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全面依法治国背景下构建现代大学制度体系
【摘 要】本文论述全面依法治国背景下构建现代大学制度体系,从外部层面高等教育体制和高校内部管理体制分析现代大学制度体系的构成,提出构建现代大学制度必须坚持党的领导,健全和完善高校的“立法法”,加强法制宣传学习等建议.
【关键词】全面依法治国依法治教依法治校现代大学制度体系高等教育体制党的领导
【中图分类号】G【文献标识码】A
【文章编号】0450-9889（2018）10C-0079-03
党的十八大以来,我们党全面推进依法治国,成就丰硕.在总结党的十八大以来全面依法治国的经验基础上,党的十九大提出了新时代全面依法治国的目标、任务及新要求.在此背景下,作为依法治校的主体,高校构建现代大学制度体系就显得尤为重要.
一、全面依法治国的背景及其与全面依法治教、全面依法治校的关系
2014年10月,党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,更加突出依法治国的“全面”,并把全面依法治国提到“四个全面”战略布局的新高度,开启了加快建设法治中国的新征程.在“四个全面”战略布局中,全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是全面建成小康社会的基础和保证.
教育系统的推进全面依法治国是自下而上的,即按照依法治校、全面依法治校、全面依法治教的顺序开展.2003年7月17日《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》是教育系统首次提出依法治校的概念,该意见从依法治校的重要性和必要性、指导思想和工作目标、措施等方面,对各级各类学校推进依法治校作了具体要求.2012年11月22日,教育部印发《全面推进依法治校实施纲要》要求在各级各类学校全面落实依法治国要求,大力推进依法治校.并从全面推进依法治校的重要性与紧迫性、指导思想和总体要求,加强章程建设；健全学校依法办学自主管理的制度体系,健全科学决策、管理机制；完善学校治理结构,依法办学；落实师生主体地位；形成自由平等公正法治的育人环境,健全学校权利救济和纠纷解决机制；有效化解矛盾纠纷,深入开展法制宣传教育；形成浓厚的学校法治文化氛围,加强组织与考核；切实提高依法治校的能力与水平,转变政府职能；加强对学校依法治校的保障九个方面作了具体要求.2016年1月7日,教育部印发《依法治教实施纲要（2016—2020年）》明确了全面依法治教的总体目标,并做出了具体要求.至此,教育层面的推进全面依法治国从学校到教育行政部门都已覆盖.
在“四个全面”战略布局中,全面建成小康社会是重大战略目标,居于引领地位；全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措,为如期全面建成小康社会提供重要保障.教育领域的全面依法治教和全面依法治校是全面依法治国系统工程的重要组成部分.全面依法治教的主体是参与教育法律关系的主体,包括各级权力机关,各级行政机关,各级审判机关、检察机关,各级各类学校及其他有关机构,企事业单位、社会团体、公民个人等.全面依法治教从内容上主要包括依法行政和依法治校.全面依法治校是全面依法治教的重要组成部分,主体是各级各类学校.由此可见,全面依法治国和全面依法治教、全面依法治校的关系是整体与部分的关系,同时也是相辅相成、相互促进的关系,是一脉相承的.
二、现代大学制度体系主要构成
人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作是高校五大重要使命,在依法治国、依法治教和依法治校的全过程中,高校并不具备制定法律法规和规范性文件的权利,但具有依法进行学校管理、依法参与教育事业的管理和监督的职责.高校的内部管理体制是履行法律法规和规范性文件的重要方式.构建现代大学制度体系,是实现学校依法办学、自主管理,教师依法执教,社会依法支持和参与学校管理的有效方式.现代大学制度体系作为高校全面依法治校的重要组成部分,主要分为宏观层和微观层面两方面,即外部层面高等教育体制和高校内部管理体制.
（一）外部层面的现代大学制度体系.2017年9月,中办国办《关于深化教育体制机制改革的意见》明确,把政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会有序参与、各方合力推进作为改革的主要目标.
1．政府依法宏观管理.2017年5月,国办印发了《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》；10月,广西印发了《对全区各级人民政府履行教育职责评价工作方案》,评价的内容主要包括：政府贯彻执行党的教育方针情况,落实教育法律、法规、规章和政策情况,各级各类教育发展情况,统筹推进本行政区域教育工作情况,加强教育保障情况,学校规范办学行为情况.教育部2018年工作要点明确了全面推进依法治教的工作内容.同时,提出推动法律、规章起草修订,组织立法研究,并出台《关于加强高校法治工作的意见》,制订依法治校评价体系和考核办法,启动依法治校示范校创建活动,探索设立全面依法治教实践区等.从宏观上对教育系统如何推进依法治教和依法治校提供了操作上的政策指导.
2．学校依法自主办学.2017年3月,教育部等五部门印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》,明确高校要坚持正确办学方向和教育法律规定的基本制度,依法依章程行使自主权,强化章程在学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能方面的基础作用.我国《高等学校教育法》第十一条提出,高等学校应当面向社会,依法自主办学,实行管理.依法是前提,是要求高校在依法的基础上根据实际情况自主建立现代大学制度体系管理学校.
3．社会有序参与.高校要扩大社会参与的广度与深度,在人才培养、决策咨询、教学科研、安全管理、学生实习实践等方面更多引入社会资源,健全制度.同时,依法健全各类社团、协会以及其他社会组织在学校组织及开展活动的规则与要求,完善监督机制.
4．各方合力推进.现代大学制度需要政府、学校、社会乃至家庭等各方共同推进,需要政府的宏观管理、学校的自主管理、社会的有序参与,以及监督机制的完善等,最大限度地发挥学校的主导作用.特别是在“三全育人”的环境下,更需要各方合理推进.
（二）内部层面的现代大学制度体系.具体如下：
1．依法制定具有自身特色的学校章程.我国2015年修订的《教育法》把“有组织机构和章程”作为设立学校及其他教育机构的首要基本条件；把“按照章程自主管理”作为学校及其他教育机构行使首要权利.我国2015年修订的《高等教育法》第二十八条规定：高等学校的章程应当规定内部管理体制等十方面的事项.高校要依据《高等学校章程制定暂行办法》制定或者修改章程,由教育部或者省级教育行政部门核准.可见,章程是高校的“根本大法”,在高校内部是置于首位的.
2．决策权：坚持和完善党委领导下的校长负责制.2014年10月,中办印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》,要求要坚持党委的领导核心地位,保证校长依法行使职权,建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制.
3．权：教职工代表大会制度.从学校管理体制的关系看,它是学校管理体制不可缺少的重要组成部分,是学校的一项基本制度,是在法律赋予教职工管理学校权利的范围内行使权力的机构.教职工代表大会是教职工行使权利、管理学校的重要形式,要充分发挥教职工代表大会在学校管理工作中的作用.除了教职工代表大会外,还要坚持广泛参与、多元多层,注重无党派人士、党外知识分子和群众的知情权、参与权、表达权、监督权.
4．学术权：学术委员会制度.高校应当根据《高等学校学术委员会规程》依法设立学术委员会,在学术自由、学术平等的基础上,不断完善学术委员会的组成、职责与运行等.学术委员会作为校内最高学术机构,统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权,高校应当完善学术管理的体制、制度和规范.同时,要充分发挥教授治学在教学、科研、学科、队伍等方面的积极作用.
5．参与权：理事会制度.2017年12月,《国务院关于深化产教融合的若干意见》明确“建立健全职业学校和高等学校理事会制度,鼓励引入行业企业、科研院所、社会组织等多方参与”.充分发挥理事会的咨询、协商、审议、监督等功能,加强与科研院所、社会团体形成协调合作、资源共享等.积极引入专门机构对学校的学科、专业、课程等水平和质量进行评估.高校应当依据《普通高等学校理事会规程（试行）》及学校章程建立并完善理事会制度,制定理事会章程.
6．教师权：教师申诉制度.我国《教师法》第三十九条从程序上做出了具体规范.教师申诉制度具有法律性、特定性、非诉讼性等特征.要维护教师权益,从内容上看,应该包含教师管理制度、教师人事制度、教师职称制度、教师薪酬制度等方面的内容.唯有维护好教师权益,教师申诉制度才不会启动,才能真正落实教师主体地位.
7．学生权：学生申诉制度.2017年9月施行的《普通高等学校学生管理规定》坚持问题导向,针对学生管理中原有的法律缺失和新近出现的问题,明确了学生管理的任务和目的,加强了对学生权益的保护,更加注重运用法治思维和法治方式管理各项学生事务,专门增加“学生申诉”一章,通过完善申诉程序制度、增加申诉处理实体规定,进一步确保了学校对学生处理和处分的公平公正,保障了学生依法获得救济的权利,为实现依法治校依规办学奠定了制度基础.具体来说,学生权益应当通过学籍管理制度、参与校园秩序与课外活动的制度、奖励与处分制度、申诉制度等方面进行维护.
8．财政权：事业单位财务和会计制度.严格执行《事业单位财务规则》《高等学校财务制度》《高等学校会计制度》等国家有关法律法规和财务规章制度,坚持财务管理基本原则,完善学校财务制度,以实现财务管理的主要任务.在保证财务和会计制度执行的同时,高校应当建立健全内部控制制度,提高内部管理水平,规范内部控制,加强廉政风险防控机制建设.
9．监督权：信息公开制度.2010年开始施行《高等学校信息公开办法》,2014年公布《高等学校信息公开事项清单》,要求通过构建统一公开平台,建立即时公开制度,完善年度报告制度等,切实保障教职工、学生、社会公众对学校重大事项、重要制度的知情权.此外,还要理顺高校校务公开与党务公开的关系,条件允许的应当建立公开统一平台.
三、全面依法治国背景下如何构建现代大学制度
（一）必须在党的领导下建设现代大学制度体系.党的十九大报告提出,加强对法治中国建设的统一领导,必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面.2016年底,中办、国办印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》,给领导干部压实了沉甸甸的责任.同时,高校要从实际出发,在中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的范围内,发挥政治优势,坚持和完善党委领导下的校长负责制,遵循法治规律,与时俱进提升理念观念、创新体制机制,全面深化依法治校实践.
（二）健全和完善高校的“立法法”.南开大学法学院教授侯欣认为：“立法法是管法的法,是有关国家顶层制度设计的法,国家顶层制度设计好了,国家运转才会好,每一个人的利益才能得到切实保障.”同理,高校必须以《宪法》为核心,健全和完善自身的“立法法”,规范制定、修改和废止规章制度的活动.规章制度要从程序上规范、从内容上审查、从时间上清理、从职责上落实、从人员上普及、从执行上落地.一般来说,高校的规章制度分为基本管理制度、重要行政规章制度和具体规章制度三大类.
（三）加强法制宣传学习.对于领导干部,2002年中组部、、司法部印发了《关于加强领导干部学法用法工作的若干意见》,2012年中组部、、司法部、全国普法办印发《关于进一步加强领导干部学法用法工作的意见》.从发文主体来看,后者较前者增加了“全国普法办”,这强调了领导干部的普法范围进一步扩大,更进一步明确领导干部学法用法的指导思想、工作目标和主要任务.对于学生及青少年,2013年6月,教育部、司法部、综治办、共青团、全国普法办印发《关于进一步加强青少年学生法制教育的若干意见》；2016年6月,教育部、司法部、全国普法办关于印发《青少年法治教育大纲》的通知.后者较前者在法治教育对象的范围上进一步扩大了,由“青少年学生”变为“青少年”,且明确青少年法治教育要充分发挥学校主导作用,与家庭、社会密切配合,拓宽教育途径,创新教育方法,实现全员、全程、全方位育人,也明确了高等教育阶段的普法目标.
【参考文献】
［1］教育部关于印发《全面推进依法治校实施纲要》的通知［EB/OL］．（2012-12-03）［2018-04-11］．http：//www．moe．gov．cn/srcsite/A02/s5913/s5933/201212/t20121203_146831．html
［2］国务院印发《关于深化教育体制机制改革的意见》［EB/OL］．（2017-09-24）［2018-04-11］．http：//www．gov．cn/xinwen/2017-09/24/content_5227267．htm
［3］教育部关于印发《依法治教实施纲要（2016-2020年）》的通知［EB/OL］．（2016-05-10）［2018-04-11］．http：//www．moe．edu．cn/srcsite/A02/s5913/s5933/201605/t20160510_242813．html
［4］杨子岩．用良法管住“任性”的权力［N］．人民日报（海外版）,2015-03-12
【基金项目】2018年度广西高校中青年教师基础能力提升项目“广西高校信息公开现状调研及对策研究”成果（2018KY1134）
【作者简介】林昆荣（1981—）,男,广西工商职业技术学院党委办公室（学院办公室）副主任,研究方向：教育管理.
（责编黎原）
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