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吉尔吉斯斯坦:实行议会制后的政局走向
内容提要 吉尔吉斯斯坦虽属中亚小国,但战略地位重要.得益于执政党的影响力、经济形势好转以及热恩别科夫个人政治资源雄厚,2017年吉尔吉斯斯坦总统选举平稳有序,实现政权和平更迭,这也是吉独立26年来的首次政权和平交接.经过阿卡耶夫集权总统制时期、巴基耶夫总统议会分权时期、阿塔姆巴耶夫议会制形成时期的沿革,结合吉国特点的政治体制初显.制几经挫折,初步得到确立,但吉政党建设和政党格局尚存众多挑战,其深层制约因素将长期存在,政局走向具有不确定性.
关键词 吉尔吉斯斯坦；政治体制；政党制度；政治局势
DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.08.017
吉尔吉斯斯坦位于中亚东北部欧亚大陆腹地,是连接欧亚大陆和中东的要冲,也是大国势力博弈的必争之地.吉前两届总统选举都出现了大规模骚乱事件,但2017 年总统选举平稳有序,因此备受国际社会瞩目,共有来自中国、俄罗斯、法国等54 个国家和上海合作组织、独联体、欧安组织等57 个国际组织的771 名国际观察员观选.现执政的社会党候选人索隆拜· 热恩别科夫获胜,并于2017 年11 月24 日宣誓就职,实现吉尔吉斯斯坦独立26 年来的首次政权和平交接.鉴于吉所处战略位置重要,是中国重要邻国和“一带一路”沿线重点国家,其政局走向值得关注.
政治体制沿革
吉独立伊始即进行政治体制改革探索.26 年来,吉政局跌宕起伏,经历过两次“革命”,一次骚乱,逐步从盲目照搬西方三权分立、制和议会的模式向结合本国特点的议会制模式转变.
一、阿卡耶夫集权总统制时期
1991 年10 月12 日, 阿卡耶夫在全民选举中当选为吉独立后的首任总统,1995 年和2000 年,两次蝉联总统一职.1993 年5 月5 日,吉议会通过独立后第一部宪法,规定吉是建立在法制、世俗国家基础上的主权共和国,实行立法、司法、行政三权分立,总统为国家元首.1996 年2月初,吉举行全民公决,对宪法进行修改,扩大了总统权限,规定总统任期五年,并对各权力部门的职权进行了更为明确的划分.1998 年10 月,吉再次就修宪举行全民公决,修宪内容包括调整议会两院议席,限制议会及议员权力,实行土地私有制,严禁出台限制新闻自由的法律等.2003 年2 月,吉举行全民公决,通过了宪法修改草案.根据该法案,吉议会由两院制改为一院制,取消党派选举制,议员全部由单一选区选举产生.总统集权成为该阶段吉政治体制的特点.2005 年3 月13 日,吉议会选举第二轮结束,亲政府阵营的代表获得了75 个议席中的69 席,反对派仅获得6 个议席.观摩此次大选的西方组织指责选举存在舞弊和违规操作行为.反对派从南部开始发动声势浩大的活动,被称之为“郁金香革命”,以阿卡耶夫并远走他乡告终.
二、巴基耶夫总统议会分权时期
“郁金香革命”把反对派领导人、时任总理巴基耶夫推上了总统宝座.2006 年11 月9 日,巴基耶夫签署了旨在重新界定议会与总统权力的宪法修正案,规定新议会由90名议员组成,议席过半的党派有权任命总理,如果没有任何党派拥有半数以上议席,则由总统决定由哪个党派组阁,议会在四分之三议员的支持下可弹劾总统.这一时期,议会权力得以扩大,议会与总统分权,总统权力受到约束.但是,巴基耶夫执政过程中留用了大部分阿卡耶夫时期的官员,沿用了很多过去的政策,造成弊端没有革除,腐败依然盛行.2010 年4 月7 日,吉执政当局扣押反对派领袖,触发“二次革命”,全国骚乱,局势失控,数千名反政府者围攻总统府,导致巴基耶夫.
三、阿塔姆巴耶夫议会制形成时期
2010 年6 月,吉新宪法草案获得通过,其核心内容是吉政体由总统制过渡到议会制.新宪法对国家立法、行政、司法三权进行了明确划分和制衡,规定总统只是国家权力的象征,在国家政治生活中起仲裁作用,任期六年,不得连任.议会为一院制,不仅拥有立法权、组阁权,还有财政大权,议会选举每五年举行一次.2010年7 月3 日至2011 年12 月1 日经过奥通巴耶娃代总统短暂过渡,2011 年12 月1 日,阿尔马兹别克· 阿塔姆巴耶夫就任总统.阿塔姆巴耶夫的胜利主要得益于他任总理期间在内政外交方面采取的一系列举措深得民心.此外,他率社会党积极推进政体改革也为其赢得了威望.2016 年12 月,由吉社会党、吉尔吉斯斯坦党、共和国－故乡党联合提出的修宪案获得通过.修宪的内容之一就是加强政府的权威性,提高总理地位,制衡总统的权力,加强对司法部门的监督,并为继续开展司法改革、完善宪法提供基础.这一时期,议会制得以确立,总统在国家政治生活中的地位有所下降.政党政治演进
吉政党政治与政治体制相生相伴,政党政治的演进过程助推政治体制不断转变,逐步形成了现行议会政治体制.吉政党政治发展曲折反复,与其政党不成熟密切相关.政党政治格局存在的问题也注定了政治体制的脆弱.
一、政党制度曲折前行
吉制萌发于独立前,在戈尔巴乔夫“新思维”“公开性”思潮影响下, 化运动初步兴起, 出现了一些政治团体和“运动”.1991 年,《社会团体法》出台,赋予人民组织、建立政党社团的权利,刺激了党派的爆发式增加.吉独立后开始尝试建立有别于苏维埃体制的政治体制,1993年颁布第一部宪法,规定实行制,奠定了政党自由建立和公平竞争的宪法法律基础,开启了西方政党制度的移植.1998 年修宪,规定议会为政党设立15 个议席.议会选举采取“多数比例代表制”和“地区代表制”的“混合制”选举.1999 年《选举法》规定议会给政党保留席位.这两部法律提高了政党在国家政治生活中的地位.时任总统阿卡耶夫为了在2005 年的议会选举中阻止反对派进入议会,形成可控议会,扩大总统权力,利用2003 年宪法恢复一院制,取消政党议席,重新回到地区代表制,导致吉制遇挫.2007 年宪法和选举法全面否定了2003 年宪法,议会选举实现全部由政党代表出任90 个议席,表明制在政治生活中取得了重要地位.但这次选举由巴基耶夫领导的“光明道路”党控制了议会多数,成为扩大总统权力、打压反对派的工具,制再一次面临危机.2010 年宪法确定吉实行议会制,制得以确立.2015 年议会选举是议会制后的第一次,五个党派得票率超过规定的“门槛”,进入议会,实现了共治.吉制经历了与本土政治、经济、文化传统的不断碰撞与磨合, 走过启蒙、成长、最终确立三个不寻常的阶段, 这一形成过程与政治体制改革基本吻合.
二、政党自身发育不成熟
囿于历史特性、生产方式、民族状况、地理条件以及地缘环境,总体看,吉政党发育不成熟,尚不具备现代政治意义上的政党标准.一是国小党多.独立之初的几年里,政党产生如雨后春笋,1996 年, 在吉政府司法部登记注册的各种政党、组织、文化中心、运动等达500 个之多.但这些政党组织多数较小, 人数不多, 影响不大.经过几次议会、总统选举的洗涤,政党不断分化整合.2010 年实行议会制后,政党数量猛增至150 个,目前已超过220 个.二是政党代表性低.大多数政党缺乏明确的意识形态和纲领,主要基础是利益集团及地区、部族认同.很多政党都是由政治精英按照自己的政治需要组建,其成员多为本地区、本部族民众,不具备广泛的代表性.三是政党的组织架构不健全.地区分支机构和基层组织不发达,组织纪律松散, 政党仅在议会、总统选举期间积极活动,平时无声无息,加上党员素质不高,对民众没有影响力.即使个别政党一时看起来很强大,遇到危机时便分崩离析.如阿卡耶夫的“前进的吉尔吉斯斯坦”党、巴基耶夫的“光明道路”党,都曾是吉第一大党,随着政权垮台,迅即瓦解.
三、政党格局“碎片化”
吉现代政治发展历史短, 制是建立在部族之上的政党制度.吉大多处于高山地区,生存环境恶劣、地区之间交往困难,人们的生产生活以及安全对部族依赖性强.民众的生存状况培养了对部族、地方的忠诚,缺乏对民族国家的认同和服从.这种以部落认同为基础的政治文化传统,反映到政党政治上,就是政党自说自话,缺乏对现代政治规则的认同.主要表现在：一是政治制度规则缺乏“刚性”.不同时期,占据优势的政党总是希冀按照自己的理念建构国家政治制度.吉独立后的26 年里,出台了十部宪法,其中六部是以全民公投的方式产生,四次为总统签署修正案.二是政治道德水平较低.精英人物为了争权夺利,不顾国家稳定大局,互相攻讦,不择手段.吉先后更换了29个总理,即使实行议会制后的六年,也有七人担任该职.[1] 三是党际关系不稳定.各政党大多按党首的意志行事,政党之间联合分化失度,议会内形不成稳定机制,执政联盟一遇政党分歧便宣告解体.
政局未来走向
吉2017 年大选平稳有序,热恩别科夫在第一轮即胜出并和平接掌权力,其获胜的主要原因包括：一是社会党鼎力支持.现执政的社会党成立于1993 年,经过积极参加2005 年和2010 年两次“革命”,成为吉最有影响力的政党.该党主要由知识分子组成,一大批精英麇集麾下.前代总统奥通巴耶娃、前总统阿塔姆巴耶夫、前议长、总理及总统主任等要员均出自该党.在2015年第六届议会选举中,社会党得票率为27.49%,在议会120 个席位中拥有38 席,位居议会六党榜首.在历届地方议会选举中,有400 多名党员成为议员.热恩别科夫作为社民党推举的唯一候选人和阿塔姆巴耶夫钦定的接班人,得到执政集团的鼎力支持.二是热恩别科夫政绩突出.热恩别科夫担任总理的一年多时间,扭转了吉近年来国内生产总值增速不断下降的局面.2017 年吉国内生产总值（GDP）为4933 亿索姆,同比增长4.5%.[2] 2017 年吉劳动者平均月工资1.54 万索姆,同比涨幅3.72%.[3]三是热恩别科夫政治资源丰富.热恩别科夫于1996 年进入议会,是三届议会的议员,在巴基耶夫担任总统时期,主掌农业、水利和加工工业部；2009 年, 其公开支持阿塔姆巴耶夫作为唯一的反对派总统候选人,成为其忠实的追随者.在阿塔姆巴耶夫任总统期间先后担任奥什州州长、总统副主任、政府总理.阿塔姆巴耶夫对热恩别科夫赞扬有加,“我相信热恩别科夫,他是一个清廉正派的人,他将是一位好总统”.[4] 此外,热恩别科夫家族力量不可小觑.热恩别科夫出身于奥什州一个影响力巨大的家族,其家族成员在吉政坛非常显赫：已故大哥生前是经济学家,曾担任贾拉拉巴德州议员和该州大学校长；二哥历任奥什市长、伊塞克湖州和贾拉拉巴德州州长；大弟曾任第五届议会议长；小弟28 岁就当上了奥什州检察院长（已故）.热恩别科夫育有一子一女,其女嫁入奥什另一名门望族.[5]目前,吉议会制的确立,也为本次权力平稳交接提供了制度保证,但由此认为吉走上了政局稳定之路还为时尚早.制约吉政局稳定的深层因素依然存在,只要政治生态、经济基础、社会矛盾及外部环境没有根本性的改变,就不能排除吉出现新的政治动荡.
一、传统势力尚在,运行机制脆弱
目前,吉新政治体制的框架基本确立,三权分立、议会、制等形式基本形成, 但能否完善制度“内核”仍面临巨大挑战.一是全民意识淡薄.吉部族文化是历史积淀的产物,在大量农牧民文化水平很低的情况下,任何政治体制都可能被政治精英贴上“”的标签,意识的培养和提高是个长期过程.二是旧有的势力和斗争方式仍有惯性作用.曾经的权贵虽已失势,但余威尚在,阿卡耶夫、巴基耶夫等在家乡仍具影响力.在本次总统选举中,得票第二的巴巴诺夫选前遭到刑事调查,大选的公正性遭到反对党质疑.体制内外反对派仍会不遗余力争权夺利.三是运行机制不健全.目前吉政党众多,其中社民党、共和国—故乡党、吉尔吉斯斯坦党、共同党、进步党和祖国党虽进入议会,但这些政党没有一个在议会中占据绝对多数,需要组成执政联盟,影响政府的稳定和执政效率.议会外政党的诉求如何实现、议会内政党之间的对抗、府院之争、总统与总理之间的关系如何协调与制衡,也缺少法律上的保障.
二、经济基础薄弱,社会矛盾突出
一是经济发展的客观条件比较有限.吉国土面积 90% 以上为山地,自然资源匮乏,经济结构单一,以农牧业为主,工业基础落后.受地区经济形势和美西方对俄制裁影响,吉成为中亚五国中经济形势最差的国家.经济发展缓慢、贫富悬殊加剧,易成为吉各政治派别煽动暴力“革命”的最佳借口.二是地区矛盾悬而未决.南北差异是吉结构性矛盾.南方处于费尔干纳盆地,地势相对平坦,自古以来就是农业比较发达的地区；北方因为地形和气候的因素,畜牧业是其主要的经济生产方式,形成了吉“南农北牧”的生产格局.经济差异导致南北政治派别争斗不断.三是民族矛盾突出.吉是多民族国家,有80 多个民族,族际关系复杂.主体民族吉尔吉斯族和第二大民族乌兹别克族矛盾尤为突出.享有“中亚犹太人”之称的乌兹别克族善于做生意,在吉国独立后逐渐掌控了贸易和服务业,吉尔吉斯族则控制了国家的权力和经济命脉,有权有势.由于历史的原因和现实的利益纠葛,两族积怨甚深,民族冲突时有发生.吉、乌两族的隔阂在短时间内难以消弭.
三、外部势力环伺,博弈未有穷期
吉2005 年和2010 年发生的“郁金香革命”和“二次革命”,都有俄美博弈的影子.吉是俄罗斯传统势力范围,俄对吉影响举足轻重.吉俄传统关系紧密.一是政治和军事合作密切,俄在吉有四个军事基地,[6] 两国同属集安组织成员.二是吉对俄经济依存度高.俄每年提供3000 万美元支持吉国家预算.近11 年来,俄免除了吉7 亿美元国债.吉在俄的务工人数逐年增多,由2016 年的55.5 万增加到2017 年的62.2 万人.[7] 平均每年来自俄罗斯的侨汇收入达到20亿美元.[8]
美国在中亚的政策主要是推行“”制度,控制世界能源市场,围堵俄罗斯.1991 年吉独立,阿卡耶夫政治上采取比较自由、宽松的政策,美国和西方的许多非政府组织纷至沓来,对吉的“郁金香革命”起到了推波助澜的作用.美国利用阿富汗战争之机在吉建立了军事基地,加大了对吉的影响力.俄罗斯对美国的举动如芒在背,加强了对“后院”的掌控.2009 年4 月2 日,吉撤销了与美国等国家租用马纳斯空军基地的协议.但中亚是美国的长期利益所在,美国从未停止对吉施加影响,只是方式不同.美国在楚河州的托克马克和首都比什凯克相继建立了两所美国式的中亚国际大学.2017 年,美国向吉非政府组织和媒体拨款5180 万美元用于反政府和反俄宣传.2018 年,美国向吉拨款2000 万美元支持“拯救儿童”国际组织的中学生午餐项目.[9] 总之,美俄还将按照各自战略利益对吉施加影响,争斗不会因吉的政治体制改变而结束.
( 作者系中国国际问题研究院欧亚研究所副研究员)
（责任编辑：苏童）
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