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政策试点中企业实现政策采纳的机制分析以中国广东省和谐劳动关系综合试验区为例
“试验区”是中国“政策试点”的一种表现形式,是中国治理实践中特有的一种政策测试与创新机制[１].在１９８０年的工作会议上,陈云讲话称: “我们要改革,但是步子要稳随时总结经验,也就是要‘摸着石头过河’”[２].这种“投石问路”的试点方式使中国在改革中稳步前行.２０１５年?国务院关于构建和谐劳动关系的意见?中明确支出,“积极开展构建和谐劳动关系综合试验区(市)建设,为构建中国特色和谐劳动关系创造经验”.广东省作为劳资矛盾相对突出的地区,一直非常重视探索和谐劳动关系体制机制建设,意见出台后,广东省大力推进省部共建和省市共建和谐劳动关系综合试验区建设,延续改革理念,力求通过地方的实践探索形成可实施、可复制、可推广的构建和谐劳动关系新模式.
在已有研究中,韩博天[３]认为, “分级制试验”将分散试验和临时的一次性干预结合在一起,将地方经验有选择地吸收到国家政策中是理解中国试点政策过程的关键.Lucas[４]认为,把政策试点看作是政府政策扩散过程中５个阶段性之一.周望[５]指出,试点政策的“政府—试点政府Ｇ非试点政府”３个环节的相互作用来讨论试点政策的“由点到面”的政策推广机制.通过深入的研究发现,仅仅站在政府的角度去讨论“试点”是不够的. “试点”是由政府政策的检验,不论是讨论政策的宏观框架还是讨论政策的推广、扩散、创新,都不应该缺少对政策的实际接收者———试点政策政府辖区内的单位(组织等)的讨论和研究,因为政策最终需要有某个单位或组织作为政策实践的载体,否则政策只会成为政府颁布的一则通知或文件.那么政策实际运行的载体,为什么愿意充当政策的“试验田”? 这是在现有的研究中所没有关注的.围绕着对政策试点“载体”选择机制的探究,引申到和谐劳动关系领域,本文提出:在新常态下,政府已经逐步实现从“管理者”到“服务者”的角色转变,企业对政府政策采纳也有了更多的自主选择权.所以,试点政策并不是天然地被企业所接纳,往往要经历一个被企业所认可的“政策采纳”过程.由此,本文希望通过对珠三角地区４个和谐劳动关系综合试验区的考察,分析在劳动关系领域中,面对政府推出的试验区政策,企业作为具备自主能动性的独立体,是否能够顺利地成为政策的试点? 同时,面对政策“试验”可能带来的不确定性,促成企业成为政策试验场的决定性因素又有哪些? 和谐劳动关系试验区试点政策被企业“政策采纳”的机制是什么?１ 理论分析与研究假设１１ 政策采纳相关研究从２０世纪６０年始,在公共政策研究领域中对于政策创新方面的研究得到了迅速发展,到了２０世纪８０年,政策扩散现象逐步成为公共政策领域的研究热点.西方很多学者的研究成为了公共政策研究的重要内容,早在１９６９ 年美国政策学者Walker[６]在研究政策创新时指出,“所谓‘创新’就是一个州‘采纳’了新的政策”,因此,政策创新是以政策采纳为前提条件.学者Lucas[４]在研究中指出,“政策扩散是某项新的政策从原创地传输到‘采纳者’的过程”,初步揭示政策采纳者的重要性.Rogers[７]从５个方面归纳了影响政策采纳率的关键因素,包括政府的判断、政府的决策类型、政府间的沟通渠道、社会的开放程度、新政策所带来的改变程度.Gray[８]提出政策采纳率会随着政策扩散不同的时期、不同的影响因素而呈现不同的状态.此外,Feiock和West[９]在围绕“城市固体垃圾回收处理项目”的研究中论述政策采纳是基于问题需要、政党竞争、财政能力、利益集团组织的因素.BoehＧmke和Witmer[１０]在结合“印第安” (Indiangaming)的案例提出,社会学习、经济竞争都会影响政策采纳.Berry和Frances[１１]认为,新政策采纳率与已采纳地方的互动频率成正比,同时,地理位置的相近度也是影响政策采纳的关键因素.
然而,中国与西方政策体制上差异性,使得西方模式在中国的推行没有必然性,因此结合中国的实际则成为近十几年来中国学者的主要研究.刘伟[１２]认为,若要下级政府采纳上级政府所提出的政策目标,则需要在前试点阶段,上级政府确定政策目标,保证上下级之间有着畅通的信息沟通渠道,以便上级政府的政策目标一出台便被下级政府迅速地洞察.朱亚鹏[１３]总结出,政策采纳的动力和条件会随着先行试点实验取得成功以及该政策被扩大的推广范围等因素表现出明显的差异.周志忍[１４]指出,出于“从众”心理采纳相应政策会成为一些地方的理性选择.
纵观国内外的研究成果,总体来看,对于政策的采纳主要发生在两大领域.首先,在理论研究领域.就目前而言对于政策采纳的讨论主要是放在政策的扩散、创新、转移等领域进行,将政策采纳作为其中的一个导致因素进行考量,缺少对政策采纳本身发生机制的展开论述.本文在研究中发现,政策采纳本身就是一个动态的过程,有相应的一系列因素左右着政策在采纳环节的发生率,这就要去对政策采纳应该有更深入一层的探究.其次,在政策实施领域.政策采纳发生在政策实施环节“推广—采纳”的环节中,必然存在着推广方和采纳方,从目前的研究中可见,学者对政策“推广—采纳”发生的双方考察主要是集中在:政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间、上级政府与下级政府之间,也就是说将政策采纳看作是不同政府间的行为,而对于政府以外,作为政策实施中的现实载体的企业,在政策采纳的情况上则没有跟进.由此可见,迄今为止的研究没有说明中国的试点政策从政府如何到政策实施载体的,在载体与政府之间又是如何的运行机制? 中国的试点政策“由点及面”,对“点”的考察不仅仅局限于试点政策所在的政府,而有必要进一步深入到试点政策所在政府下的实际运行载体———企业或组织,探讨在试验区试点政策下,政府政策试点能够被企业所采纳,进而实现政策试验实施、政策创新、政策扩散的机制.因此,本文研究的视角从政策的颁布层转移到政策的实施层,关注作为政策的实施的载体———企业,在面对当地政府实验性政策,愿意采纳试点政策,并能够充当政府“试验场”的机制分析,进而对中国的试点政策在落地的环节展开进一步的讨论.１２ 研究假设的提出政策采纳通常是指政策方案从政府输送到企业(单位)的过程中,被新政策主体接受并配合实施的过程.企业(单位)对政策采纳是新政策得以实施的前提,也是“试验区”开展试验的基础.通过调查分析发现,在劳动关系领域,企业的内在需求是决定其决策的重要依据.同时,企业为社会创造效益、为政府创造政绩,政府政策也要以服务企业的发展为前提.政府要维护社会经济有序、良性发展,保证企业利益与政府利益的一致性,企业又必须服从政府的监管.围绕和谐劳动关系综合试验区的体制机制问题研究,本文认为对于和谐劳动关系的追求,是企业与政府的共同意愿,正是这种利益的一致性,促使企业与政府要保存一种正向平衡的运行机制,即企业的利益需求越大与政府的契合度越高.基于此,在政策采纳环节,本文从企业的角度提出以下４种假设:假设１:企业内部劳动纠纷率与企业政策采纳率呈正向相关性假设２:企业借助试点政策获益性分析与企业政策采纳呈正向相关性假设３:企业的从众性行为与企业政策采纳呈正向相关性假设４:企业对政府的服从性行为与企业政策采纳呈正向相关性２ 数据来源与变量描述２１ 数据来源本文数据源于课题组２０１６年１~２月对佛山顺德、广州花都、深圳盐田、惠州大亚湾４个综合试验区非公有制企业中企业的管理层进行问卷调查.共回收２０４份问卷,经过筛查确定有效问卷１９６份,有效率为９６％.调查群体在企业内部对劳动关系领域的政策实施有决策权或建议权,同时５１８％来自于人事部门的中级管理层是企业劳动关系实施的直接参与者,对劳动关系政策的关注度普遍较高.由此表明,本次数据所抽取样本具有代表性,样本的基本情况详见表１.
表１ 本次数据调查对象基本情况单位:％项目项目选项百分比在企业中的职位老板、总经理２０５副总经理２７７人事部门主任、经理５１８合计１０００学历构成大专及以下１６７本科４０３硕士研究生３４５博士研究生８５合计１０００从事本职位的时间３年以下１７６３~５年４８７６~１０年２５３１１年以上８４合计１０００２２ 对象分析政策被采纳是政策实施的前提条件.研究发现,“和谐劳动关系”政策被企业采纳的动机和原因,和企业状况有一定的关联性.
第一,政策采纳与企业的人员规模之间存在着密切地关联.小型企业可在员工管理上更为多样、灵活,甚至可以实现“因人而异”,大型企业往往是采取统一标准实施管理以实现管理的公平性,但是“统一标准”又往往缺乏面对不同个体时的“合理性”,这就要求企业除了自身规范以外,同时依赖于政府在规制的建构以及更多职能领域的支持和引导,以为企业的管理营造更为良好的大环境.所以,企业规模在１００人以上的中型和大型企业更倾向于政策的采纳.第二,员工的受教育程度也是决定政策采纳的一个重要因素.调查中发现,接受过高等教育的员工往往能够通过更多的途径去了解和学习新的政策内容,对于新政策的关注不以企业为依托,特别是政策内容倾向于员工利益时,员工会就新政策主动向企业表达诉求,同时可能通过工会等组织对企业提出要求,施压于企业对政策的关注和采纳.第三,一般从属于具有前景的新兴产业对政策的采纳更具有主动性.企业的发展离不开政府的支持,这就要求政府要为企业提供全方位、宽领域、高质量快捷高效的服务,以促进企业加快发展.然而,政府并不是为所有的企业都提供一样的服务,政府的选择性在于企业对当地经济、社会的贡献率.对于新政策的采纳是企业协助政府进行政策实践、反馈、探索、创新的重要体现.因此,企业在发展利益的驱动下对于政府政策的实践会采取积极配合的态度,以维持与政府的良性互动关系.第四,企业领导者因素也是决定政策是否被采纳的重要内部动因.企业的领导者对企业的经营管理具有决策权,领导者对政策的态度,又取决于领导者的经验、对政策的灵敏度、对企业需求的分析、对未来趋势的预测等因素.通过调查发现,企业领导者的学习和思考能力与企业领导者的任职时间、经营有一定的关联性,即任职时间越久、岗位任职经历越丰富的领导者对于政策的灵敏度越高、对政策实施的预期越明确,如果一旦认可公共政策的必要性,则对政策的选择性决策则更为坚决,在企业内部进行政策采纳则更为有效.２３ 变量描述本文主要分析非公有制企业对试点政策的采纳情况,考察因变量的主要问题是:在什么情况下,您会主动采纳政府政策,成为和谐劳动关系试点企业? 在答案设计中设立了２个选项.１＝偏向采纳,０＝不偏向采纳.本文通过以下４个方面对企业的政策采纳情况进行考察.
２３１ 当前企业劳动纠纷率在劳动关系领域中,企业的风险损害评估与企业的安全需求呈反比,即安全需求越强烈则风险损害评估系数越小;反之亦然.这主要表现在,劳动纠纷多发的企业对劳动关系和谐的需求越为强烈,这种对和谐的需求是保障企业有序发展的安全需要,因此当新政策注入企业的劳动关系领域时,企业为了解决纠纷多发的糟糕状态对新政策的接纳程度会提高,这就类似于企业的“寻医问药”.同时,由于新政策是由政府主导的,这种“寻医问药”就从本质上区别于“有病乱投医”,对于企业而言是满足其经营发展的“必需品”,严荣[１５]在政策创新的扩散中指出面对政策预期的不确定性,决策者在很大程度上是预设了主体预期确定即能够最大化某种利益的理论前提.如果放在解决企业难题的角度来看,“最大化某种利益”则是企业希望通过政府所认可的变革来解决企业所面临的劳动关系领域的问题,并希望以此能够获得突破,即便不能突破,至少在政府认可的范畴内,企业所承担的风险有限,从侧面保证了企业“某种利益”的最大化.因此,企业充当试点的主观能动性被激发.
２３２ 企业获益性分析假设获益性是企业判断是否进行政策采纳的直接动因.一是参考已试点企业的获益情况.如果大多数企业选择政策采纳,或者在同等条件下,选择政策采纳的企业能够获益,则参照性评估为正,企业对政策的采纳性趋强;反之,参照性评估为负.二是政府给予的优惠或荣誉.从政策推广的角度上看,政府可以根据实际情况给予企业一定的优惠或者荣誉等激励企业成为新的试点,可以通过政策的条文明确地突出正激励和负惩罚,影响着决策者对此的效用计算.三是企业不考虑获益性.行为主体不能确定收入最大化是自己的理性选择,这时行为主体在竞争中采取的策略是,如果不能保持优势,也至少要保证不处于劣势.因此,有些企业自我需求并不强烈的,可能会因为无法判断政策采纳的得失而不考虑此因素.
２３３ 企业的从众性选择在同一地区,公共政策一旦颁布实施,如果某个企业采纳了政策,则相近行业的企业采纳政策的可能性会显著增大.这种来至外部环境的变化让企业感受到不安,带动了企业对新政策的学习,在从众心态下,尝试将政策与企业实际相结合,以符合社会大众评判的角度出发对新政策进行采纳.
２３４ 企业对政府的服从性行为企业的服从性主要集中在服从政府的压力和法律的权威性.首先,政府政策具有权威性,政策采纳被视为理所当然的自然选择.其次,企业为了规避法律风险,公共政策的内容往往和相关的法律内容相关联.政策在颁布后通过正向提倡、激励的方式为有关法人、自然人指明行动方向,从而使政策对象朝决策者所希望的方向努力,一旦偏离权威偏离普遍规则将会付出昂贵的代价,这对于企业的利益无疑是有损害的.因此,在法律的强制性压力下实现企业的政策采纳.３ 实证数据分析３１ 数据分析方法为了检验各种因素在企业实现政策采纳中的效应,本文将决定企业采纳偏好归纳为４个变量(表２),采用Logistic回归分析法,借助SPSS软件进行分析.表２ 政策被企业采纳偏好的变量决定采纳偏好的变量被解释的因变量１ 企业内部劳动关系状况２ 企业获益性分析３ 从众性选择４ 服从性原则政策采纳情况３２ 企业政策采纳相关性分析本文通过假设和变量分析,为研究“政策采纳”的影响因素及影响特征,本文将数值进行建模解释,其中因变量解释为政策采纳情况(pol,１为偏向采纳,０为不偏向采纳),决定被解释变量的４个分类型变量指标为企业内部劳动纠纷率(state,１＝没有纠纷,２＝偶发纠纷,３＝纠纷时有发生)、企业获益性分析(ref,１＝不考虑,２＝参考已试点企业能否获益,３＝ 政府给予优惠政策)、企业从众性选择(cases,１＝不影响,２＝参考周边企业,３＝参考同行企业)、企业服从性行为(obey,１＝无压力,２＝政策的权威性,３＝规避法律风险).从一般的线性回归角度出发,建立基本模型为:pol＝β０ ＋β１(state)＋β２(ref)＋β３(cases)＋β４(obey)＋ε (１)根据被解释变量的数据类型,将建立二分类的Logistic回归模型:LogitP ＝β０ ＋β１(state)＋β２(ref)＋β３(cases)＋β４(obey)＋ε(２)其中LogitP 模型是建立政策采纳的线性概率模型.通过第一部分对变量的筛选,这里将采用全部进入的方式建立模型,其最终的结果为表３.表３ 方程中的变量计算结果B SE df Sig Exp(B) Exp (B)的９５％ CI下限上限企业内部劳动纠纷率state没有纠纷３ ０００１state (１)偶发纠纷０９０１ ０２９８ １ ０００４ ２４６２ １８７８ ３０４６state (２)纠纷时有发生１８５４ ０４５２ １ ０００３ ６３８５ ５４９９ ７２７１企业获益性分析ref不考虑３ １０００ref (１)参考已试点企业获益０２２４ ０２７４ １ ００００ １２５１ ０７１４ １７８８ref (２)政府给予优惠政策０７１６ ０２１６ １ ０００３ ２０４６ １６２３ ２４７０企业从众性选择cases无影响３ ００４５２cases (１) 参考周边企业０００９ ０２４６ １ ００１６ １００９ ０５２７ １４９１cases (２) 参考同行企业０２０２ ０２１５ １ ００３５ １２２４ ０８０２ １６４５企业服从性行为obey无压力３ ０００６obey (１)政策的权威性０１２４ ０２６１ １ ００００ １１３２ ０６２０ １６４４obey (２)规避法律风险１０３０ ０３１０ １ ００００ ２８０１ ２１９３ ３４０９Constant常数－２９９５ ０２３９ １ ００００ ００５０ －０４１８ ０５１８ 由表３建立“政策采纳”对于的Logistic回归方程为:LogitP ＝ －２９９５＋０９０１state(１)＋０２２４ref(１)＋０００９cases(１)＋０１２４obey(１)＋ε (３)由于进行变量编码时采用“指示符”及“第一个”为参考水平,即在这里以数值最小者为参考依据.通过表３对假设数据的验证集合发生比可以发现:企业内部劳动纠纷率、企业获益性分析、企业从众性选择、企业服从性行为都存在严格的单调特征.第一,通过state (１)反映的是相对于参考水平而言,在企业中存在“偶发劳动纠纷”的企业相对于“没有纠纷”的企业能够使得LogitP 平均增长约０９０１个单位,在政策采纳过程被采纳的可能性而言, “偶发纠纷”企业的发生比是“没有纠纷”企业的２４６２倍.同时可见,“纠纷时有发生”的企业能够使得LogitP 平均增长约１８５４个单位,在政策采纳过程被采纳的可能性而言,因为“纠纷时有发生” 而困扰的企业是“没有纠纷” 企业的６３８５倍.从这个结果来看,企业内部劳动纠纷率与企业政策采纳呈显著正相关,假设１成立.第二,从企业获益性分析的角度来看,“参考已试点企业是否获益”的回归系数分别为０２２４、“政府给予优惠政策”的回归系数为０７１６. “参考已试点企业获益”在政策采纳过程的发生比是“不考虑”获益因素的１２５１倍;“政府给予优惠政策”在政策采纳过程的发生比是“不考虑”获益因素的２０４６倍.通过数据分析可见,企业获益性分析对政策采纳率存在显著正相关影响.假设２成立.第三,在从众性选择上,源于“参考周边企业”和“参考同行企业”的采纳情况而跟随发生政策采纳的回归系数分别为０００９和０２０２, “参考周边企业”在政策采纳过程的发生比是“无影响” 的１００９倍,“参考同行企业”在政策采纳过程的发生比是“无影响”的１２２４倍.显然,从众性的选择在企业中发挥着一定的作用,对于政策采纳率方面有正相关关系,假设３成立.第四,从服从性行为来看,因“政策的权威性”和“规避法律风险”的压力而发生政策采纳的回归系数分别为０１２４和１０３０.因“政策的权威性”的压力而进行政策采纳比“无压力”的发生比高出１１３２倍,因“规避法律风险”的压力而进行政策采纳比“无压力”的发生比高出２８０１倍.从数据结果上看,在政策采纳中,服从性的压力确实存在,同时与政策采纳呈正相关,假设４成立.４ 结论通过动因描述和实证分析,和谐劳动关系综合试验区作为和谐劳动关系在地方的试点区域,不同的企业在政策采纳方面的偏好特征有以下几个主要方面.
４１ 政策采纳率与“企业内部劳动关系状况”的正相关性非常显著在和谐劳动关系的需求上“政府—企业—员工”三者的利益是一致的.从企业的角度来看,解决内部的劳动纠纷等问题是企业的当务之急,企业迫于解决现实问题的倒逼机制是推动企业敢于充当“试验田”的内在动力.员工是企业正常运转和发展的关键力量,企业又是员工生存和发展的平台,企业与员工的核心是利益,而这种利益又互相交叉、相互作用.企业和员工的关系是影响企业生存和发展的关键环节之一,如果出现问题会直接导致企业无法正常运行,没有企业能够回避这个重要而尖锐的问题.因此,针对因劳动关系问题而需要寻求突破途径的企业而言,对新政策的采纳是问题倒逼机制下的合理反应.
４２ 政策采纳率与企业的“获益”性判断因素呈现显著正相关政府会凭借其法定的权力对社会经济主体的经济活动所施加的某种限制和约束,为市场运行及企业行为建立相应的规则,以确保经济的有序运行,实现社会福利的最大化.企业希望能够通过政府给予优惠政策“获益”则为政府提出了在和谐劳动试验区构建上的新思路,即通过政府激励性规制,在保持原有规制结构的条件下,给予受规制企业以竞争压力和提高效率的正面诱因,运用提高内部效率的诱导和刺激的方法,刺激企业逐步接近政府利益,因此,政府给予的优惠政策是激励企业进行政策采纳的外在动力.
４３ 企业的从众性选择是企业进行政策采纳一个影响因素企业的从众性选择是作为政策的跟随者在社会的压力下,要求被关注或者是要求被社会非异化,而采取的策略.既是企业社会化的选择,也是企业对政策重新定义,进行自我调整的过程.这种影响既来自于企业周边的环境,也来自于同行业之间的比较.从众性选择的背后带动的是企业对试点政策的学习,甚至可能在学习的过程中将企业的实际和政策相融合,激发试点政策在区域内的创新.４４ 政策采纳率与对服从性原则呈现正相关在创新推广的过程中因“遵守社会共同价值的政策选择是有益的”以及“一些政策被视为很自然的选择”是政策被采纳的主要因素(Braun,２００６).企业在面对政策时出于对政策强制性和权威性的敬畏,往往会做出遵守共同价值的自然选择.笔者在访谈中发现,很多企业表示“(在政策强制性和权威性的压力下)如果政府政策一定需要被采纳,那么与其被动采纳,不如主动采纳,至少可以保持和政府的和睦关系”.通过进一步的探讨后笔者认为,企业的服从性原则是相对的,在试验区政策中,由于政策还处于试验阶段,因此政策的强制性和权威性并不能得到充分的体现.
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