经制定的项目评估几乎没有影响.在具体考察PART 工具对资金的影响作用方面,JohnB. Gilmour、DidE. Lewis(2016)收集了美国2004和2005年间的预算项目数据,利用项目评级工具（PART）检测了项目绩效对议会最终决定预算拨款的影响,探讨了项目绩效和项目的大小、绩效信息、绩效指标之间的关系.通过实证检验发现：第一,绩效信息能够影响行政建议,通过行政建议进而影响拨款.第二,PART 项目分数的高低的确能影响预算拨款,但并非是议会做出预算决策时的唯一考虑因素.第三,实施绩效预算的最大的障碍是缺乏良好的绩效指标.曹慧娟（2014）结合我国实际,指出当前我国在绩效评价过程中使用的指标大多为定性指标,定性指标大多无法通过数字计算分析评价内容.而PART工具所采用的是问卷调查方法,这种方式所得出的结果比较通俗易懂,建议在我国的绩效预算实践过程中适当采用.
2.包络分析法在预算绩效管理中的应用
自著名运筹学家Charnes, Cooper & Rhodes (1978)在相对效率评价的概念基础上发展包络分析（DEA）模型以来,到目前为止,有2800多篇文章采用DEA方法进行绩效评估.管理决策派Simon（1977）认为,在评估绩效产出的过程中,可以将每一政府或组织单位称为决策单元,再引入经济学中投入产出的观点,将决策单元的消耗定义为投入项,将消耗过后产生的绩效定为产出项,以此来判断：在相同绩效水平下,人力、物力资源的投入越小,决策单元的有效性越高,相反,在相同的投入水平下,绩效的产出越高越好.Borce Trenovski&Marjan Nikolov（2015）在其研究中构建了生产函数,按照Simon的观点运用DEA模型测算了绩效预算的实施对产出（增加值）GDP以及对员工工作效率的影响.研究结果发现：州政府在预算拨款的过程中使用成本效益分析法,为社会经济和社会创造了适当的附加值即GDP 提供了充分的环境.绩效预算的实施使部门预算使用者在工作中效率更高,因而产生的相对价值也越高.牛娇（2016）将绩效预算管理的实施作为虚拟变量,控制其他可能对财政支出产生影响的因素,运用DEA模型研究绩效预算管理的实施与财政支出的关系.此外,Van den Broeck (2017)运用DEA 模型分析了高等教育绩效拨款资金使用效率进行了评估,他发现绩效评估对高校科研经费的开支起着控制作用,绩效评估有利于提升资金的使用效率.
3.Logit 模型在绩效预算中的应用
Logit模型（Logit model是最早的离散选择模型,亦译作评定模型, 分类评定模型,又作Logisticregression,逻辑回归）,是目前应用最广的模型.Luce（1959）根据IIA 特性首次推导出Logit 模型.Marley（1965）在此基础上,研究了模型的形式和效用非确定项分布之间的关系,证明了极值分布可以推导出Logit形式的模型.Elaine Yi Lu、KatherineWilloughby（2015）在其研究中运用logit 模型以研究政治、经济、组织/管理变量以及法律等因素对绩效预算编制的影响.通过logit回归方法得出的研究结论和Chi (2008)&Lu et al.(2009)所发表的文章结果相似,法律、绩效管理与立法机构能力建设是影响绩效预算最重要的因素,大多数环境因素（政治和经济）对绩效预算的实施效果并没有影响.这说明实施绩效预算法的国家,使用绩效预算数据将更有利于预算决策.也就是说,州立法机关可以通过指导利益相关者和决策者参与绩效预算法律的制定过程中,鼓励和加强以结果为导向的预算编制方法.同样,作者发现,如果一个国家绩效管理水平较高,则绩效预算的实施的效果越好.这一发现证实了绩效管理对以结果为导向的绩效预算实施有着重要的作用,也就是说,管理和预算之间的共生关系,相互作用.
4.定性分析方法在预算绩效管理中的应用
Julia Melkers、Katherine Willoughby（2005）通过问卷调查法,考察了地方政府行政官员和预算管理者对绩效评估的有效性及其在当地管理活动和预算活动中实施情况的看法.调查结果显示,地方行政官员和预算管理者对使用绩效评估体系的经验抱有积极的态度.绩效评估的应用有利于提高政府机构之间的交流,加强对政府活动和服务结果的讨论.Imane Hijal-Moghrabi（2017）利用网络收集了德克萨斯州及100个实施了预算绩效管理的城市的问卷数据,检验了绩效预算的实施效果.研究结果显示,大多数城市都严格地执行了绩效预算,但没有证据显示这些城市所使用的是基于绩效信息预算拨款的分配方式.尽管法律的要求可能使其在预算过程中更多的使用绩效指标,但其最终并不一定将绩效评价结果的运用和预算拨款挂钩使用.钟玮（2016）采用了李克特量表（Likert-type scale）填答方式,通过问卷调查收集的结果发现,当前的绩效评价方法对预算资金绩效的提升具有重要的作用,但是现阶段的中期规划预算的融合仍需进一步优化,另外,仍需进一步优化考核,运用合理的预算分析体系明确可控因素、重点控制环节、指标及责任人等.
二、预算绩效管理实施的效果
新绩效预算在国家、州、地方政府的使用效果是许多调查和案例研究文献关注的焦点.Willoughby&Melkers(2000)在1997年实施的一项针对美国州预算官员的调查中,让受访者评估了《政府绩效与结果法案》的颁布对资金使用效率和服务质量的影响效果,其结果显示绩效预算主要通过四种方式来改善州政府的资金使用效率和计划的有效性,其效果在不同的文献中都有体现.一是部分学者认为绩效结果是预算分配决策的重要工具,绩效预算的实施有利于改变拨款水平(Broom,1995；Jordan&Hackbart, 1999；Joyce&Sieg, 2000；Melkers&Willoughby, 2001, 2005；Moynihan (2005), Pattison,2011；Hou,at al., 2011).Jack Yun-jie Lee&XiaoHuWang（2009）收集了来自美国、台湾、和中国广东的数据,探讨绩效预算对政府支出有什么影响.研究结果显示：一方面,绩效预算的实施对美国、台湾的经济增长有着重要影响,当等于 0.05时（显著性水平0.05）,绩效预算和支出增长之间有着重要的关系,绩效预算可以抑制支出增长.另一方面,在政府赤字和盈余方面,美国绩效预算可以降低赤字或盈余水平（其结果显示P<0.01）.Crain 和o´roark（2004）利用1986 2001年的面板数据,通过DEA方法分析了美国实施绩效预算后,对支出水平和资金使用效率的影响.研究结果发现：绩效预算的实施,一是能够使管理者获得更多的自主权和自由裁量权来安排预算资金,并选取最佳实施方案实现项目目标；二是通过节约成本,以提高资金使用效率.Brumby、Edmonds & Honeyfield (1996)关注了来自三个部门的四个重要工序类型的产出样本的单位成本数据.这四种产出中三种单位成本数据资料表明绩效预算大幅度提高资金使用效率.这主要是由于绩效预算从强调公共核算的角度,将企业经营的成本效益理念引入预算过程,促使预算资金使用者精打细算,科学规范地使用资金；三是通过减少重复服务水平,来提高州政府服务效果.Poster&Streiber (1999, p.333)在1997 年针对已经实施绩效预算城市中的管理者进行调查,结果发现占46.4%比重的管理者相信绩效评估在减少重复服务成本方面有一定或者相当大的影响；四是通过绩效预算评估指标,提升州政府服务效果.
MATTHEW ANDREWS（2006）选取了佛罗里达、维吉尼亚、南非、坦桑尼亚、泰国、玻利维亚、加纳,对其2002年实施绩效预算的情况进行了评估.案例分析结果显示：绩效评估能使州政府构建合理的绩效指标,提供有效测量项目结果的方法,从而帮助州政府提高服务质量水平；五是有利于增加各部门机构之间的沟通交流.JuliaMelkers、KatherineWilloughby（2005）通过问卷调查法,考察了地方政府行政官员和预算管理者在当地管理活动中预算绩效管理的实施情况.调查结果显示,绩效评估的应用确实有利于提高政府机构之间的交流,加强对政府活动和服务结果的对话讨论.地方行政官员和预算管理者对实施绩效评估体系的效果、绩效评估在大量活动决策中的使用抱有积极的态度.绩效评估在地方政府部门中的使用是非常普遍的,通过绩效预算提供与结果、成本、活动相关的绩效信息有利于增加预算决策的价值.
然而,部分改革者对绩效预算的绩效持质疑态度,认为绩效预算的实施并不一定与预算资金的使用有着直接的联系,绩效预算这一改革对预算的编制和资金的实际分配影响较小.在对绩效预算的支出效果实证分析文献过程中,Robinson & Brumby (2005)、Ames(2015)、Joyce (2011)、Moynihan &Lertu (2012)认为美国的绩效预算不能将绩效信息和资金水平与服务结果相关联.这种脱节是令人惊讶的,因为绩效预算是20世纪50年代,由美国预算局引进,总统预算管理办公室为了提高联邦资金使用效率和有效性而提出的.在考察国家层面绩效预算的实施效果文献中,ArwiphaweeSrithongrung（2017）利用亚洲开发银行（ADB）的数据考察了绩效预算在过去18 年里对11 个亚洲国家政府收支水平的影响.通过实证研究,其结果与以上研究结果截然相反,绩效预算并未改变预算优先事项或政府支出份额水平,虽然部分项目在实施绩效预算时能够暂时改变支出规模,然而,这种变化并非永久性的.绩效预算与其他改革没有明显区别,至少在某种程度上,它不会导致国家在宏观层面上的资金分配模式发生永久性的变化.这主要是因为绩效预算技术上存在一定问题,主要包括目标多元化、成本分配方面等技术问题,资源分配决策与绩效结果之间脱节,缺乏评估项目的有效性和可靠性强的技术方法.如果这些问题没有得到明确解决,绩效预算无法发挥减少预算赤字、提高资金使用效率、提高服务水平的功效.在考察地方政府绩效预算实施的效果的文献中,Imane Hijal-Moghrabi（2017）利用了网络调查,收集了德克萨斯州和100个实施绩效预算的城市的问卷数据,考察了美国各州实施绩效预算的效果.结果显示：实证结果与假设预测结果并不一致.虽然研究结果表明大多数州都严格地执行了绩效预算,但没有证据表明这些州在安排预算资金上是基于绩效信息进行分配.尽管法律的要求可能使其在预算过程中更多的使用绩效指标,但其最终并不一定将绩效评价结果的运用和预算资金安排相挂钩.此外,在考察地方政府层面绩效预算运用的文献中,Alfred Tat-KeiHo（2011）利用2008 2010财年印第安纳波利斯主要职能和业务部门之间的预算分配数据,探讨了绩效预算的实施对地方部门层面的影响,检验了在部门项目层面使用绩效信息的效果.其研究结果也表明,绩效评价确实可以影响预算决定,但是这种影响仅发生在项目本级,而不是在部门一级或预算拨款过程中.尽管部门间预算拨款数额与绩效指标似乎没有什么联系,但是项目经理可以利用绩效指标（操作）调整项目活动和分配资源.与此同时,样本估计结果显示县级城市或地区在实施绩效预算的过程中,在所管辖区内将绩效信息纳入预算和项目决策仍然不普遍.这些较小县市,大多数区域没有行政基础设施,如战略规划、项目预算编制、项目评价和信息技术支持以支持绩效管理.此外,公民参与绩效预算利益与政府权力的常态化对话几乎不存在,不足以影响辖区政府实施绩效预算改革.
三、总结与评述
尽管国内外的学者在绩效预算这一领域进行了大量卓有成效的研究工作,但是,理论的探索永无止境,从目前的研究现状来看,我们仍发现国内外研究仍有以下不足：
一是目前大多数绩效预算相关的理论都是描述性的,仅有少数文献尝试运用委托代理理论、新公共管理理论解释绩效预算实施的必要性.虽然西方国家实施绩效预算已有100多年历史,但是仍不成熟,仅用委托代理理论和新公共管理理论很难解释绩效预算改革的全部历史.因此,急需要我们深入了解绩效预算的产生背景,以及逐项预算、旧绩效预算、规划预算、零基预算、新绩效预算的演变历程,在理清西方国家绩效预算理论及其实施条件的基础上,对其进行拓展,以期形成适合中国国情的绩效预算理论体系.
二是未能形成科学合理的、统一的绩效评价指标体系.这是由于对绩效的含义理解不透彻,因此无法形成科学合理、统一的绩效评价指标体系.已有的绩效指标体系主要存在以下几个问题：首先,绩效指标体系在其设计上主要偏重于投入和产出指标,这些指标值虽然易于测量,可操作性强,但是并不是绩效预算所关注的结果,真正的绩效预算是理性预算,理性主义预算的特点是植根于效率,特别是微观经济学中效用最大化概念,绩效预算应将评价的重点由投入控制转向结果评定.其次,对当前投入、产出和结果指标易于混淆.在2010年修正的绩效与结果法案中对投入、产出、结果指标有明确的界定,产出指标是指活动或任务,衡量的是工作量,主要以定量标准、价值或比率表示.结果指标是指对项目活动的结果与其预期目标的评估.如在培训过程中,培训学生的数量称为产出；而培训最终的目的是使学生就业,其结果指标是解决了多少学生的就业问题.再次,在指标设置过程中,当前绩效预算评价体系将其分为投入、产出、过程、结果指标,但是在指标的设置比例上存在一定的偏差,目前的绩效评价指标值主要偏重于投入及产出指标值,结果指标所占的比例值较低,这主要是由于评估结果以及确定谁对项目结果负责是很复杂的,此外,评估或设置结果指标往往是所花费的时间和金钱.因此,地方政府可能倾向于避免收集和评价这些数据.
三是受当前评价体系、评价机制的限制,各地形成的评价报告质量参差不齐,评价结果的科学性和公正性有待提高.取得的进展主要集中在绩效评价本身的探索上,对考评结果的运用还缺乏明确的思路和做法.绩效信息不仅难以影响预算决策,也难以在预算控制和报告中得到运用.完整意义上的绩效预算应该将绩效信息与项目资金分配管理挂钩,既强调绩效评价,也强调绩效信息在编制、控制和报告阶段的应用.从这个意义上讲,受传统预算管理框架的制约,绩效和部门预算两张皮问题难以根本解决.当前的财政资金绩效评价没有以绩效为主线设计流程,只涉及绩效预算的一个方面,而并非绩效预算的全部内容.正因为如此,有些部门甚至将绩效当作预算管理之外的额外工作,绩效评价结果形成以后,大部分停留在反映情况和问题的层面,评价结果应用流于形式,没真正与规范预算管理、完善预算编制、加强部门管理以及提高财政资金使用效益有效衔接起来.
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