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公私合作,共建宜居城市

哥本哈根市近些年取得的成就,在很大程度上归功于一个词:“共建”或者说“公私合作”.“公私合作”在丹麦到底是什么意思 ?

公私合作

“公私合作”(英文为Public and Private Partnership,简称是PPP 或是)并不是一个新概念,具体含义也并不统一.以近些年来欧洲多个国家和城市践行“公私合作”的经验来看,它主要指政府和私有企业共同承担和开发基础设施项目,以期减少风险压力.

20世纪80年代的哥本哈根市,传统工业逐渐退出,经济运行停滞,失业率升至17.5%,市政府负债达到七亿五千万克朗.市内各类公共设施年久失修,拥挤,许多哥本哈根人搬到郊外,因为那里有更宽敞的住房和空间,有更好的学校、幼儿园和养老院.城里留下的人口中,退休人员和大学生比例相对增高,而他们又都不是赋税能力强的群体.

丹麦政府和哥本哈根市委一直都在寻找解决这一棘手问题的办法.当时的哥本哈根市长Jens Kramer Mikkelsen(社会党)、首相Poul Schluter(保守党)和Svend Auken(社会党主席)合作制定了改造哥本哈根的规划——设立一种新型合作方式,在不增加税收水平的基础上,利用市政府拥有的闲置占地,开发住房和基础设施,使哥本哈根变成一个宜居城市,以此来吸引更多的人员和投资.

在此公私合作框架下,1992年“厄尔城开发公司”(?restadDevelopment Corporation)成立,哥本哈根市政府占产权55%,丹麦财政部占45%.厄尔城位于哥本哈根的阿玛岛(Amager),过去是国家的军事基地,由丹麦政府所有.“厄尔城开发公司”成立后,厄尔城由哥本哈根市委负责规划.整个开发项目跨时近三十年.2000年,厄尔松跨海大桥建成,完成了丹麦和瑞典两国的百年梦想,之后是直通机场的无人驾驶地铁线和多种多样的环保型住宅、办公楼、商厦和休闲娱乐设施.

新建的厄尔松跨海大桥使哥本哈根港和瑞典马尔默港船运大量减少,同时为内港的改造利用带来了新机遇.哥本哈根港在治理污水方面卓有成效,过去的哥本哈根港岸边多是船业基地、停车场和物资堆积处,是“闲人免进”的地带.而现在,整个内港经过翻修和水污染处理,设立了多个露天游泳场和游乐场所,每年夏天吸引了大量的市民和游客,也是哥本哈根成为“宜居城市”的一个重要标志.

众口难调

即使如此,哥本哈根市的城市更新始终面临着“众口难调”的问题.因为,城市更新不仅仅是资金、设计和水技术问题,更是一项持久的公关问题.

哥本哈根市和丹麦其他大城市目前到处是工地.2011年暴雨灾害以来,哥本哈根市委已经批准了300多个气候和城市更新项目,目前正在一一落实,有些项目仍在规划中.所有这些项目都与哥本哈根到2025年成为“世界第一个零碳城市”的长期规划相关.

从技术层面上讲,所有气候适应项目都有类似的方面,如水污分离,街心公园这样的公共场地具有暴雨期间帮助缓解大量积水的功能,同时通过设计,向民众提供休闲所.

有些项目相对容易.哥本哈根动物园建于1859年,是世界最早的一家动物园之一.目前它正在进行紧张地翻修,一是准备2018年年底迎接来自中国的两只大熊猫,另外是重新检修象鼻山和猴山等下水道和水污分离设施.从设计上讲,工程设计人员主要采纳园内工作人员的意见,同时借鉴其他国家的经验,即适应气候变化和哥本哈根零碳规划的需要,同时保持这一个有历史和传统动物园的特点.

难点在于市内居民区.哥本哈根是个人口密集的城市,不仅老城内街道狭窄,城外也是楼房密集.新建房屋需要经过严格的审批,而且不能随便推倒旧房盖新房.2011年暴雨后,哥本哈根市委将全市下水管道承受暴雨的能力进行了全面评估,决定在铺设大型管道和修地铁的同时,整修路面和街心公园.

丹麦人的减排决心不容质疑.但是完成这些项目还要考虑其他诸多方面,除了资金和设计,这些都是耗时工程,大多又在居民区.噪音、尘土、每日的不便,使人难以将日常生活与气候治理和“宜居”联系起来.目前正在建设的地铁环线共设17个站,都设在市中心区,工程已经进行了6年,预计到2019年才能运行.

市政府、设计人员及施工单位都坚持和民众沟通的态度原则.如项目酝酿期间,将意图和设计向民众公开,利用听证会和社交媒体吸纳民众意见,每天早晚和周末施工时间都有限制.即使如此,民众的意见仍然一直不断,常常见于报端和社交媒体.最多的意见是认为政府组织的听证会不起作用,只为政府“化”添光,城市更新规划反而会导致房地产价值下降.

可喜的是,哥本哈根市委和民众都在学习,从目前已经完工启用的几个小区广场来看,它们都在很大程度上采纳了当地居民的意见,不仅起到了水污分离和休闲娱乐的目的,而且避免了只顾技术处理造成的单调和同一性,同时帮助提升了房地产价值谁来敲板?

一提起城市更新项目,人们便会立刻想到政府、市政规划人员、行业专家和施工人员.

在丹麦,气候和城市更新规划必须征求市民的意见.但是如何征求市民意见,却大有文章.

位于哥本哈根大区的Bispeengbuen是20世纪70年代丹麦政府出资修建的一座六车道高架桥.因为中间一段突出,形如弓箭,简称为“弓箭”(Buen).建高架桥以前,这里曾是有小溪的一块湿地,周围是旧时建的厂房和工人住宅楼.高架桥于1970年开工,施工的第一步便是将小溪填埋.高架桥有三层楼高,离住宅区距离很近,建桥伊始便遭到了民众的强烈反对.1972年8月31日高架桥施工完毕剪彩那天,游行队伍举着黑旗表示,局还接到恐吓信.为了以防万一,推迟了高架桥启用4个小时.1999年,丹麦政府决定出资在高架桥上修隔音墙,以减少噪音对居民的影响.高架桥下,多年来一直是个停车场.2011年暴雨以来,停车场被腾出了一部分,附近居民还申请到一些资金,将它改造成一个休闲所,搞音乐会、露天电影和餐饮活动.

最近,丹麦政府做出预算,准备出资1亿2千8百万克朗修缮这座高架桥.哥本哈根市委协同费德烈山市委,决定利用这一机会,筹备必要资金,拆掉这座高架桥,将车道改建在地下,并挖开原有小溪,将“弓箭”一带建成一个由附近居民参与建设的休闲娱乐公共场所,同时符合市委制定的零碳愿景.

丹麦交通、建筑和住房局委托LG Insight做了一项调查,新近出台了主题为城市更新中民众参与的报告.报告指出,丹麦全国市政府大多在城市更新项目过程中征求民众意见,比例在64%-85%.但民众仍然认为他们的意见不被充分采纳,政府和民众的交流只停留在信息交流上.报告认为,政府和民众的交流需要从申请项目时就开始,一直到项目完成.这要求政府建立机制,全程与民众交流,每一个步骤都争取民众反馈,让民众真正感到他们的参与在起作用,而不只是帮助政府“搞表面”.政府同时要向民众清晰说明哪些事可以做得到,哪些做不到,并由项目经理全程负责.

Buen项目目前已经引起了各方的注意.Buen自从20世纪70年代建成以来,除了满足机动车快速到达城里以外,几乎所有到那里的人都不愿意在那里久留.“要是现在,没人会同意建这座高架桥”,原丹麦环境部长依达·奥根说.目前丹麦国会、两个市委、工程咨询公司等都在聚焦筹集资金和设计,附近居民组织也已经提出要求,将关注工程发展的每一个步骤.

“共建”美好家园

丹麦是个岛国,与水相伴.丹麦的节水和水污染处理技术一直世界领先,丹麦的工程技术咨询人员参与了世界各地多种类型的大型治水项目,他们既懂技术,又能顾及资金限度和当地的要求.

但是,城市更新项目有它不同于建设桥梁等基础设施项目的特点,与民众的日常生活更贴近.这就要求城市更新项目不仅要符合气候适应的要求,还要广泛争得民众的支持,使社区成为大家喜爱的公共场所,促进民众之间的交流.同时需要让更新中的各个社区呈现自己的特点,避免风格上的千篇一律或雷同.

作者单位:丹麦记者协会

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