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地铁项目PPP融资的风险
摘 要：由于PPP 项目多是基础设施项目,投资额往往达到10 亿以上,投资数额巨大以及项目摘 要：由于PPP 项目多是基础设施项目,投资额往往达到10 亿以上,投资数额巨大以及项目的复杂性造成了PPP 项目的风险的多种多样.所以PPP 项目的风险管理是复杂且重要的.通过资料可知,我国“第十个五年计划”期间,城市轨道交通建设投资达2000 亿元,建成总长度450 公里左右的城市轨道交通线路,“第十一个五年计划”期间各城市预计将在轨道交通建设方面追加投资2000 多亿元.计划表明将有超过550 公里的城市轨道交通线在2020 年建成,到2050 年,中国将拥有超2000 公里的轨道交通线路总长度.如此大体量的基础建设事关我国经济民生,其中风险更是不可小觑,本文就从各角度PPP 项目风险切入,深入探讨我国地铁项目PPP 风险,为识别及规避这些风险提出了方法与对策.随着我们不断地将PPP 模式运用在城市轨道交通项目当中,我们对于PPP 模式的理解更加深入,运用得也更加熟练,相信在我国城市轨道交通的建设中PPP 模式将发挥难以取代的巨大作用.虽然我国PPP 模式起步较晚,但伴随着我国迅速发展的国民经济,PPP 模式的普及与发展也十分迅猛,并且PPP 融资模式的优点使得它在城市轨道交通项目中发挥出巨大的作用,也使得它在这类项目中的推广成为必然.
关键词：PPP；风险因素；风险管理；案例分析
中图分类号：F570.3；F832 文献识别码：A 文章编号：1001-828X(2018)019-0362-03
一、地铁项目PPP 融资模式的风险及其成因分析
( 一) 风险种类
二十一世纪以来,我国因改革开放国力大幅度提升,我国的基础设施的建设力度也不断加大,投资额也不断升高,在经济增长方面获得了保障,但基础设施发展十分不均衡,问题依旧突出,虽然在桥梁及大厦等项目中,我国占据世界领先地位,但总体上我国的基础设施建设是不均衡的,供给侧无法跟上经济发展,地方的基础设施配置也不合理.
第一,法律风险：法律法规变更风险、地方政府政策与政府政策有关的法律风险、PPP 项目识别及退出有关法律风险等.
第二,政府方面的风险：审批决策周期拉长、政治因素影响项目、政府信用风险等.
第三,社会资本方面的风险：项目建设能力不足,融资数额不够等.
第四,建设风险：技术风险、质量风险、进度风险等.
第五,经济风险：利率风险、外汇风险等.
( 二) 风险成因
由于风险种类众多,笔者从中挑选出具有具体失败案例或者有新法规出台的主要风险来具体分析：
第一,法律保障体系不健全.因为法律保障体系的不健全,国家会不断优化现存法律法规,也会不断颁布新的法律法规,在这个过程中,对于已有项目不一定是好事,因为新颁布的法律法规可能会影响到项目合法性和合同的有效性,如果真的发生这种情况,可能会直接导致项目的失败.我国现存法律、法规中缺少对已签订合同的PPP 项目的保护,特别是缺乏统一的、全国性的有关 PPP 的立法.发生这一风险的如长春汇津污水处理项目.该项目由长春汇津污水处理有限公司运营,此公司由长春市排水公司与香港汇津公司合资建立,合同期限为20 年.2000 年7 月,市政府发布了《长春汇津污水处理专营管理办法》以更好地管理该项目,这份文件也是项目运行地根本性文件.但到了2003 年2 月,此份文件因违反了国务院的管理规定被废止,这次政策变更等于拔起了该项目的根基,使得汇津公司经济损失达到了近亿元人民币.最终长春市政府不得不将项目回购.
第二,审批因素.PPP 项目因为审批问题所导致的成本增加、签约时间延后的情况是很常见的,造成这些问题的原因却往往是政府的官僚作风、审批的流程不规范.比如青岛威立雅污水处理项目就是因为当地政府对于PPP 融资的认识有所局限,项目陷入不断地谈判,谈判过程不断被拉长导致签约时间不断延后增加了项目的签约成本.并且当地政府对市场并不熟悉,在这种情况下双方签订了项目合同,在合同中的污水处理高于一般市场,在后续的合作中,政府发现此问题后又要求重新谈判以此来降低.该项目的管理公司利用政府对于PPP 融资的专业知识不足的缺陷来签订不平等合同以谋取利益,导致在后续的合作中不断谈判,使得政府不断将决策时间拉长,反而使自身落入困境.
第三,政治因素.PPP 项目多是基础设施项目,与人民群众的生活息息相关,项目在运营阶段时,当变动等原因无法保护甚至是侵犯到群众利益的时候,很容易招致政治家甚至是人民群众的反对.比如北京第十水厂的水价上涨问题,因为群众无法接受水价上涨,政府为了维护社会稳定以及人民的利益也表示反对,最终该提议也已失败告终.又如天津市双港垃圾焚烧发电厂项目,该项目由天津泰达环保有限公司建设运营,由于垃圾运输过程中渗漏出的液体发出恶臭,且群众因为听说垃圾焚烧产生的二噁英气体会致癌而恐慌,造成投诉与群体事件不断,目前该事件也被政府紧急处理中.
第四,政府信用风险高.地方政府为促进当地的基础设施建设,有时会在合同中不切实际地签订一些条款以吸引社会资本进入项目.但在项目的运营期,这些不切实际的条款是不可能让政府履行的,这就直接导致合作方的利益受损.例如廉江市廉江中法供水厂项目,该项目为廉江市招商引资项目.项目的合约中规定了自来水公司必须从水厂购买6 万吨自来水,但是根据实际情况,廉江每天用水量不到合约数量6 万吨的一半,廉江自来水厂以利益角度出发是无法购买6 万吨自来水地.为解决问题,廉江自来水厂与中后是以廉江自来水公司回购廉江水厂告终.
第五,项目收益无保障.某些基础设施PPP 项目建成后,政府或者投资人出于当前基础设施不足以满足公众服务的需求等原因,新建或者改建新的项目与原项目形成实际竞争.例如杭州湾跨海大桥项目,项目完工不到两年,与之毗邻的绍兴杭州湾大桥也已准备开工,直接导致两项目的商业竞争.政府对于这种特定原因造成的项目亏损承诺给予补贴,但是在补贴方式以及额度却无法给出具体的方案与数字.
第六,城市轨道交通的经济风险：(1) 自身特性所导致的经济风险.城市轨道交通项目自身所决定的投资额巨大、项目规模巨大、建设周期长以及十分复杂和合同关系导致项目公司想要回收成本、偿还金融机构的贷款需要较长的投资回收期,这也导致了项目的风险期较长.(2) 项目的参与方众多导致的经济风险.其参与方涉及公共部门、私人部门、PPP 项目公司、银行、担保机构等,众多的参与方对项目地风险分担是有极大地好处的,同时各参与方是基于合同、协议中的权利义务来进行合作的,各参与方的协同合作也至关重要.并且各个参与方的综合实力也非常关键,如经济实力、融资能力、风险管理能力、信用评级等.若整个项目各参与方某一环出现问题就可能导致项目的经济风险爆发.(3) 商业运作模式导致的经济风险.在PPP 融资模式下,城市轨道交通项目的建设资金以及建成后的运输服务的运营主要是由私人部门提供的.再通过特许经营期内运营项目取得收益,公共部门按照特许权协议根据服务质量和水平进行管理.由于出资方式、运作模式与其他模式的不同,私人部门会比公共部门承担更大比例上的经济风险.此外,城市轨道交通项目具有极强的公益性,更加重视、倾向于社会效益,票价的定价与调整受到严格的管理,政策的改变也会使得政府补贴改变.所以经济风险更多的是由私人部门来承担.(4) 其他问题所导致的经济风险.比如: 没有标准的流程、完善的合同样本,这些因素很容易造成参与各方的争议；国际贸易政策的改变所导致的外国投资者退出项目等.
二、地铁项目融资模式的主要风险识别及案例
( 一) 风险识别的手段
风险识别的手段有很多,包括专家调查法、财务报表法、流程图法、经验数据法、风险调查法、检查表法、RBS 法(RiskBreakdown Structure).这些方法各有优缺点,在实际操作过程中一般会采用两种或多种风险识别方法以取得较好的效果.风险调查并不是一次性的,而是在各个不同阶段不间断进行.随着项目不断的更新进度,项目的不确定性不断降低,风险不断减少,风险调查的范围、重点也是不断变化的.
( 二) 案例
在国外,有大量的城市轨道交通项目并不是使用的PPP 融资模式,更多的是政府直接投入的融资模式,因此,关于采用PPP 融资的城市轨道交通项目的研究并不多,但对道路,桥梁,电站等项目,特别是风险管理研究等基础设施PPP 模式的研究已经非常完备.正因如此,结合国外PPP 模式风险管理研究现状和中国国情,采用检查表法和RBS 法识别基于PPP 模型的城市轨道交通项目风险进行风险识别.
检查表法是常用于管理以及组织数据的工具.在将其用于风险识别时,可以将项目中可能发生的潜在风险列在表格中供识别人员检查并用于确定项目中是否存在已列出或相似的风险指数.该检查表列出了类似项目历史上发生的风险,将会对项目管理人员提供经验、造成启发.成熟的项目管理公司或项目组织必须拥有丰富的风险识别检查表工具.RBS(Risk Breakdown Structure) 是WBS(WorkBreakdown Structure) 的一种变体模式.这是一种在把项目风险分层定义的方法.把整个项目融资活动中的风险分化为风险分项,并将其分解为风险和次风险,在分解的最末端将琐碎的小风险组合为风险包,因为每个风险包都从最初级的风险中分解而来,因此原有风险的特征它都包含在内,只要准确地识别每个风险包,我们就能更全面地得到整体风险.
三、地铁项目PPP 融资模式的风险规避方式及对策
( 一) 风险规避方式
城市轨道交通项目风险的规避是通过包括经济、技术在内的各种手段将风险转化、分解的过程,是项目风险识别和评估的最终目的,其基本手段有：风险忽略、风险回避、风险抑制、风险转移、风险分割、风险自留等几大类.
1. 风险忽略
对城市轨道交通项目的风险进行分析评估之后,仍然存在一部分未知的风险,这部分风险不能识别,自然也就无法评估.这些风险对于风险管理方面来说是不存在的,但是在实际上却又真实存在着,其发生的情形以及后果均未知.在风险管理中只能将其忽略,把这些风险造成的一切损失都承担下来.但作为风险管理人员,需要做出预判,必须意识到这部分风险对项目的威胁.从另一个角度来看,真正对项目造成威胁的正是这部分未知风险,项目管理组已知的风险在很大的程度上是可控制的,可以用各种手段来抑制风险出现的概率,甚至在风险已经出现时可以对其造成的后果形成控制.例如可以通过合同、合约中规定政府给予补贴来减轻项目经济风险.在风险管理过程中应重视曾经发生过的风险,可以有效地降低自身项目面对这些风险时的成本.为了控制未知的风险,项目管理人员应当尽早识别,最好的方式便是模拟识别.还有一种不可预测风险,它出现的概率极小,但出现后往往是引发极其严重的后果,而且它也是最难减轻的一种风险.为了控制这种风险,还可以采取激进的激发风险的办法,主动的提升它发生的几率,把它产生的后果暴露出来后再采取补救措施.当不可预测风险发生后就转化为已知风险了,就能找出相应的解决办法.根据帕累托的“80/20”原则,项目风险的一小部分是项目的最大威胁.因此,项目管理团队的成员需要密切关注最严重那几种的风险.
2. 风险回避
指当已经识别出某风险的可能性程度,判断出了该风险的成因以及发生的条件,但已经超出管理决策层的管理限度,且风险发生后造成的巨大损失是公司无法承受的.这时投资者就会将该项目放弃.这是项目管理层最不希望看到的结果,风险回避就等于放弃了利润,因此,项目决策层会想尽一切办法找到有效控制风险的途径,期望能从该项目获利.
3. 风险抑制
风险抑制就是通过各种手段降低风险发生的概率以及风险发生后造成的损失,这就包含了风险预防和损失抑制.比如制定应急计划就是风险抑制的一种形式,风险应急计划的主要目的就是在风险发生后将风险造成的损失降到最低,让项目实施过程尽快恢复,使得风险的影响范围缩小.所以应急计划不但要制定风险发生之后应当采取的措施,也要将各部门的职责规定清楚.比如应急计划中项目建设方的首要职责就是调整施工计划,风险管理人员就应当准备保险相关的文件、收集索赔依据等.城市轨道交通工程承包商在投标过程中还需要考虑加入一笔风险金,在风险发生后可以直接动用这笔资金处理、弥补损失.尽管这样会在投标过程中丧失一部分竞争力,但是,为了避免企业遭受巨大的损失,这样的考虑是值得的.
4. 风险转移
风险转移分为保险转移与非保险转移.前者是指通过购买保险的办法将风险转移给保险公司或保险机构；后者是指通过转包、租赁等手段将风险转移给项目其他方.风险转移后对于被转移这并不见得是坏事,因为对于不同承担者来说风险造成的后果也不尽相同.风险转移用得最多的手段的就是担保.项目融资信用担保结构的核心是融资债权担保.分为人的担保与物的担保.其中,人的担保基本是以项目担保的形式存在.这就使得债务人提供了一种法律上的偿还债务的特殊保证,也使得债务人的债务责任得到分担,可以将这个责任限制在开发阶段或者一个范围内.
5. 风险分割
风险分割是指从空间和时间上将项目的活动与作业进行划分,当风险发生时,其影响的范围只会存在与已经划分好的空间或者时间部分,从而缩小风险的影响范围,减少风险发生时造成的损失.对类似与城市轨道交通项目的大型项目采取风险分割的措施是十分有必要的,因为大型项目十分容易分割为小型的项目组,这就创造出了风险分割的时空条件.反之,对于较小的项目来说风险分割的难度会很大.
6. 风险自留
还有一些风险它无法回避,但发生的概率极高且后果并不严重,那么在不影响大局的前提下,企业还可以采取主动承担的方式.采取风险自留方式所导致的损失可以从别的地方抵消,例如通过在项目中附加风险金,并且也能减少一笔保险费用.
( 二) 对策
第一,公共部门与民营机构都要进行充分的市场调查,做好市场预测工作.民营机构要立足于市场,不能将政府的承诺作为项目的根本,因为一旦政府出现信用风险,项目可能会直接失败.公共部门也要仔细地调查市场,不能一味地听信私人部门地市场预测,应当独立地做出决策.
第二,政府应当对PPP 相关知识进行深入学习,与PPP 项目相关的法规制定完善,给PPP 项目创造一个稳定地投融资环境和完善地法律保障.并且不断完善决策机制,在专业知识欠缺的方面可以通过咨询专业机构来获得信息用以完成决策.为了保证公共服务的质量还可以采用收费调价机制等手段；对于与公众利益密切相关的问题应进行公示,使公众享有知情权和参与决策的权力,此外,应当特别注意地是不能在合同或者协议中给出不符合规范地承诺或担保.
第三,私人部门不能利用自己在PPP 项目融资上的专业性造成的对于公共部门的信息不对称妄图与其签订不平等的合同.这样的合约很容易在后续合作过程中引发信用风险.另外更不可贿赂那些极少数的贪腐官员,当他们换届后或者被纪检部门处罚后项目也会面临崩溃的风险.私人部门还应当加强自身的形象建设,保持项目与企业自身的正面形象,尽量取得公众的好感.应对政治风险的方法还有与政府公司合作、投保政治保险等.
第四,在风险的分担方面,应当遵守最佳分配而不是最大分配的原则.政府在法律法规、配套设施服务等方面有着极强的控制力,所以政府应在这些方面提供担保.而私人部门在融资、市场等方面更加熟悉,且这些关系到私人部门的收益,所以这几方面应由私人部门提供担保.不可抗力风险由于无法被控制,那么就要通过合同、合约设计为一些可控制的机制来共同承担风险.
第五,竞争风险合同规避对策.其他公共交通的竞争对于城市轨道交通项目来说是一个较大的风险.所以票价的定价十分重要,太高的票价直接导致性价比的降低,同时会降低竞争力；同时票价也不能太低,否则会使得回报期拉长,投资方回报无法得到保障.为了保障预期的客流量,可以让政府书面保证或者特许经营权协议写明客流量大小以及未达到的情况政府给予的补偿办法.因为城市轨道交通项目关系国计民生,除了保证投资者的利益,还应当考虑到项目的公益性.
第六,财务风险和其他风险合同规避对策.多种货币支付可以有效地避免汇率波动带来的经济风险.此外,在项目资金紧缺时,投资者还可以使用采取略高于当前利率的利率为固定贷款利率的策略,但是需要判断出未来利率要远高于当前利率；这样做的好处有两个,一是获得了资金的时间价值,解决了目前资金紧缺的问题,二是与银行建立了良好的关系,可以更好地与银行长期合作,保证了后期项目建设和运营的资金来源.
四、结语
综上所述PPP 项目是多种多样的,对于它的风险管理也是复杂且重要的,那么我们提高管理水平的方法就是不断从实践中吸取经验教训总结出管理办法.本文将风险的成因、识别从理论上细分,结合以往的出现问题的PPP 融资项目案例分析,总结出这些案例中出现问题的主要风险因素,再对这些风险因素进行分析总结,获得可以为今后PPP 融资项目提供管理经验的对策、方法.相信随着PPP 模式在城市轨道交通项目的推广普及以及学者们更加深入的研究,PPP 融资模式将会在我国基础设施建设项目上大放异彩.
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