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乌鲁木齐市政府投资建设项目管理现状与

丁振国1,王海峰1,王雯2

（1. 乌鲁木齐市政府投资建设工程管理中心,新疆乌鲁木齐 830000；

2. 新疆大学建筑工程学院,新疆乌鲁木齐 830047）

摘要：通过走访调查乌鲁木齐市政府投资项目的管理现状,认为当前管理的难点是日益增长的技术需求与实际水平之间的差异,重点是各阶段各单位之间的联系与沟通.以代建项目为依托,选取全寿命期管理角度对各阶段的常见问题提出政府投资项目应当向市场化方向转变,形成开放竞争的格局.

关键词：政府投资项目；管理模式；乌鲁木齐

中图分类号：F283 文献标志码：A DOI：10.3969/j.issn.1674-9146.2016.11.010

政府投资项目一般投资金额大、覆盖范围广,它是推动地区经济增长的重要组成部分.从目前情况看来,政府投资项目数量越来越多、金额越来越大,一般工期要求紧张.各单位因沟通不畅,导致协作难度大,以及因抢工期带来了工程粗糙等质量问题.为减少管理中遇到的不可遇见性,适应投资体制改革,笔者以代建项目的全寿命期管理为视角对项目管理中遇到的难题提出对策,为以后加强政府投资项目各阶段的联系、提高项目管理水平和改善工作效率及规范投资活动提供参考依据.

1 乌鲁木齐政府投资建设项目管理现状

目前,乌鲁木齐地区的建筑行业正处于改革阶段,由信息化带动生产方式的变革,进而向工业化发展.同时,政府职能也在发生转变,单一的投资方式向多元化投资主体发展,政府不仅充当投资主体,更是作为市场的监管者,协调各角色配合.政府投资项目涵盖范围很广,除房屋建筑、市政、道路、桥梁以外,还有非营利性的建筑,如学校、监狱、行政大楼和医院等.通过走访乌鲁木齐市政府相关单位,对涉及的学校、供热锅炉房、供电室、市政道路、高架桥等多个项目做了分类,以了解政府投资建设项目的现状.

1）代建项目规模与数量逐年上涨.2004年,国务院在发布的《关于投资体制改革的决定》中指出,要加快推行代建制.2008年底,全国代建制工作覆盖范围已达96% [1].截止到2013年,仅乌鲁木齐市政府累计完成投资的代建管理项目将近80亿元,建筑面积超过260万m2.

2）大多数政府部门都实行集中代建制,少数部门由于采用代建制管理的时间并不长,专业知识和经验积累不足,也采用代建单位与建设单位联合建设的管理模式.除了代建制模式,还有BT模式、PPP模式[2],其中,应用最普遍的是政府集中代建制管理模式.

3）代建单位法律地位不明确,代建单位依据政府投资改革体制的办法确立.各地区虽出台了代建制管理暂行办法,但目前为止,关于代建制活动的法律体系并不完善,也没有详尽的条文明确代建单位的法律地位,规范代建单位的行为.自2009年起,新疆维吾尔自治区人民政府令（第160号）《政府投资建设项目代建制管理暂行办法》通过,各项目具体过程都在试行,还没有形成统一且明确的法律体系来强制规范代建制项目的行为.

4）行政资源为工作开展提供了便利.代建项目涉及部门众多,手续繁杂,对一般企业性质的代建单位不具有协调能力.而政府集中的代建制单位有优势,可为协调工作提供便利.例如,市政项目涉及到水业、电力、通信、燃气等多项部门的综合,多为市建委下设单位,代建单位凭借对政府各类部门的熟悉,对项目实施进行合理安排,可以避免因沟通不及时造成的工期延误.

各单位一致认为项目管理的难点是利益方多、管控难度大,且难以实现资源共享.各参建方对信息的掌握并不对称,代建单位凭借自身优势掌握更多的信息,用以权衡各方利益.而政府投资项目数量加大,各部门普遍现象是工作量大,任务重.仅仅依靠指定代理不仅对政府部门的工作量是个挑战,对从业人员的压力也过大.另外,政府集中代建使得权力过于集中,无法避免行政化干预.

2 代建制存在的不足

代建制在乌鲁木齐市的应用取得了良好的发展成果,但仍然存在不足之处.第一,因乌鲁木齐地区代建制管理引入时间并不长,有些部门出于自身条件的限制,专业化素质有待提高,管理经验也不成熟.例如,项目交付以后建设单位疏于后期管理,道路维修指定专门的单位负责,这种横向联系的脱节易造成信息丢失.而地铁1号线项目由于其特殊性质,在运营期间还存在一定的安全风险,因此必须要有专业人员自始至终对其跟进.第二,2009年,自治区下发了代建管理暂行办法和修正草案,为规范和引导政府相关部门的投资活动起到约束作用.尽管如此,法律制度的缺乏引发法律地位不明确、职责界定不清等现象极为普遍,给项目管理的工作展开造成了障碍.调查中,多家单位普遍反映代建单位目前的主要困境就是不具备明确的法律地位,这归根于不完全拥有建设单位的业主身份,即承包商对代建单位的不完全认可,使代建工作遇到很多困难.第三,权力过于集中.政府集中代建形成的自身优势是审批流程较之前有所简化,但同时也成为一把双刃剑：工期压缩现象普遍,行政化干预屡见不鲜.使用单位对工期的压缩造成施工单位工期紧张,压力大.目前,建设单位、施工单位和监理单位的博弈是如何在复杂环境中争取自身利益最大化.欲速则不达,如果工期不合理,那么抢工期的结果就是质量的粗糙.

3 全寿命期管理

1）全寿命期管理理念.全寿命期管理理念最早出现于20世纪60年代的美国军界,当时用于高科技武器的研发.20世纪70年代,该理念被广泛应用于国防、航天、交通能源的运输等多个领域,随着信息和计算机技术的发展,全寿命期管理理念成为目标、组织、流程、技术等多个要素的综合,涵盖了从决策立项、设计、施工、运营与维护以及报废等多个阶段.论文按时间维度将项目划分成前期决策、设计、施工、运营与维护4个主要阶段.代建制管理模式是全寿命期管理理念最好的体现,代建制首次实现了建设权与使用权的分离.

2）各阶段项目管理.一般来说,项目前期介入得越早,对项目的了解也就越深刻,管理工作也相对轻松.除了业主,代建单位是唯一与项目联系最紧密的单位,掌控着项目的全局,相较于一般的参与方,不存在频繁的人员流动.同时,长期的管理工作有利于积累经验和提升专业化管理能力.

设计阶段是业主意图形成的过程,鉴于先前经验的积累,从代建单位的角度可以提出和避免变更.传统项目管理的弊端就在于变更的随意性较大,从而出现“三超”现象.而代建项目的设计变更需要事先经过代建单位的批准,由代建单位从多方面考虑是否必要发生变更.

施工过程是项目价值形成的主要阶段,这一阶段消耗资源数量大、综合性要求高、涉及的参与众多,代建单位对信息资源又具有绝对的优势,如何进行资源的共享,使各单位有统一的衡量标准进而达成一致是管理面临的问题.因此,项目管理应当以信息共享为突破口,力保施工过程顺利.

运营与维护阶段成本约占全寿命期运营成本的60%～70%.对于一般建设项目,大多在竣工交付后工作基本完成,对后期的重视程度也不高.但是对于市政类代建项目则不然,例如地铁线路、高架桥项目日常流通量大、安全监控要求高,必须存在专门人员对其实时跟踪,避免出现事故等不利影响.

4 加强政府投资项目管理的对策

一是引进新型技术.2011年5月,中华人民共和国住房和城乡建设部印发的《2011—2015年建筑业信息化发展纲要》中9次提到推进BIM技术在项目中的应用.国内目前应用BIM比较有名的有上海虹桥机场、水立方、中国尊等建筑.新疆地区由于地区偏远,在BIM的应用以及普及方面速度不高,成为阻碍项目技术水平提高的因素之一.随着信息技术对建筑行业的推动作用,新技术、新工艺、新方法的引用为提高管理效率提供了解决途径.科技进步带来的创新也会促进生产方式的变革,建筑信息化的发展浪潮在乌鲁木齐地区已展开,第十三届冬季运动会冰上运动中心采用BIM技术作为辅助项目施工的工具,帮助解决钢结构跨度大、拼接难、管线交叉施工的问题起到辅助作用.二是加快立法.通过立法界定各部门职责,明确代建管理单位法律地位.通过立法约束建筑市场上各主体的行为,加强政府投资活动监管力度,完善项目管理制度,坚持效率与质量并重,保证公共建设项目市场的规范程序.明确代建人法律地位,为规范参与方行为活动和界定部门职责提供法律依据,也为项目管理提供制度环境.三是由政府集中型向市场专业化推进.改革思路是以市场经济的思维方法构思项目管理组织的模式,按投资多元化、管理社会化、经营市场化建立工程项目管理组织的总体构想,运用市场经济的运作机制实现工程建设项目的社会化管理,实现政府投资管理和项目管理职能的分离.加快推行市场机制,由政府集中型向市场专业化改进,既解决了人员任务繁重、压力大的问题,又创造了竞争、活跃的市场机制,激励政府部门向更专业化的方向迈进.四是保障专业化人才.组建专业团队,配备技术型人才,一般项目管理对人的考验除了技术,还有身体素质.项目周期长、参与单位多,没有好的体力与耐力是无法胜任的.而管理又是综合性比较高的活动,如何在复杂的多方博弈中做到相对均衡是考验项目管理人员能力的指标,即专业的事还是交给专业的人来做.对从业人员实行考核制度,对企业实行资质等级制度,不仅是提高管理水平的体现,更是市场竞争机制活跃的表现.一旦推行市场化的政府投资项目建设,规范行业职业道德、鉴定行业从业能力更是需要资质等级.

5 结束语

对于按照要求建立专业队伍的企业可以给予一定程度上的经济扶持和政策支持,如在行业评奖时给予政策倾斜.而项目管理中存在的问题是复杂多样的.为带动地区经济增长,政府投资项目规模和数量在逐渐扩大.除了从管理模式入手以外,还应从外部环境讨论如何加强政府投资项目管理.

参考文献：

[1] 严玲,周国栋.我国政府投资项目代建制的实施现状及问题分析[J].北京理工大学学报(社会科学版),2009(5):31-37.

[2] 周正祥,张秀芳,张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学,2015(9):82-95.

（责任编辑王雯）

项目管理论文范文结:

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