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差异化和均等化：我国城乡体育公共服务的实然困境与应然选择
摘 要：推进城乡体育公共服务均等化,既是我国体育事业一贯的价值追求,亦是实现社会公平正义的时代要求.在新时代背景下,城乡体育公共服务的差异化、不均衡,与公民日益增长的体育健身需求的矛盾日益凸显.这种矛盾体现在：城乡体育公共服务制度差异化,公共财政投入二元化,资源配置非均等化.应完善城乡体育公共服务均等化发展的制度体系,建构城乡体育公共服务多元化投入机制,促进城乡公共体育资源一体化供给与配置,不断缩小城乡体育公共服务之间的发展差距,让城乡居民更加公平地分享体育公共服务.
关键词：体育公共服务；城市；乡村；差异化；均等化；实然困境；应然选择
推进体育公共服务均等化,让全体公民公平地享有“大致相等”的体育公共服务,是我国体育事业发展的价值追求.党的十九大报告强调,要顺应和遵循新时代社会主要矛盾的转化,“加快推进基本公共服务均等化”,提升全体公民的获得感幸福感安全感,实现社会公平正义.2017年1月,国务院出台的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》（以下简称《规划》）,明确了体育公共服务均等化的目标任务、实施机制、保障措施,并要求不断缩小城乡体育公共服务差距,不断提高城乡体育公共服务均等化程度；推进城乡体育公共服务均等化,系我国党和政府基于新时代社会主要矛盾转化、全面建成小康社会和全面建设现代化强国的重大战略部署.深入分析我国城乡体育公共服务发展的现状及其困境,寻求有效的发展路径,对于加快推进城乡体育公共服务均等化,让全体公民共享体育改革发展成果,具有重要的理论意义和实践价值.
1城乡体育公共服务的内涵及其目标导向
城乡体育公共服务以城乡发展差异作为资源配置的重要影响因素,充分发挥政府及非政府的资源效率,最大程度上满足城乡居民体育公共需求的产品和行为的总和.它具有系统性特征,是为满足城乡居民公共体育需求存在,具有公共性和服务性的特征和保障性特征.
回顾我国城乡体育公共服务的政策变迁,可清晰地认知体育公共服务的价值逻辑和目标导向——推动城乡体育公共服务均等化发展,满足公民日益增长的体育文化需要.在新时背景下,我国社会主要矛盾已经发生转变,实现城乡体育公共服务的目标导向,必须解决“不平衡不充分发展”的问题,实现城乡体育公共服务均等化,以满足“人民日益增长的美好生活需要”.换言之,推进城乡体育公共服务均等化,是满足“人民日益增长的美好生活需要”的必由路径.马克思和恩格斯在其《资本论》中强调,城乡发展会经历从对立走向融合的过程,从而实现城乡发展一体化、均等化.由于政治、经济、文化等因素的制约,我国城乡经济发展呈现二元结构,经济发展不均衡矛盾加深,造成城乡资源结构和布局的不均衡,也造成了城乡体育公共服务的二元化与差异化.根据马克思主义原理,均等化是城乡公共体育服务发展的必然规律和趋势.推进城乡发展结构由二元化走向一体化、发展特征由差异化走向均等化,既是顺应社会主要矛盾转变的必然要求,也是实现城乡体育公共服务价值目标的现实选择.诚然,城乡均等化发展并不是简单的具体形态的消灭,它是一种新型的城乡发展关系——不仅是要实现城乡空间上的衔接融合,也是城乡之间人才、资本、信息、技术的流动畅通,以实现城乡间功能互补、资源共享、生态协调.城乡体育公共服务均等化是城乡均等化发展的重要方面,目的在于构建完善的城乡体育公共服务体系、增加农村体育公共服务供给、合理规划和布局资源并提高体育公共资源的共享率,逐渐缩小城乡体育公共服务发展差距,最终是让城乡居民相对均等地共享体育公共服务.
2差异化：我国城乡体育公共服务发展的实然困境
城乡差异化是指城市和农村发展的不平衡结构,城市主导“工业化”发展模式,农村主导“农业化”发展模式.城乡差异化的形成可追溯到建国初期,当时的经济发展水平布局和确立的户籍管理制度成为城乡差异化结构发展的历史基础.改革开放之际,我国鼓励一部分地区一部分人先富起来,在政策和经济利益的驱动下,更多的生产要素转向和集中于城市,成为城乡差异化结构快速发展的阶段,并持续至今.城乡差异化发展也导致了城乡体育公共服务发展的差异化,在体育公共服务供给制度、财政资金投入、资源供给与配置等方面的差异化现象极为显著.
2.1城乡体育公共服务供给制度差异化
在我国,制度对各项事业的发展有着决定性的作用.新中国成立以来,我国颁布了一系列的体育公共服务政策,推动城乡体育公共服务一体化、均等化发展.1949 1965年,确立了“发展体育运动,增强人民体质”的战略定位和“普及与提高相结合”的发展思路,颁布了“劳卫制”、《劳动卫体育制度条例》,并把体育纳入国民经济第2个“五年规划”.这一时期,我国城乡体育公共服务场地从建国初期的5 000来个发展至1965年的5万余个,但由于我国经济社会发展基础薄弱,国民体育健身意识淡薄,城乡体育公共服务供给能力和发展水平较低.1966 1977年,虽然颁布了<国家体育锻炼标准》等政策,但由于受政治环境的影响,加之先前的体育公共服务政策遭到破坏,城乡体育公共服务近乎停滞状态.1978 1994年,随着国家工作重心转移和改革开放基本国策的实施,以及我国经济社会的快速发展,城乡体育公共服务也随之步入了发展的“春天”.我国先后颁布了《关于进一步发展体育运动的通知》《关于体育体制改革的决定（草案）》《社会体育指导技术等级制度》等,并把农村体育纳入发展重点,出台了《做好县的体育工作的意见》《全国农村体育工作会议纪要》等政策文件.这一时期,城乡体育公共服务设施、经常参加体育活动的人数快速增长.1995 2012年,我国先后颁布了《全民健身计划纲要》《体育法》《成年人体质测定标准施行办法（试行）》《国家体育锻炼标准》《国民体质监测规定》《公共文化体育设施条例》等一系列的体育公共服务政策,城乡体育公共服务开始走向法制化轨道.2013年以来,随着经济社会步入新时代,以及社会主要矛盾的转化,我国出台了一系列的体育改革发展新战略.2014年10月,我国颁布了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》,把全民健身上升为国家战略；2016年10月,颁布了《“健康中国2030”规划纲要》,建构形成“政府主导、部门协同、全社会共同参与”的大群体工作格局.
纵观我国城乡体育公共服务发展过程,不难发现供给制度标准的差异化.譬如：现行《体育法》第44条规定,县级以上政府“应当按照国家对城市体育公共设施用地定额指标的规定,将城市公共体育设施建设纳入城市建设规划和土地利用总体规划”,乡镇“应当随着经济发展,逐步建设和完善体育设施”.由于乡镇经济发展滞后,加之乡镇“财权”与“事权”的分离,因此农村体育公共设施建设赋予乡镇等同于一种“形式”.同时,诸多城乡体育公共服务政策存在着内容不够明晰,如《全民健身计划纲要》,其内容多限于原则性、宏观性,缺乏具体的量化指标,加之地方缺乏配套政策法规、缺乏专职人员和体育设施,导致该政策在城乡,特别是农村地区执行不力.从供给主体看,城市体育公共服务既有“政府的财政供给、企事业单位的福利供给、社会公益性供给、半营利性的市场化供给”[3],而农村体育公共服务由于影响力小、回报性弱,难以吸引社会力量的投入.在此情况下,农村育公共服务的供给唯有依赖政府,而政府之于农村公共服务的供给重点,又倾向于农村居民急需的农田水利、文化教育、医疗保障等方面.加之农村居民健身意识薄弱、体育诉求并不迫切,政府之于农村体育公共服务重视不够、供给不足.
城乡体育公共服务供给制度的差异化,其根本原因在于城乡经济发展的二元化及城乡社会关系发展的二元化,同时也是政府职能转变不彻底、公共财政制度建设不健全、财政投入长存偏差等因素造成的.以经济发展为例,城市经济增长远远高于乡村经济的增长,城市体育公共服务指数为1. 74,是乡村体育公共服务指数的2倍之多.
2.2城乡体育公共财政投入二元化
公共服务是政府的重要职能,政府自然是公共服务的投资主体.但由于受到经济发展水平的限制,目前国家之于公共服务的财政投入水平还不高,尚不及国家财政支出的24%,相比之下,西方发达国家该项比例为49.5%[5].在此背景下,国家对于体育公共服务的财政投入相对更少,而且区域间、城乡间分布差距也较大.在“制”之下,我国在体育建设上的财政支出,多集中在竞技体育项目管理、竞赛、训练和场地场馆建设方面,对群众性体育的投入相对缺乏（见表1）.也正是由于竞技体育发展的需要,这些体育设施基本在城市中建设,财政对城市体育公共服务的投入几乎占据了全部的力量,而广大的农村地区却难以享受竞技体育发展带来的成果.
城市在财政资金的大力支持下,形成了“政府财政资金为主、社会资金为辅,其他资金补充”的多元化体育公共服务投入机制.而农村地区由于没有财政资金支持,经济发展条件相对较好的地区,往往依靠村集体和村民自己集资进行公共体育设施.城乡体育公共财政投入在区域间城乡、区域内城乡间也表现出明显的差异.如在北京周边的农村,由于北京市区的不断扩张、交通网络的逐渐完善,其体育公共服务与北京市区可以实现共享,较其他区域的城乡体育公共服务差距相对较小.再以山东为例,青岛等地市经济发展水平较高,小区域内城乡体育公共服务差距不明显,而其他经济落后地市的城乡体育公共服务发展则差距明显,这也反映出区域内城乡间的体育公共服务发展不平衡.虽然社会经济快速发展,但城乡这种资金投入机制并未发生根本性的变化.
究其原因,一是区域、城乡间发展不充分不平衡.改革开放以来,尤其是实行市场经济以后,由于政治、社会、文化、自然等资源的影响,我国经济发展呈现出严重的不平衡,表现为东西部地区间区域经济发展不平衡,城乡经济发展不平衡等、区域内不同城市经济发展不平衡.经济发展的不平衡使得各地财政收入呈现较大差异,进而导致对体育公共服务的投入差距明显.二是社会资本的趋利性.市场经济环境下,受经济利益驱动,我国大量的人力、财力转向或集中于城市,社会资本具有趋利性特点导致其在农村地区的积极性不高.三是政府财政支出的倾向性.财政支出仍然是体育公共服务的主要资金来源,我国各级财政支出多倾斜城市,从而造成城乡体育公共服务差距的扩大.
2.3城乡体育公共资源配置非均等化
由于财政资金投入倾向和竞技体育发展需要等因素推动,我国体育公共资源配置呈现出城乡二元结构及非均等化发展趋势.当前,我国体育公共资源多是为服务竞技体育的开展投入的,教育系统占据大壁江山,而这些优势教育资源也都分布在各大中心城市.各项大型国际国内体育赛事多在城市举行,自然集中了大量的竞技体育设施.随着经济的发展和城市居民收入的大幅提升,为创造良好的居住环境,满足全民健身运动的开展,各大城市加大持续对体育公共设施的投入,以“社区”为单位,每个社区均要求建有体育公共健身场所设施,免费供居民使用,许多社会还配备了体育社会指导员,为居民提供专业的体育健身指导；一些社会资本也积极参与城市体育服务建设,以满足不同居民的体育健身需求.
反观农村地区,改革开放以来,农村劳动力大量涌入城市,农村只剩下老人、儿童、妇女等特殊群,更是给农村公共体育服务建设“雪上加霜”.这是因为,在城乡体育公共服务供给标准上,政府往往根据人口密度、群众需求来供给,但由于农村人口密度小、农民表达机制的缺失,造成了农村体育公共服务供给的不足.我国农村土地面积占国土面积的比例约84%,农村人口占全国人口总数的50%以上,但从城乡拥有的体育场地数量来看,城市集中了近91%的体育场地资源,农村仅约9%；城乡拥有的体育社会指导员数量配置比例几乎与体育场地一致[6].
造成城乡体育公共资源配置非均等化的原因,最为根本的是城乡经济发展差距较大.“经济基础决定上层建筑”,经济发展的二元机构必然导致体育公共服务的二元化.除此之外,很重要的一个原因在于社会和文化因素.与城市居民相比,农村的农民文化素质低、体育意识淡薄,农民体育需求表达冷漠,其需求得不到重视和满足.现在大多数农村地区,群众的生活依然围绕衣食住行进行生产,体育活动并不是必需品,甚至受传统观念影响,他们认为田头劳动就是运动,既可以锻炼身体,又无需成本和时间,村民对体育活动的认识缺乏科学性、需求没有急迫感.加之农村体育公共服务供给与农村居民真实需求之间的偏差,既制约了农村体育公共服务供给的有效性,也造成了农村体育公共服务的被动发展.
3均等化：我国城乡体育公共服务发展的应然选择《规划》强调,“基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务”,其核心是促进机会均等,重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会,而不是简单的平均化.推进我国城乡体育公共服务均等化发展,既是提高存量体育公共资源利用率、优化配置新增公共体育资源的结构和布局的必由路径,也是顺应新时代社会主要矛盾转化、满足公民日益增长的体育健身需要的必然选择.
3.1完善城乡体育公共服务均等化发展的制度体系
目前,我国尚未建构形成城乡体育公共服务均等化发展的制度体系.2017年,我国先后颁布了《规划》和《公共文化服务保障法》.前者规定把“实施全民健身计划”“推动公共体育场馆向社会免费或低收费开放”“全面实施青少年体育活动促进计划”作为重点任务,把“重点支持足球场地设施、中小型全民健身中心、县级体育场、农民体育健身工程、社区多功能运动场、冰雪运动设施、科学健身指导服务平台等建设”作为重要保障,推动城乡体育公共服务均等化发展.后者则对公共文化服务总体发展、设施建设与管理、公共文化服务提供、保障措施、法律责任等作了明确规定.应遵循这些要求和规定,结合城乡体育公共服务的实际,建设城乡体育公共服务均等化发展的制度体系.首先,应修订或完善相关制度.比如,把城乡体育公共服务均等化纳入现行《体育法》《全民健身计划纲要》,明确城乡体育公共服务均等化发展的战略目标,提出具体的量化指标,为推进城乡体育公共服务均等化提供法律保障.其次,应加强城乡体育公共服务标准化建设.体育公共服务标准化即是通过制定和实施公共体育服务,推动资源配置均等化、产品供给目标化、运行机制规范化的过程,它是推进城乡体育公共服务均等化的重要前提.应以城乡居民体育公共服务需求为指导,以经济社会发展水平为依据,提高农村体育公共服务事业经费的支出比例,推动体育公共资源向基层下沉、向农村倾斜,在城乡体育公共服务供需之间建构精准化的对接机制.再次,应建构政策制度执行及城乡体育公共服务均等化评价体系和责任追究制度,注重城乡体育公共资源配置水平及公平性评价,不仅注重效率、效果的评价,还要注重公平的评价,推动城乡体育公共服务均等化的制度体系真正落实.
当然,仅有国家层面的宏观政策法规并不足以推动全国城乡体育公共服务一体化发展,各级地方政府应根据区域内体育公共服务现状和城乡居民体育公共需求,制定当地城乡体育公共服务均等化发展的制度规范.由于区域经济发展不均衡,完善的制度体系应该是国家制定法律政策确定总体目标和任务,予以规范性指导,地方各级政府制定配套的可行性政策文件,政策文件必须是具体的,是具有实操性的,应明确相应的牵头管理部门和管理责任人,做到部门职能清晰、权责明确,为城乡体育公共服务均等化发展提供坚实的制度基础.
3.2建构城乡体育公共服务多元化投入机制
城乡体育公共服务差异化问题,其直接原因在于经费投入的不均衡.和各级地方政府应继续加大体育公共服务的财政投入力度,增加供给总量,提高人均服务量,以满足基本公共体育需求.诚然,财政投入并不仅仅是量的增加,还应确立鲜明的投入价值导向,既应积极响应城乡居民的体育公共诉求,最大化地保障城乡居民享有体育公共服务的权利；也应挖掘城乡居民潜在的价值需求,充分释放财政投入的社会化效应.譬如,为推进公共体育场馆向社会开放,财政划拨补助资金,往往以场馆的座位数为依据,座位多则补助多,但公共体育场馆赛后利用的“白象效应”并未根本扭转.2018年,财政下达公共体育场馆开放补助资金9.3亿元,则打破了以往并不科学的固化模式,转向考量体育场馆开展群众日常健身和参加体育活动等绩效,这不仅有助于推动公共体育场馆向社会开放,而且对于推进群众体育“六个身边”工程建设、打通全民健身与竞技体育之间的壁垒有着鲜明的现实价值.
诚然,政府财政资金投入规模受限,在体育公共服务中有时难免力不从心,所以为了扩大资金投入规模,我国在城市体育公共服务建设中已经形成了“政府投入为主、社会资金为辅,其他资金补充”的多元化投入机制,但是农村地区政府投入有限,社会资本望而却步,导致体育公共服务投入不足,远远落后于城市.应通过政策倾斜等手段调控,政府财政资金在向农村、尤其是不发达地区的农村倾斜的同时,引导社会资本由城市转向农村体育公共服务领域.可根据农村地区的经济发展和社会文化特征,将城市体育公共服务多元化投入机制引进农村,形成政府投资为主、社会力量为辅、其他资金补充的多元化资金投入机制,或者通过政府购买服务等方式提高农村体育公共服务的经济性和吸引力.
3.3促进城乡体育公共资源一体化供给与配置
城乡体育公共资源供给与配置的一体化表现出资源结构和布局的合理性和标准化.长期以来,我国制下发展竞技体育,使得体育资源倾向于和集中于竞技体育领域,大多体育场地场馆是为满足竞技体育比赛服务的,比赛结束后场馆关闭并不对外开放,相比之下,群众性基础体育设施相对较少,主要是集中在社区公共活动区域,且设施简陋、数量有限、损坏率高等矛盾突出.因此,城乡体育公共资源一体化供给与配置,首先要平衡体育公共资源供给的结构合理性.譬如,体育公共服务是为满足人们体育公共需求提供的,资源供给应体现出群众性体育特征；场地场馆在建设规划时应注重多功能性,赛时能满足竞技比赛需要,赛后可作为群众开展体育活动的场所,提高资源供给的有效性和利用率.不同群体的体育需求和价值诉求不同,农村与城市居民的体育需求也不尽然相同,体育公共资源供给应考虑不同需求提供不同的产品和服务,以平衡不同群体体育供给的结构合理性.城乡体育公共资源一体化并不是完全标准化,没有差异性,这其中应该体现“求同存异”的思想.不管是哪类人群,不管是城市还是农村,都是体育公共资源的服务对象.
其次应平衡体育公共资源的布局合理性.体育公共服务提供时应充分考虑地域发展差异、城乡发展差异,优先支持偏远地区、经济落后地区、农村地区的体育公共服务发展.一方面,应提高农民素质,强化体育意识,充分发挥农民能动性,真实表达体育需求,选择积极的公共体育服务态度,降低从主观上造成的城乡公共体育服务差距.另一方面,城市体育公共服务发展时应充分考虑周边农村居民的体育需求,做到资源共享,提高体育公共的利用率和覆盖率,并充分发挥城市中心作用,通过人力交流、财力支持,带动农村体育公共服务发展.
4小结
推进城乡体育公共服务均等化,既是我国体育事业一贯的价值追求,亦是实现社会公平正义的时代要求.但由于历史、政治、经济和文化的作用和影响,我国城乡经济社会呈现出不均衡的二元结构,也造成了城乡体育公共服务的差异化格局.在新时代背景下,这种不充分不平衡的发展格局,与全体公民日益增长的体育健身需求的矛盾日益凸显,这种矛盾既制约了我国体育事业的健康发展,也深刻影响着我经济社会的发展.为此,应城乡体育公共服务供给的差异化制度,完善城乡体育公共服务均等化发展的制度体系；改变城乡体育公共财政二元化投入模式,建构城乡体育公共服务以政府为主导的、社会力量参与的多元化投入机制；扭转城乡体育公共资源非均等化配置方式,促进城乡公共体育资源一体化供给与配置,不断缩小城乡体育公共服务之间的发展差距,让城乡居民更加公平地分享体育公共服务.
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