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英国群众体育战略的实现路径基于英格兰体育理事会的实践
摘 要:运用文献资料、案例分析的方法,分析英国群众体育发展战略的实施背景,从组织机构治理、经济手段运用、配套政策保障、监管评价方式等方面归纳英国群众体育发展战略的实现路径.对我国群众体育工作的启示：进一步探索深化体育体制改革,促进管理方式的转变；明确服务型政府定位,重视多组织合作；充分发挥经济手段的杠杆作用,重视彩票公益金的使用；重视审计工作,加强监督评价机制建设.
关键词：体育事业；群众体育；发展战略；实现路径；英格兰体育理事会
中图分类号：G80-05
文献标识码：A文章编号：
1000-520X（2018）06-0026-06
进入21世纪以来,我国在持续推动"全民健身工程"的基础上,把群众体育纳入全面建设小康社会的国家目标之中.在一系列政策与措施引导下,我国群众体育在法制建设、组织保障、基础设施、体育活动等方面取得了重要成就.但不可否认的是,群众体育发展中的城乡差距、政府角色定位模糊与实际效果不佳等问题依然存在［1］.
事实上,我国体育发展中一个重要的思路是对世界体育强国发展经验的吸收和借鉴.例如我国体育体制改革提出的"形成国家办与社会办相结合、以社会办为主的体育发展新格局"［2］源自于对西方体育发达国家管理方式的借鉴和升华,且社会自治的体育管理方式以英国为主要的成功代表.英国在上个世纪末进行了一系列的体育改革,它们于1996年成立了英格兰体育理事会（SportEngland）等具有政府职能［3］而真实属性为非政府公共实体的体育管理组织,使英国体育进入了新的快速发展阶段.短短20年间,英国不仅实现从1996年亚特兰大奥运会仅取得1枚金牌向2016年里约奥运会获得27枚金牌的惊人转变,群众体育也蒸蒸日上,体育创造的经济价值以每年390亿英镑的速度增加［4］,成为名副其实的体育强国.吸收与借鉴英国具有丰富经验的非政府部门的体育管理组织SportEngland的实践经验,研究其实现英国国家群众体育战略的方法路径,对推动我国全民健身国家战略的有效实施具有重要借鉴意义.
1英国群众体育发展战略的实施背景
在英国,文化体育传媒部（DepartmentforDigital,Culture,Media&Sport,简称DCMS）是制定国家体育发展战略的主要机构.DCMS认为,以往的体育改革已经让英国人重拾对运动的热爱.公开资料显示,自2014年10月至2015年3月期间,累计有1597万年龄在16岁及以上年龄的人每周至少运动30分钟；2010年体育为英国经济贡献价值338亿英镑英国经济,占英国国民经济总增加值的2.7%；运动相关的消费支出约有266亿英镑,占英国总花费的3%；有63.9万人受雇于体育部门；约有320万名体育志愿者,创造社会价值530亿英镑,英国体育对国家经济的贡献正以每年390亿英镑的速度增加［4］.在这样一种新的发展形势下,DCMS于2015年12月发布了新一阶段的国家体育发展战略：《运动未来》（SportingFuture）,为英国体育提出了新的发展方向,重新定义了体育的成功是实现"五个发展",即：使国民的身体、精神、个人得到健康发展,进而实现社会和社区发展、经济发展［4］,可以看出这种定义主要反映在群众体育发展的层面.
英格兰体育理事会（SportEngland）是DCMS下属的承担着英国群众体育发展任务的管理组织,它的主要职能之一就是依据DCMS发布的国家体育发展战略,制定相应的群众体育发展战略并组织实施.因此,如果要探讨英国群众体育发展战略的实现路径,SportEngland的实践举措是非常具有代表性的.在SportingFuture提出之前,英国群众体育发展的主要战略规划是以"帮助年轻人和社区建立运动习惯"为主要目标的《年轻人和社区战略》（2012-2017）（YouthandCommunityStrategy）.新的国家体育发展战略提出之后,SportingEngland顺势而为地于2016年5月19日发布了新的英国群众体育发展战略：《面向一个活跃的民族2016-2021》（TowardsAnActiveNation:Strategy2016-2021）,并提出了实现"使所有的英格兰人不管年龄、背景、阶层都积极从事体育运动和身体锻炼"的愿景,使不活跃的人们变得活跃,使人们养成更弹性的生活习惯、形成更积极的人生态度,从而使体育部门拥有更多样的志愿者,提高天才计划的进步性和包容性［5］.为了推动战略的实施,SportEngland通过一系列的实践措施对英国的群众体育发展进行调控,使其能够最终新的群众体育发展战略目标,进而实现国家体育发展战略目标.
2英国群众体育发展战略的实现路径
管理学中把为实现目标采取的途径和措施称为管理手段或方法,无论是企业还是政府部门,战略目标的实现都离不开科学的管理方法.一般来说,基本管理方法包含行政方法、经济方法、法律方法、宣传教育方法［6］、心理学方法、系统工程方法和评价方法等［7］.群众体育发展战略的实现路径是一个系统工程,与当地的体育管理体制、社会环境乃至国家政治体制密切相关.SportEngland的实践主要是在一种社会自治较为成熟的体育体制下,我国目前正处于体育组织社会化改革的发展阶段,与英国群众体育所处的发展阶段不同,经验借鉴需要有所甄选.本文认为,SportEngland在组织机构治理、经济手段运用、配套政策保障、监管评价方式等方面形成的实践经验,借鉴价值相对较高,可以从组织管理的视角基本呈现出英国群众体育发展战略的实现路径.
2.1改革体制机制,实现组织机构治理
英国倡导的治理理论强调"协调、全力共享和互动合作"［8］,为实现新的国家群众体育发展战略目标,SportEngland通过一系列的行政管理方法,实现组织机构的内部治理和外部工作方式改革.
2.1.1SportEngland的组织内部治理
早期的SportEngland内部结构由理事会、下属的4个委员会和2个子公司组成（见图1）,理事会主席由国务大臣任命,其他人员通过聘用产生,每4年为1个任职周期.为了实现新的国家体育战略规划的目标,SportEngland认为应该改变治理框架,以确保成立正确的委员会和问责制结构来实现战略目标,它对其中两个委员会的设置和功能也进行了改革,表现在：
（1）专门成立了投资委员会（InvestmentCommittee）取代原来的项目委员会（ProjectCommittee）,并根据新的投资重点的要求重新定义了委员会的功能,投资委员会对不超过两百万英镑的投资进行批准和监控,超过200万英镑的项目则需要由董事会通过.（2）人力委员会（WorkforceCommittee）的新的职能是监督和发展《人力策略》、《志愿者策略》、《英格兰指导计划》以及职业发展（领导力、多元性）.这种治理架构强化了组织内部的监督职能,从管理结构上提高了组织决策的科学性,降低了决策风险.
2.1.2外部合作伙伴工作方式改革
从外部结构来看,SportEngland在业务上有三个层面的合作伙伴：一是国家层面的政府及专业机构,包括：英国奥林匹克委员会、英国残疾人委员会、英国青年体育基金、英国体育理事会、国家体育管理机构、国家专业技能合作伙伴；二是地方层面的政府及专业机构,包括：地方政府、县体育合作伙伴；三是其他相关类别,包括：教育部门、慈善和志愿者组织、商业部门等.在与他们合作进行投资实现"五个发展"的目标时,SportEngland通过以下四个方面进行改变：（1）建立一个共同的评估办法；（2）与现有的合作伙伴建立新的、更广泛的合作关系；（3）简化投资办法；（4）鼓励投资的多样性［5］.这四个方面举措的主要目的是帮助SportEngland增加投资决策的公正性和透明性,提高对不同投资的效益判断,加强与合作伙伴的合作深度和范围,并帮助他们变得更富有生产力和可持续性,以实现投资的效益.
SportEngland作为英国文化体育传媒部下属的非政府公共实体,承担着促进英国群众体育发展的任务和使命.为了实现新的国家群众体育战略目标,SportEngland对内重视组织治理结构的合理性,有针对性地依据发展规划调整委员会结构和功能；对外将资金接受者视为自己的合作伙伴,定位于为各级合作伙伴做好服务的功能,并通过外部工作方式的改革,简化工作程序,提高投资工作效率.这些举措使组织治理更符合当前的外部环境,更易于理顺内部机制,简化外部程序,有利于团结各级合作伙伴,实现管理工作的高效运转.
2.2运用经济手段,发挥投资杠杆的导向作用
经济手段是国民经济发展中运用十分广泛的调节手段,市场经济环境下的群众体育的与体育市场息息相关,经济手段也自然成为群众体育发展中重要的调节手段.英国政府发布的《体育运动和娱乐白皮书》中强调体育是福利国家的一部分［9］,为了充分发挥投资杠杆的导向作用,SportEngland从制定新的投资原则和投资重点入手,通过投资杠杆的导向作用引导群众体育发展.
2.2.1制定新的投资原则
如表1所示,投资原则是进行投资的依据,根据过往的经验并经过调研后,SportEngland建立了7个新的投资原则,这7个原则决定了他们下一个阶段的投资重点,他们认为这7个原则可以帮助他们"更理智地花钱".具体原则为：（1）有着清晰的服务于实现国家体育战略规划《运动未来》的具体目标；（2）确保投资是为了让弱势群体收益；（3）用使公动习惯改变来作为选择投资项目的标准；（4）充分获取全动的资源,而不只是；（5）追求"银行家"和"革新者"身份的平衡；（6）定期审视投资组合,对于失败或者不能被挽救的项目及时取消；（7）鼓励提高效率,帮助运动企业降低成本［5］.通过以上7个原则作为引导,SportEngland将女性、老人、残疾人、低收入家庭定义为目标人群,作为优先考虑的重点投资对象,支持树立运动习惯改变的典范,积极鼓励其他人加入一起投资,进而实现群众体育战略目标的绩效指标.
2.2.2改变投资重点
基于以往的群众体育发展战略"《年轻人和社区战略2012-2017》（YouthandCommunityStrategy）"设置的"帮助年轻人和社区建立运动习惯"的目标,2012至2016年英国群众体育投资的重点依次为：国家管理机构（占投资总额的38%）、基础设施（占24%）、学校运动（占9%）、卫星俱乐部、更长远和更高层次的教育、国家合作伙伴等.根据最新统计,英国有1597万16岁及以上年龄的人每周至少运动30分钟［10］,这说明经过5年的重点发展后,英国在成年人中已经形成了良好的基础.那么对于新的时期新的《运动未来》战略提出的实现"五个发展"的新要求,SportEngland重新调整了下一个五年的工作重点,建立了7个重点的投资计划来代替过去的三十多个投资项目,投资由大到小为：核心市场、儿童和年轻人、基础设施、局部干预、不活跃人群、大众市场、志愿者服务,占投资比重的大小依次为29%、17%、16%、16%、13%、6%、3%.
英格兰体育理事会在通过投资手段引导体育发展、充分发挥投资杠杆的导向作用过程中,英国的国家体育彩票基金发挥了巨大的作用,由图2可知,英国彩票资金在群众体育投入的比例逐渐加大、投入额度也不断增加.英国体育主管SimonTimson曾指出,英国在里约奥运会所创造的成绩"绝不是偶然现象,而是国家彩票政策坚持的成果"［11］,充分肯定了国家彩票对英国竞技体育发展的作用.同样,作为重要的经济来源之一,彩票基金的投入也在很大程度上推动了英国群众体育的发展.
2.3强化政策法规,制定实施配套政策
英国是一个推崇制度约束的国家,在群众体育领域也形成了比较健全的政策体系.SportEngland从多方面强化群众体育发展的政策法规保障,与承担竞技体育任务的平行组织UKSports联合制定相关标准,倡导良好伙伴关系的形成,而且对于重点人群实施相关促进计划.此外,还制定了更为细致的配套政策,主要表现在规范群众体育资助体系、推动体育志愿服务、促进教练员发展等方面.
2.3.1规范群众体育资助体系的政策
公平合理的资助体系是推动群众体育发展的重要保障,为此SportEngland和UKSports共同制定了《体育管理准则》（AcodeforSportsGovernance）.该准则设定财政资助申请者在组织架构、工作人员、透明性和责任力、标准和执行、政策和方法、财务健康状况等方面上做了明确的规定,并将资助划分为3个等级（见表2）,适用对象为向SportEngland和UKSports申请资助的国家体育管理机构、俱乐部和慈善机构,目的是使有良好管理能力的组织申请到较大的资助.该准则最重要的部分就是对3个等级相对应的申请者必须达到的要求做了明确的规定,第3级是资助的最高等级,标准也最高.
SportEngland作为英国体育管理实体,是公众信任的持有者,也是公共资金接受者的监督人.为了保障公共资金管理的科学化,SportEngland颁布了《体育管理章程》（AcharterforSportsGovernanceintheUnitedKingdom）,该章程是对《体育管理准则》的补充,是对公共资金接受者设定了更高的期望标准,它强调英国的体育管理要做到以下9个方面：（1）透明；（2）完整性；（3）廉洁；（4）领导力和决策力；（5）成员关系；（6）思想独立；（7）多元化；（8）文化；（9）承诺［10］.这9个方面的要求强调了申请者组织的工作方式必须透明,工作必须依据完整的高标准,财务必须廉洁,领导者必须有领导力和决策力,内部成员之间必须有凝聚力,必须有自己的组织文化等,还要与UKSport承诺共同做到鉴别和奖励良好的管理、制定自己的评定程序、制定自己的资质办法、建立有资质的候选人数据库.
2.3.2推动体育志愿服务的政策
志愿者是运动的基石,如果没有志愿者,很多运动和身体锻炼就不可能发生.英国约有560万志愿者每月参与体育运动服务,据英国国家统计局办公室（theOfficeforNationalStatistics）分析,志愿者服务价值240亿英镑,约占国内生产总值的1.5%［12］.SportEngland针对制定实施的新的《志愿者策略2017-2021》（VolunteeringInAnActiveNation:Strategy2017-2021）,明确了未来5年志愿者工作的方向、要求和承诺.SportEngland将和社区组织、俱乐部、地方权力部门和志愿者团体一起,加大对志愿者工作的投入,未来5年将投入2600万英镑,使他们能从志愿者工作中收获快乐和意义,并激励更多不同背景的人从事志愿者工作.
2.4严格监管评价,实现过程与结果有效统一
监管评价是在战略目标实现过程中对管理对象和相关措施进行价值判断,进而为改进管理和决策提供依据,是有效管理和保障战略目标实现的重要方法.SportEngland为保障英国群众体育战略实现,形成了明确的监督手段和评价指标.
2.4.1监督手段
SportEngland[JP+1]接受英国文化体育传媒部和国家彩票办公室划拨的财政和彩票资金,按照《国家彩票法案》的要求,需要通过提交年度工作报告的方式接受监督,年度账目必须由审计官和审计长进行审计.另外,按照《2011年公共实体法案》的要求,SportEngland作为非政府公共实体,必须至少每三年经过一次实质性审查来加强监管.所有三年审查遵从内阁办公室于2014年7月发布的《非政府公共实体审查指南》,审查的目的是:评判非政府公共实体的功能和形式继续存在的必要性,检查他们的管理工作效果.[JP]
2.4.2评价指标
SportEngland投资工作的效益可分为两个层面的目标.一是宏观层面的目标：实现"五个发展"：身体健康、精神健康、个人发展、社会/社区发展、竞技体育发展；二是具体指标（见表3）,用于评价7个投资重点的效果.
3对我国群众体育工作的启示
3.1进一步探索深化体育体制改革,促进管理方式的转变
英国的体育管理是一种由政府和社会共同指导、社会来完成实施的体育发展机制,这种机制源于1988年英国政府推行的"改革政府管理：下一步行动方案",核心是决策与执行分离［13］.英国文化体育传媒部作为政府部门,只是国家体育发展战略的决策者和监督者；英格兰体育理事会作为群众体育管理的非政府公共实体,并不直接参与体育项目的实施与开展,它制定服从于国家体育发展战略下的群众体育发展战略,通过行政、经济、法律、评价等方法对群众体育的发展进行引导和干预.英国的"政府引导、授权社会"［14］体育管理机制具有以下两个优点：（1）灵活性.英格兰体育理事会有充分的自主权,面对全新的实现"五个发展"的目标,能够迅速做出对策上的调整,发布新的群众体育战略,将投资重点迅速集中在7个领域,并对内部机制进行针对性调整.（2）可控性.英国的体育管理虽然由社会共同参与实施,极具性和灵活性,但也在各种行政、经济、法律手段的干预之下,使得社会自治的方向与政府设计的战略方向相同,并不偏离正确的发展轨道,兼具可控性.总书记在党的十九大报告中谈到要深化机构和行政体制改革,并明确指出："转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府."［15］,当前我国正处于体育改革的加速期,正在践行"政社分开、政企分开、管办分离"的设计［16］,在此过程中,应加快对西方发达国家例如英国的体育管理机制的研究、学习,并进行政策实施的可行性和不可行性分析,制定适合自身发展的体育管理体制改革方案,稳步推进全国性体育协会与行政机关脱钩改革.
3.2明确服务型政府定位,重视多组织合作
英格兰体育理事会将与其发生工作关系的各级各类组织视为自己的合作伙伴,将自身的功能定位于为各级合作伙伴做好服务,它作为英国文化体育传媒部下属的管理群众体育组织,和管理竞技体育的UKSports是最亲密的合作关系,他们联合制定相关规章制度,使用共同标准实现简单、有效的投资管理,这种亲密合作、相互支撑的关系,有利地推动了英国体育的健康发展.我国曾在党的十六届六中全会文件中首次提出"要建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能"［17］,其本质就是还政于民,以人民群众的根本利益和现实需求出发.国家体育总局于2018年1月22日发布的《关于进一步转变工作作风的若干意见》中首次正式提出"上级（各项目中心和全国性单项体育协会）对下级（地方各级体育部门和协会）的工作开展必须由发号施令转变为协商的方式",这与英国体育管理倡导的伙伴关系相一致,是服务型政府的表现.体育是涉及百姓福利的一项事业,国家体育总局作为管理体育工作的主要部门,但并不是唯一的部门,在推进改革、推动体育产业发展的进程中,应以公民本位理念为指导,坚定树立为百姓做好公共体育服务的定位,加强与其他部委、项目中心、协会和各级政府的通力合作,践行"为人民服务"的宗旨.
3.3充分发挥经济手段的杠杆作用,重视彩票公益金的使用
英格兰体育理事会向合作伙伴派发体育项目发展资金是它职能发挥的重要部分,英国政府的群众体育发展投资服务于国家体育发展战略的发展方向.依据实现群众体育战略目标,英格兰体育理事会制定了新的投资原则,对投资重点做出了相应的调整,从上一阶段的体育设施等转移到特殊人群、不活跃人群,资金申请也机动灵活,部分重点项目全年都可以直接向英格兰体育理事会申请资金支持；资金主要来源为国家彩票,且投入额度不断增加［18］.我国体育部门的资金来源是政府财政和体育彩票公益金,但政府财政资金是主要来源,体育彩票公益金所占比例较小,只能用于国家体育总局相关司局已经批准的群众和青少年项目,并且由于受预算制度的制约,一般只能给上一年度的项目拨款,新增项目很少能够得到专项资金的支持,以赛艇项目为例,2017年度用于群众体育的经费仅占获拨经费的5.27%［19］.因此,在发挥经济手段的杠杆作用引导群众体育参与和消费时,应加大对群众体育的投资力度,增加体育彩票公益金的投入,提高预算制度指导下的资金使用灵活性.
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