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美英日社区治理政策变迁的历史逻辑和经验
美英日社区治理政策变迁的历史逻辑与经验启示
高 红 杨秀勇
（青岛大学 政治与公共管理学院,山东 青岛 266071）
摘 要：19世纪末英美开启了世界性的社区建设运动,但二战后发达国家社区才真正兴起与勃兴,目前它们已经形成了较为成熟的社区治理模式.考察以美英日为代表的发达国家社区治理政策历史变迁的过程,旨在揭示其社区治理政策演变的历史逻辑与规律性.研究显示,美英日社区治理政策演变的规律特点表现为：政府对社区治理的重视程度越来越高,甚至将其作为国家治理的战略性平台；非营利组织在社区治理中的主体作用越来越明显,社区治理向着多元主体合作治理的格局发展；社区治理以公民自主治理的价值为依归,越来越重视发挥公众的志愿参与作用.这些经验为我国社区治理带来了有益的启发与借鉴价值.
关键词：社区治理；非营利组织；政府；美国；英国；日本
中图分类号：D035-03
文献标识码：A
文章编号：1005-7110（2018）03-0015-07
英国早在1884年开展社区互助的社区睦邻运动,一定程度上开启了世界性的社区建设运动,但欧美等西方发达国家社区的真正兴起与繁荣是在二战后.美英日作为欧美发达国家的代表,其社区治理经历了一个多世纪的发展历程,至今形成了比较成熟的模式.中国社区建设自20世纪80年代历经三十年的发展,目前进入了社区治理的转折点.党的十八大以来对社区治理的重视程度越来越高,十八大报告首次把社区治理写入党的纲领性文件,十九大报告进一步强调加强社区治理体系建设,“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动的要求”.通过考察世界发达国家政府社区治理的历史过程,借鉴他山之石,以期对中国当前正在深入探索的社区治理带来有益的启发,更好地推进中国社区治理的发展.
一、美国社区治理政策演变的历史脉络
（一）美国社区治理的发端
美国的社区发展实践始于19世纪末的进步时代.1889年,为应对工业化和城市化快速发展带来的一系列社会问题,美国的社会工作者效仿英国社区睦邻中心的做法,在美国建立了第一座社区发展中心——“赫尔馆”.与英国主要是反贫困的任务相比,美国早期的社区睦邻中心主要承担着帮助新移民尽快融入美国社会的任务.同时,社区帮助运动以美国为影响最大,表现为“在美国的发展更为迅速和普遍,不仅对所在社区的贫民及整个社区的福利提高有很大贡献,对一般社会问题的解决以及社会改革运动的推进也有很大影响.”[1] 20世纪30年代,罗斯福新政开启了联邦政府支持社区发展的先河,并为政府政策干预社区发展建立了制度基础.
（二）二战后美国政府社区治理政策的调整
20世纪60年代,美国约翰逊政府实施了“反贫困战争”的政策,开始推行以公民的广泛参与为基础的“示范城市项目”,同时设立了“住房与城市发展部”（简称HUD）,从而给予弱势社区的居民在有关社区事务决策中更大的发言权.HUD是美国政府在联邦政府层面对社区事务进行管理的机构,负责制定社区发展计划,帮助社区提高自身发展和能力,向无家可归者提供住房等财政援助项目计划.纽约与亚特兰大市当时的城市治理面临诸多项目,在这个项目推动下,它们成为美国最早开始有意识系统进行城市社区治理的城市.从1974年开始,HUD开始了社区发展联邦补助金计划,为社区提供廉价住房与内部公共服务的供应提供财政支持；并以此为经济杠杆,鼓励并支持公民的社区参与.同时,联邦政府还从制度层面确定社区管理的政策基础,“1977年联邦政府颁布了《社区再投资法案》,鼓励商业银行和储蓄协会向其社区内的中低收入人群和小企业、小农场提供贷款,以促进中低收入社区的发展和公共服务质量的提高.”[2]
80年代,美国进入向后现代社会转型的新发展阶段,联邦政府认为依靠国家政策实现社区复兴是“不明智的”,从而削减了对社区发展的支持.此后,代表共和党的里根总统与老布什总统在整个八十年代的执政时期,开始倡导与推行新公共管理运动.作为一场在政府财政危机背景下开展的运动,联邦政府在新公共管理运动开展时期进一步削减了对贫困社区的援助.不过值得一提的是,老布什总统对与社区治理紧密联系的志愿服务的倡导与推动,1990年老布什总统签署了《国家与社区服务法》,在全体人民中特别是青少年中倡导志愿服务精神,积极引导志愿服务深入基层社区,客观上对于解决社区问题起到了积极作用.
（三）90年代后美国政府社区治理的全面推进
90年代克林顿上台后,把社区建设作为实现其“再创政府”“复兴美国”的重要手段之一,将社区摆在了突出重要的战略位置.因为在克林顿看来,“美国人结合为团体,共同工作,寻求共同基础,并找到共同的方法使这个国家变得更美好.”[3]并且其认为“社区是的聚集地,只有在这里才可以让每位公民都真正的参与到公共讨论之中”.?[4] 1992年克林顿政府提出“授权区和事业社区计划”,并在1993年5月获国会通过.“授权区计划”与“事业社区计划”是克林顿担任总统时期两项重要的社区发展政策,主要是联邦政府利用税收优惠及灵活援助拨款等战略,向单个和成群的贫困社区提供帮助,使贫困群体获得自我发展与自我增值的能力,以解决他们自身的各种问题.“1993年,克林顿总统签署了《国家和社区服务信托法案》,并建立了全国社区服务协会,发动不同年龄的志愿者投身社区服务,标志着把国内所有的社区服务项目都纳入到了统一的管理网络.”[5] 1997年又通过了《美国社区振兴法》,计划建立100个“社区振兴区”,推动社区福利发展.
2001年共和党人布什当选总统后,小布什政府在社区发展方面的宏观政策策略是其实施的“信任为本的社区自主策略”.该政策主张与鼓励社区非营利组织提供地方性和个性化的服务,以减少联邦政府层面的疏远且缺乏人情味的宏大计划,提高社区自主提供各种社会服务的能力,推进美国的社区自治.为推行该政策,白宫成立了专门的办公室并在五个内阁部门设立了相应机构,自上而下协同推进项目的开展；同时,布什政府还大力扶持非营利组织的发展,要求“全力地争取、装备、扶助、授权和拓展各种社区组织”.[6]
总之,“从进步时代到20世纪60年代,社区发展经由社会活动家扩展了社区干预,并使其成为制度化的国家政策.”[1]而从60年代约翰逊政府以来,美国政府则把社区治理置于战略性的地位,社区建设与发展已经成为美国主流的社会实践和制度性活动,并形成了全国性的社区发展系统.同时,在诸多因素的影响下,特别是在联邦政府的政策推动及民众争取社会参与、社区自治的地方社会运动推动下,60年代以来美国大城市持续开展旨在复兴社区、强化社区控制的社区发展运动,“发展了各类社区邻里组织,包括如社区发展社团、社区理事会、邻里政府、私人邻里组织、各种居住区协会”等,[7]形成了社区自治的治理模式,进入了博克斯所谓的公民治理时代.其中,地方政府不直接介入社区的管理,而是通过提供资金、法律与政策支持间接参与社区的治理,另外“还有一些私营企业、社区外组织通过提供服务参与到社区治理中来,构建起了以普通市民和社会组织广泛参与为目标的参与式治理机制”,[8]由此形成了美国社区多中心的治理格局.
二、英国社区治理政策的发展进程
英美两国社区治理政策的历史演化具有共同点,就是都开始于19世纪末的社区睦邻运动,六十年代在政府的“反贫困”政策背景下,社区服务得到一定的发展.进入八十年代受新公共管理运动的影响,政府一定程度上减少了对社区发展的资助与支持.九十年代后社区被重新发现,并被置于社会发展的战略平台上,形成了政府宏观指导、多元主体合作共治的善治格局.
（一）19世纪末20世纪初英国民间自发的社区运动
英国的社区治理实践有悠久的历史.早在1884年,东伦敦教区的牧师巴涅特在伦敦东区建立了一个大学社区睦邻服务中心,命名“汤恩比服务所”,倡导居民的自助与互助精神,旨在降低社会贫困,减轻社会弊病,成为英国社区睦邻运动的开端.社区睦邻运动短期内迅速传遍欧洲大部分国家,实际上它成了一场社区改造运动.由于社区睦邻运动在世界范围的广泛影响,1922年在伦敦举行了首次国际社会服务工作会议,1926年成立了国际服务所及邻里服务中心联合会.英国社区睦邻运动由此奠定了英国社区治理的实践基础与慈善和志愿的传统.
（二）二战后英国社区治理的缓慢发展
欧美等西方发达国家社区的真正兴起与繁荣是在二战后.20世纪60年代,以“反贫困”为主要目标,英国内政部实施了“社区发展工程”.“通过这项工程的不断推进和实施,以社区为基础、以反贫困和社会排斥为目标的各类组织和社区行动得以激活,社区服务的领域也随之扩展至教育、医疗健康、居住、公共安全及弱势群体的照顾等社区的方方面面.”[9]（P118-121）
20世纪80年代保守党领袖撒切尔夫人执政时期,引入市场化竞争机制,对英国公共服务进行改革.这一时期,英国实行公共部门私有化的新自由主义社会政策,英国政府在社区发展上的资助萎缩,放弃大规模的社区发展项目,社区发展一定程度上被边缘化.但“正是在20世纪80年代,社区发展的理念在英国社会被广泛接受.”[10]不仅地方政府实施的反贫困项目承继了社区发展的理念与方法,其他一些民间基金会、社区企业、志愿者组织等也广泛地使用了社区发展的基本运作方法.同时,80年代,英国保守党认为政府、市场作为单独的福利提供者都有其缺陷,提出了福利多元化的政策思想,主张社会福利与服务应该由国家、市场、家庭与志愿组织共同提供.在这样的背景下,社区治理逐渐走向多元化,提出社区服务的主体除政府外,志愿部门、非营利组织、邻里社区与家庭等也应成为社区服务主体.
（三）90年代后英国政府社区治理的战略推进
1997年,工党获胜,布莱尔政府上台伊始,推出了所谓“第三条道路”,主张通过混合经济模式,政府和公民社会的良性伙伴的经济政策与社会政策,以及推进社区建设以及非营利部门的发展来实现包容性社会.在此,社区被重新发现,并被赋予了新的内涵与使命,社区重新进入英国政府的政策决策视野,并被提升到了社会发展的战略高度.
在以布莱尔为首的英国新工党政府的社会经济路线中,社区是推行各项社会政策的有效工具,社区能力建设议题如社区健康、社区扶贫及社区复兴等,被纳入许多公共政策计划中,正式进入主流政策议程.“社区复兴运动”就是由布莱尔政府和反社会排斥委员会发起的,旨在通过能力建设来解决社会排斥和社区贫困的一项社区发展项目.其政策导向是：把公共和私营部门、自愿组织与社区联合起来,在教育、医疗卫生、住房及就业等领域实现相互合作、资源共享.除社区复兴计划外,社区赋权是当时英国工党执政期间城市复兴的另一个重要政策,“它主要是指政府在公共服务供给决策中赋予本地社区以更大的参与权和影响力,其政策导向在于强调自治组织与社区部门在社会政策体系中的角色,促进政府与公民社会之间复杂的互动关系.”[11]为此,英国政府还与社会组织、社区、企业及居民建立了本土战略合作伙伴关系（简称LSP）,并商定了严密的思路与政策.在英国政府看来,“LSP应该是公立部门、私营部门、自愿组织和社区机构共同组成的政策联盟.在角色分工上,政府通过社区复兴基金、社区赋权基金等提供财政支持及项目审查等,并通过与其他机构签订服务协议,委托其他营利或非营利组织直接承担项目计划.”[12]总之,在“新工党”的意识形态框架中,“社区与参与、社会资本、责任几个核心概念一同构成‘新工党’意识形态的支柱性基石.”[13]
二十一世纪,英国社区的职业化程度越来越高,迎来了“再次扩展”的发展机遇.几乎在所有复兴、包容和健康改善项目中,社区参与都扮演了重要角色.“作为英国最具代表性的社区赋权项目——社区新政计划（New Deal for Communities Programme, NDC）,为了最大程度鼓励社区参与,提高社区居民的公共参与度,仅在1999—2000和2007—2008年间,即投入了近2.5亿英镑.”[14]此外,“全英赋能合作”项目在全国各地得到开展,政府、志愿者组织、社区,以及各类行动者之间的合作伙伴关系建设受到高度重视.2010年保守党与党合作并由卡梅伦筹组成立了新政府,卡梅伦政府批评工党式大政府规模过大,造成社会原子化的难题与社会活力的削弱,提出政府的责任在于创建一个更强、更有责任感的社会.在此施政思想指导下,卡梅伦宣布启动“大社会”计划,“‘大社会’计划提倡和支持一种新的责任文化,鼓励人们在社会中投入更多的时间、经验与金钱,提倡在社区公共服务的供给中,公民和企业扮演更积极的角色.”[15]“大社会”有四方面的理念内涵：“（1）进一步扩大社区自治权力；（2）进一步放权给地方政府；（3）支持慈善机构、社会企业等非营利社会组织积极参与公共服务供给；（4）建设高效透明政府.”[16]“大社会”计划的核心议程主要有三项：社区增能、社会行动与公共服务公开,旨在帮助慈善组织、志愿组织和社会企业等非营利组织成为建设“大社会”的核心力量.同时,这三项议程的内容都与社区相关：社区增能“目的是希望创造出一种新的社会文化,即居民有充足的自由和权力去为自己所在的社区服务,而不总是依赖政府来解决他们面临的问题.”[17]为此,政府把权力与资金大规模转移到地方与社区,使之自主发展.在“社会行动”方案中,政府积极探索新的方法以鼓励人们参与志愿行动与慈善事业,如设立全国性的“大社会日”,鼓励公务员定期参与社区活动；推行“公民服务计划”,鼓励青少年参与夏季社会服务.而对支持“大社会”计划社区的热心民众,政府对其进行专门培训,帮助他们成为社区的组织者.在公共服务改革方面,卡梅伦政府将公共服务范围划分为个人服务、邻里服务（社区服务）与委托服务三种类型,在“分权与选择”的理念引导下,将公共服务的自主权和选择权下放给地方政府、社区与公众.卡梅伦政府在2012年通过了《公共服务（社会价值）》法案,把政府采购公共服务的行为法律规范化.“法案要求社会组织在履行购买公共服务的合同时,要考虑改善社区的社会、经济与环境,同时评估目标机构的服务为服务对象社区所带来的社会、经济与环境价值.”[17]由此,卡梅伦政府的“大社会”运用通过分权,把权力下放到基层政府、社区,注重社会力量来解决自身存在的社会问题,体现了英国政府面对社会发展问题的一种自我修复.
从总体来看,英国政府社区治理的基本战略包括三个方面：第一,政府对社区高度重视,并长期把社区作为具有战略价值的治理平台.特别是从20世纪60年代后,面对不同时期的不同困难,英国政府都是把社区建设作为社会管理与社会控制的抓手.第二,政府主张采取多元化的社区服务和去中心化的治理方式,形成政府、市场、社区与志愿部门合作治理的模式；第三,在英国社区治理和社区服务中,城市社区志愿组织、营利组织、邻里关系等社区资源,与政府的社区服务体系对接,促进了社区的良性发展.其中,政府的角色“主要是政策制定者、社区发展规划者、社区服务倡导者、法律环境规划中的指导者、资本主要赞助者和购买服务者等.”[18]
三、日本政府推动社区治理模式变迁的历史演进
町内会（自治会）是当代日本最重要的基层社区组织,日本社区的主要功能由町内会（自治会）承担,日本城市社区治理模式的变迁主要体现为町内会（自治会）的组织定位及功能的转变.按照日本町内会（自治会）功能的演化,日本社区治理模式的历史变迁可以分为“社区统治、社区管理与社区治理三个阶段.”[19]
（一）日本社区统治阶段
十九世纪末二十世纪初至20世纪40年代末,日本社区是政府主导型的管理模式,町内会（自治会）的基本角色是辅助性的行政末端组织,社区没有自治权.日本近代历史上的明治维新带来了日本第一次城市化浪潮,町内会作为城市地域居民组织应运而生.“1889年,日本明治政府出于加强国家统治的目的,实施了‘市制、町村制法’,奠定了近代日本地方管理制度的基础.”[20]可以说,“地方自治制度”和“市区町村”体系形成是日本明治维新运动的重要历史成果.到20世纪30年代中期,日本在全国城市普遍建立了町内会.1943年日本内务省对“市制、町村制法”进行了修订,使其进一步规范化和法制化,使町内会的存在具备了法律根据.这一时期日本町内会的主要功能是协助与地方政府履行各项基层行政职能,上情下达,日本社区治理呈现出政府主导型与官办化的特点.
（二）日本社区治理过渡阶段
二战后联合国占领军接管了战败后的日本,从1947年至1952年是日本社区治理的特殊时期,这一时期虽然占领军下令取消町内会的合法地位和名称,但实际上,日本町内会改头换面继续以其他非正式的组织形态存在.不过,“这一时期的町内会主要作用是配合和协助地方政府开展工作,已脱离了过去行政末端组织的角色与统治的成分,被禁时期的日本社区从统治阶段走向了管理阶段.”[20]
二十世纪50年代至70年代,这一时期随着日本经济高度工业化的发展,日本的生活方式与社会结构也相应地发生了很大变化.为了促进经济与社会协调发展,日本政府适时调整城市基层管理机制,改变了把町内会（自治会）仅作为行政管理工具的旧思维,“提倡居民作为主体参与社区建设,力图赋予町内会（自治会）更多的自主权和自治功能.”[19]同时,日本政府为了营造能够满足居民所期望的邻里生活的基层社会,于1971—1973年制定了“示范社区”政策对认定的“示范社区”进行软硬件条件的完善,并发挥其示范作用.这一时期町内会（自治会）既发挥着协助政府实施行政管理的功能,又起着居民自治的功能.但是町内会并未成为真正意义上的自治组织,日本社区治理可以说处于从管理阶段走向治理的过渡时期.
（三）日本社区治理成熟时期
二十世纪八十年代后,日本政府制定了一系列社区政策,1983—1985年制定了“社区推进地区政策”作为对七十年代初“示范社区”政策的补充,通过对示范社区之外的社区提供财政与信息支持等促进社区的软硬件条件完善.1990—1992年日本政府又制定了“社区活动活跃地区认定政策”,通过举办传统文化活动及运动项目提升社区居民的认同感.更重要的是,在国内外环境的影响下,日本的市民团体与志愿者活动发展迅速；同时,面对工业化与城市化发展给日本社会发展带来的新问题,日本政府也适时对町内会（自治会）的角色与功能进行重新界定,推进权力下放与地方自治,1991年日本国会修改了《地方自治法》,将町内会（自治会）作为“地缘群体”写进了该法的附则中,正式确立了町内会（自治会）民事主体的法律地位.2000年日本开始实施地方分权法,促使町内会（自治会）真正变成代表居民自身愿望与诉求的自治组织.
日本社区治理走向成熟不仅体现在町内会（自治会）自治角色的确立,还表现为基层多元主体合作治理格局的形成.而这与20世纪90年代后日本兴起的“新公共性”理念,以及日本政府采取的“协动政策”密切相关.新公共性立足于公众基础上的多元参与,“协动”则强调民间组织与政府的合作伙伴关系.同时,二者之间也存在着密切的联系,协动是日本新公共性的最主要特点与“新公共”构建的核心要素.与此同时,2012年日本政府还实施了八项“新公共”政策,日本地方政府则相应地实施了“协动”政策,“协动”政策不仅促使NPO、地方自治体以及作为受益者的市民等政策利益主体发生了积极的变化,“协动”政策还进一步完善了日本的地方自治制度,推动了日本以“市权型自治体”为导向的地方自治制度构建.[21]这一时期,日本社区中基层政府、町内会（自治会）与社区内各种市民社团相互合作,基层政府主要起规划、指导与监督的作用,町内会（自治会）代表并领导社区居民治理社区公共事务,社区内由居民组成的社区内组织如儿童会、妇人会、老人会、家长会等则发挥协助、支援町内会（自治会）的作用.总起来看,这一时期日本社区治理逐渐形成了基层政府、町内会（自治会）、社区内外非营利组织与社区居民合作共治的格局,标志着日本社区从管理走向了治理新阶段.
从总体上来看,日本社区治理模式经历了统治阶段、管理阶段和治理阶段（如表1所示）,在社区治理模式的转变过程中社区治理理念、社区治理主体、权力运行逻辑和治理结构也经历了相应的变化,使日本社区治理日臻成熟.
四、美英日社区治理政策变迁对中国的经验借鉴与启示
美英日作为世界上最发达的国家,其在社区治理方面也形成了比较成熟的经验模式.本文梳理与回顾了三个国家社区治理的历史发展过程,可以发现其中一些基本的共性,这些共性或规律对中国当前正在进行的社区治理具有较强的借鉴与启发意义：
（一）社区治理的开展离不开政府的高度支持.在这些国家社区建设的历史上,尽管期间有个别历史时期,如美国在七八十年代、英国在八十年代,政府对社区的资助减少,社区一定程度上被置于边缘化的境地,但从历史发展的总体进程来看,这些国家的政府对社区治理的重视程度越来越高.美国20世纪三十年代罗斯福新政开启了联邦政府支持社区发展的先河,九十年代时克林顿政府把社区建设作为实现其“再创政府”“复兴美国”的重要手段之一,一直到小布什、奥巴马执政,都非常重视社区治理在国家治理中的战略作用；英国政府亦是如此,从20世纪60年代后,面对不同时期的不同困难,英国政府都是把社区建设作为主要的抓手,特别是布莱尔政府的“社区复兴运动”与卡梅伦政府的“大社会”计划尤其体现了政府对社区战略价值的重视.
（二）社区治理应充分重视与发挥非营利组织的作用,构建多元合作治理的格局.无论是美英的社区自治模式还是日本的混合模式,非营利组织在社区治理中都是一支不可或缺的主体性力量,致使这些国家社区治理的格局上,越来越显现出政府、非营利组织与市场化组织等多元主体合作共治的格局.这种多元主体合作治理局面的形成,与这些国家政府对非营利组织的重视与支持是密切相关的,它们积极创造条件从法律、政策及经济上支持非营利组织参与社区治理.美国1973年颁布的《国内志愿服务法案》及1990年签署的《国家与社区服务法案》,推进了美国社区的志愿参与及其组织化,根据2001年美国全国一项调查显示,“美国全体公民中大约有2/3的人至少参加一个社团或组织.至于在城市里建立的社区协会（community associations）数量更是达到28万个.”[22]奥巴马政府创立的“社会创新基金”为非营利组织参与社区治理提供了充裕的资金支持.而1998年英国成为世界第一个与非营利组织签订合作协议的国家,即所谓“政府与志愿及社区组织关系协定”（简称Compact协议）,使政府对非营利组织的支持制度化；日本1998年则制定了非营利组织的专门性法律,即《特定非营利组织促进法》,为日本非营利组织的发展提供了有利的法律支持.事实上,日本非营利组织法律的制定促进了日本非营利组织的勃兴,并将日本社区治理带入到了官民共治的社区治理新阶段.
（三） 社区治理应以公民自主治理为价值依归,充分动员公民志愿参与.通过对美英日社区治理历史脉络的梳理,我们可以清晰地看到,无论是美国的《国家与社区服务法》《国家和社区服务信托法案》,还是英国“大社会”计划中的“社会行动”方案与“公民服务计划”,或是日本自20世纪90年代以来兴起的“新公共性”,其共同的价值旨归都是充分动员居民参与,向公民自主治理的方向发展.正如博克斯所言：“公民不仅仅是公共服务的消费者,更是社区公共事务管理的直接参与者,是社区的‘治理者’.”[23]（P4）
综上所述,可以看出美英日在近一百年特别是二战以来的社区治理历史发展中,通过政府政策引导,已经形成了比较成熟的治理模式.当前中国社区治理正处于深水期与关键期,为此,我们应积极借鉴发达国家的经验,高度重视社区治理在国家治理中的战略地位,从政策上积极引导与支持社区治理向着健康的方向发展；并且充分重视非营利组织在社区治理中的主体作用,从法律、资金与政策上给予非营利组织全方位支持,促进社区治理向多元主体合作共治的方向发展；同时,通过政策积极引导社区居民的志愿参与,使社区治理向公民自主治理的价值回归.当然由于历史文化与政治制度、社会体制等存在巨大差异,我们不可能完全照搬西方国家的具体做法,而应根据我国的具体现实制定适合我国国情的社区治理政策.
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责任编辑：侯德彤
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