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PPP模式下的雾霾治理经验借鉴与
随着我国经济的高速发展,空气污染问题随之产生,雾霾尤其严重,呈现出覆盖范围广、持续时间长、治理困难等特点.我国每年环保投资总量约为GDP的1.4%,用于治理雾霾的专项资金更加不足,因此制约着雾霾治理工作的进行.面对当前的治理困境,我国急需一种有效地治理之道.PPP模式在中国经过20多年的发展,在环境治理领域已经有了比较成功的实践,但在雾霾治理领域的研究尚处于起步阶段,因此,与此项目研究内容相符的案例较少,只能从国内外环保领域的其他案例总结经验和教训,从而得出适用于此项目研究的启示.
一、PPP模式的理论概述
（一）PPP模式的内涵
PPP（Public—Private—Partnership）是指政府与私人组织之间,为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,授权民营机构代替政府建设、管理、运营基础设施和提供公共服务的项目融资模式.从本质上来讲,PPP模式形成了一种伙伴式的合作关系,通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果.
（二）PPP模式的优势
1.转变政府职能,弥补政府财力不足.PPP模式可以引入社会资本,减轻政府财政负担,使政府避免繁重的事务,将更多的精力投入项目的监管中,提高项目的运营效率.
2.合理分配风险,提高资金的使用效率.引入社会资本方建设和运营项目,通过政府的特许经营,实现风险的分担,有利于提高效率和降低工程造价,能够消除项目完工风险和资金风险.同时,私营企业会对项目资金进行科学严格的管理,使得项目的资金使用效率也得到提高.
3.提高经营效率,实现互利共赢.PPP模式通过竞争的方式引入民营资本,避免了政府对公共物品的绝对垄断,而社会资本方作为项目的经营者为了自身利益的最大化,必然会提高项目的质量及经营效率.同时,合作双方可以发挥各自的优势,实现互利共赢.
二、雾霾治理存在的问题
（一）治理模式落后
根据我国现行的法律规范和管理体系,目前雾霾治理的主要模式是政府制定雾霾治理的总目标和总任务,各级地方政府负责具体执行,区域内的企业接受政府的管理,通过上缴排污费或者安装脱硫脱硝装置等方式完成政府下达的环保任务.但是这种模式主要依赖于政府的行政要求,企业缺乏自主参与的动力,监管方面社会公众参与的力度也较为薄弱,导致雾霾治理效率低下.
（二）缺乏完善的法律约束
我国2015年8月29日修订的《大气污染防治法》旨在保护和改善生活和生态环境,促进经济和社会的可持续发展.但是该法律条文对于不合理排污企业的处罚力度明显不足,这导致一些不良企业继续以破坏环境为代价来获取自身经济利益.
（三）信息公开力度不足
目前,我国雾霾治理方面的信息还未做到完全公开,而且各地区雾霾污染程度和治理效果有所不同,使得专家学者对雾霾治理的具体状况缺乏了解,无法发现各地区治理过程中存在的具体问题,并对其给出专业建议和进行专业指导.
三、国内外PPP模式在环保领域的应用
（一）加拿大萨德伯里市污泥处理项目
1.项目概况.加拿大萨德伯里市污泥处理项目是加拿大第一个污泥处理PPP项目.该项目中政府与社会资本方签订了合同,其中规定社会资本方负责项目的建设、经营和管理,并在合同期内按照行业标准进行设备维护.社会资本方在完成建设和试运营之前不会收到任何回报,项目交付后才收到75％的成本款,其余款项要在之后20年逐渐收回.同时,政府对社会资本方进行严格的监督和约束,社会资本方既要达到必要的环境审批标准,又要保障污泥的处置达标,若未达到要求,政府方将进行付费扣减.在该项目中,政府对PPP项目的资金支持力度较大,一是通过加拿大P3基金提供资金支持,二是承诺在建设完成后回购75%的成本,最终社会资本只需筹集部分本金,从而大大降低了社会资本的资金风险.
2.经验借鉴.一是建设国家PPP专项基金.国家设立专门的基金,用于PPP项目有关企业的产业投资,既能有效引导基金定点投放,又无需纳入财政预算,基金落实效率高.二是运作机制规范化.政府要正确处理与企业之间的关系,由“经营者”转变为“监管者”“合作者”,政府还应与合作伙伴、项目公司通过合同或特许经营协议明确约定各自的权、责、利,强化项目实施的全过程监督.
（二）波兰波兹南市垃圾热处理项目
1.项目概况.波兰波兹南市政府采用PPP模式建成了一个垃圾热处理工厂（又称“垃圾能源化设施”）来对其日益增长的城市垃圾进行处理及回收利用.该项目由社会资本方、市政府与欧盟基金共同融资,需求风险由市政府承担,建设和可用性风险由社会资本方承担.社会资本方的报酬支付机制在既定的月份进行结算,通过计算工厂的运营成本,贷款的还本付息额、社会资本方的计划利润份额之和,扣减电能和热能的销售收入得出.
2.经验借鉴.一是拓宽融资渠道,实现融资多元化.波兰市政府申请欧盟基金,缓解了政府和社会资本方的资金压力,为项目的资金来源提供保证.二是谨慎选择社会资本方.在比较复杂的项目结构中可以采用竞争对话的方式,在对话中确定一个或多个能满足采购要求的社会资本方作为候选人,在此基础上选择能够提供经济最优投标方案的社会资本方,以实现项目效益最大化.三是创新报酬支付机制.良好的报酬支付机制能够有效的促进社会资本方的广泛参与,增强合作双方的信任度.波兰政府通过计算多方面的因素来决定社会资本方的支付机制,既科学有效又能对社会资本方的行为起到约束作用.
（三）苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目
1.项目概况.苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目由苏州政府和光大国际共同创建,并由光大国际运营和维护,政府派专业人员进行长期驻厂监管,并将所有的监测数据实时公开.项目依靠收取垃圾处理费以及电费收回投资,获得收益.苏州市垃圾焚烧发电项目自2006年建成投运以来,在实现企业自身经济效益的同时,也履行了各项社会责任和环境责任.
2.经验借鉴.一是选择实力较强的合作主体.选择企业、外资企业等具有较强的项目实施能力的合作主体,有助于项目的顺利开展、稳定运行、风险防范.二是建立完善的监管体系.对项目的资金流向,环境监测数据以及阶段完成情况进行严格的监督,确保信息公开化、透明化,实现项目的高效运转.
（四）青岛威立雅污水处理项目
1.项目概况.2003年青岛市排水管理局、法国威立雅水务集团、中国光大国际共同签订了青岛市污水处理项目.项目签订后,青岛政府认为不公平有损公共利益,单方面要求重新谈判,降低承诺,导致项目无法正常运行.2007年威立雅污水处理项目出现了自来水污染事件,污水直接排放至自来水管道上,对居民生活造成损害,最终导致该项目的失败.
2.经验教训.一是政府应做好事前信息准备工作,并严格履行合约.政府应对项目实施方案进行综合评价,同时衡量自身财政承受能力,以避免违约问题的出现.二是加强项目的全程监管.政府可依托国家PPP综合服务平台或委托中介机构建立多部门全程监督管理机制,对污水处理情况进行检测,避免污水处理公司追求私人利益最大化而损害公众利益.
三、对我国雾霾治理的启示
（一）设立PPP环保基金和融资金融机构
建议政府和大型金融机构合作设立具有政策导向性的雾霾问题第三方治理引导基金,由政府公共部门率先在项目发展阶段投入一部分资金,以吸引民间资本,对参与PPP项目的社会资本方提供融资支持；政府也可以与各金融机构展开积极的合作,鼓励引导金融机构对雾霾治理提供发展需要的资金.首先可以成立一个政策性的银行,通过传统信贷、证券等融资工具对PPP项目提供专门的资金支持,防止因项目运营中出现资金短缺而使项目失败的后果.
（二）建立健全“利益共享、风险共担、绩效评价”机制
一是平衡雾霾治理的公益性和盈利性,既保证企业有利可图,又可实现社会效益最大化.二是合理划分政府和企业的责任,其中,企业承担项目运营中资金使用、技术研发和设备维护等方面的风险,政府承担项目监督及宏观政策变化的风险.三是构建基于绩效的付费机制,定期开展绩效评价,根据评价结果,依据合同约定对或补贴等进行调整,确保项目实施的环境效果.绩效评价不应只对社会资本方,更应将政府履约纳入绩效评价体系,加强政府履责.
（三）完善项目的监管体系
首先,政府可以通过对项目的论证、采购、运营、移交等环节的严格监管,确保资金的使用情况、雾霾实时监测数据以及项目进展程度的社会化、公开化.其次,要完善相关的法律法规,保证企业严格履行合约,避免出现严重影响社会公共利益的行为.最后,要发挥社会力量,通过人民群众和大众媒体督促项目公司及时进行信息披露,以降低道德风险和机会主义行为,促进项目运作的规范性.
参考文献：
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[4] 蓝庆新,侯 姗.我国雾霾治理存在的问题及解决途径研究[J].青海社会科学,2015(1):76-80.
［责任编辑：王功巧］
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