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城乡统筹背景下失地农民社会保障机制以重庆两江新区为例
当前,重庆处于城镇化、工业化和城乡统筹一体化的快速发展时期,重庆两江新区作为内陆地区重要的经济增长极,肩负着“十年再造一个新重庆”、“立足重庆市、服务大西南”的艰巨历史使命.成立近七年来,两江新区的发展势如破竹,伴随着这一过程的是大批农民失去了赖以生存和养老的土地,失地农民大量涌现,城乡二元结构产生的社会矛盾日益突出[1].如何做到既能满足新区建设所需的土地,又能切实维护好农民的根本利益,解决好失地农民的社会保障问题,是当前亟待解决一大社会问题,也是目前全国上下普遍关注的热点问题.
1.研究区概况
重庆两江新区于2010 年6 月18 日挂牌成立,是继上海浦东新区、天津滨海新区之后,国务院批准的第三个国家级开发开放区,也是我国内陆地区唯一的国家级开发开放新区.位于重庆主城区长江以北、嘉陵江以东,辖江北区、渝北区、北碚区3 个行政区部分区域,以及北部新区、保税港区、两江工业开发区3 个功能区,江北嘴金融城、悦来国际会展城、果园港等3 个开发主体,规划总面积1200km2,常住人口221 万人.
2.研究的必要性及意义
重庆是大城市带大农村、大库区、大山区、少数民族地区,集中和叠加了我国贯彻科学发展观所面对的各种问题.近两年,受国际金融危机冲击,东部地区外向型经济受挫,用工成本增高,产业开始向内陆梯度转移,重庆客观上成为东部产业的理想转移地.两江新区作为中国内陆唯一的国家级新区,立足于“统筹城乡综合配套改革试验的先行区、内陆重要的先进制造业和现代服务业基地、长江上游地区的金融中心和创新中心、内陆地区对外开放的重要门户、科学发展的示范窗口”的功能定位,明确了“立足重庆市、服务大西南、依托长江经济带、面向国内外”的大开放、大产业、大城市的发展战略[2],新的历史时期和新形势下必然要动重庆城市化、工业化和城乡统筹一体化进程,加速转变经济发展方式,促进民生改善和社会和谐,率先实现全面小康的目标.
在此背景下,新区的建设必然对土地的需求快速增长.能否在较短时间内处理好大量土地的征用问题将会直接影响到两江新区发展战略目标的实现.土地征用能否顺利实施,政府行为与农民意愿占主导作用,两者缺一不可,但在实际过程中,这两者往往相矛盾.被征地农民是否愿意退出土地,虽然和补偿安置标准的高低有一定的关系,但归根结底是出于对征地后可持续生计的顾虑.因此,如何做好新区内失地农民的社会保障,以便消除失地农民对征地后可持续生计的顾虑,成为当前迫切需要解决的问题.这不仅关系新区内广大农民的生存与生计问题,也关系到两江新区的发展乃至整个重庆社会发展稳定的大局.
3、研究区失地农民社会保障机制构建失地农民社会保障问题具有艰巨性和复杂
性,是一个涉及面广的系统工程[3].重庆两江新区作为统筹城乡综合配套改革试验的先行区,作为我国内陆地区唯一的国家级开发开放新区,失地农民社会保障机制的构建既有普遍性,又具有其特殊性.这就决定了解决失地农民的社会保障不能采取短期行为,不能只是一种应急性的政策.即要统筹全局,考虑将来和以往,又要有一定的前瞻性,注重失地农民在城市生活、发展的长远目标,构建发展型的失地农民社会保障机制.
3.1 强化对失地农民的职业技能培训和就业安置,建立健全失地农民就业保障机制.
就业是民生之本.失地农民可以说整体素质不高,有的甚至是文盲、半文盲,“等、要、靠”思想严重,通过自主创业、自谋职业和其他途径实现就业的意识较差.能力素质、知识技能、应变能力等因素决定了失地农民在城市就业中很难找到工作,即使有不少找到工作,也大多从事纯体力劳动,技术含量低,劳动替代性强,随着大量企业纷纷由劳动密集型向技术型转变,这部分失地农民也会因劳动技能低等原因而被排斥在外.因此,首先必须积极引导和教育失地农民转变观念,破除“等、靠、要”思想,提高其自谋职业、竞争就业的自觉性,积极主动地参与市场化就业；其次,要以市场需求为导向,依托当地就业培训中心或技工学校,有组织、有针对性地开展职业技术培训,免费开办技能培训班并及时给予就业指导,提高其就业素质和能力,增强其就业适应力,为失地农民再就业创造良好条件；再次,要拓宽就业渠道,完善和落实失地农民就业扶持政策,鼓励入园企业尽量消化失地农民,对吸收失地农民的企业,可享受相关税费优惠等政策,对于自主创业的失地农民给予技术方面的指导和资金支持等.
3.2 建立失地农民最低生活保障和养老保障制度,将失地农民逐步纳入城镇社会保障体系.
党的十八大报告指出,要统筹推进城乡社会保障体系建设.要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针,以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点,全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系.这无疑为失地农民的社会保障提供了契机.
失地农民不同于农民,他们失去了土地作为保障,实际上是已下岗的农民[4],政府理应保障他们的最低生活水平和养老.当然,并非所有的失地农民都是保障的对象.首先应合理界定保障对象,对于已就业的失地农民,直接归入城镇职工社会保障体系,只有那些尚未就业、无法再就业、基本生活有困难的失地农民才是保障对象.其次应科学合理地确定保障标准和保障资金.针对我国当前失地农民社会保障参差不齐的现状,结合新区实际,应探索建立多方筹资,政府、集体、个人共同负担,权利和义务相对应,保障水平与经济发展相适应的保障制度,通过建立失地农民最低生活保障和养老保障制度, 将失地农民逐步平稳地纳入城镇社会保障体系, 既解决了失地农民的生计和养老问题, 又扩大了养老保险覆盖面,增强了保险的社会调节功能,有利于更好地体现社会公正.
3.3 创新失地农民居住安置,积极探索建立安置房、公租房等多形式、多渠道的安置方式.
目前国家对农民土地征用基本上采取单一的货币安置方式[5],对失地农民的居住安顿、再就业、生活观念转变等问题,则未给予充分考虑.部分农民缺乏长远目光和资金增殖意识,往往在短期内把有限的安置费消费完,把自己推到了贫困者的行列.失地农民是城市化、工业化的参与者和建设者,也理应成为城市化、工业化的受益者.党的十八大报告明确提出要把保障和改善民生放在更加突出的位置,加强和创新社会管理；加快完善城乡发展一体化体制机制；改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例.相关研究也表明[6]：农民能否分享土地增值收益已成为影响土地征用制度评价的一个重要因素.重庆两江新区作为统筹城乡综合配套改革试验的先行区,理应在这一方面做出探索,积极大胆地进行住房供给的“双轨制”改革[7],创新建立安置房、公租房等多形式、多渠道的安置方式,以增加新区内失地农民的财产性收入,让失地农民分享土地增值带来的收益和新区建设的红利.
3.4 加强人文关怀,创新政府服务意识.目前在农民失地过程中,除了物质层面的利益受损外,更为关键的是精神慰藉与人文关怀的缺失[8].从经济学的视角看,经济发展最终要体现的应是人文关怀与人文精神.因此,要在人文关怀的大视角下正确认识失地农民问题,尊重失地农民的物权和发展权.摒弃以往强制性征地的理念,淡化行政操作, 强化市场引导,加强征地前与农民的沟通、协商,及时向农民宣传国家征地及相关优惠政策,采取多种形式积极引导,消除其心理压力和后顾之忧,尽力满足其合理要求.对一些暂时无法满足的要求,也要讲清政策和道理,以争取得到理解和支持.同时要对于失地农民身份的转变予以关注,通过宣传教育等多种途径帮助他们适应市民身份,避免被边缘化,使之更好地融入现代都市生活.
结语：
在我国城乡统筹的大背景下,针对当前的土地征用制度,重庆两江新区作为统筹城乡综合配套改革试验的先行区,失地农民社会保障机制的构建是现实的必然要求和最佳选择.当然,一个完善的社会保障机制不仅涵盖教育培训和就业安置保障、最低生活保障、养老保障、居住安置保障、人文关怀等,还应包括医疗保障、法律保障等方面的内容,失地农民的社会保障机制需要多渠道、多途径、从多角度去构建和完善.
参考文献：
[1] 党文娟, 叶晓玲. 失地农民社会保障制度的现状及对策研究——以重庆为例[J]. 农业经济,2010(12):70-71.[2] 郑美雁, 秦启文. 城乡统筹背景下失地农民社会保障的路径分析与选择[J]. 西南大学学报社会科学版,2008,34(4):114-118.
[3] 高翔. 失地农民的社会保障问题研究[D].华中师范大学,2006.
[4] 邓佩如, 王滔, 邱伟元, 等. 我国失地农民社会保障问题及对策分析[J]. 农村经济与科技,2011,22(6):113-116.
[5] 许恒周, 郭玉燕. 不同发展水平地区农民被征地意愿及影响因素——基于南京市、鹰潭市的实证研究[J]. 中国人口· 资源与环境,2011,21(1):106-109.
[6] 罗文斌. 论我国住房供给“双轨制”[J].国土资源情报,2011(10):43-45.
[7] 陈垚. 失地农民权益保障问题研究[J]. 湖北社会科学,2011(4):61-63.
[8] 韩启德. 寻找宅基地有偿退出机制的切入点[J]. 中国房地产业.2015.4
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