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公私合作伙伴关系(PPP)事前评估基于中国和澳大利亚的对比分析
[摘 要] 事前评估是公共设施与公共服务公私合作伙伴关系模式供给的重要环节, 也是保障公私合作伙伴关系项目成功的关键因素.通过文本分析和案例分析对澳大利亚公私合作伙伴关系项目事前评估制度框架和实施过程进行剖析, 归纳其主要特征, 同时对中国当前公私合作伙伴关系项目事前评估和地方的制度安排和实践进行分析, 总结其主要问题.通过对比和借鉴澳大利亚事前评估的制度安排和实施过程, 提出未来中国公私合作伙伴关系项目事前评估改善思路.
[关键词] 公私合作伙伴关系； 事前评估； 澳大利亚； 中国
[中图分类号] F283 [文献标识] A [文章编号] 1673-0461(2017)12-0053-09
2017 年李克强总理率团访问澳大利亚期间,国家发改委主任何立峰与澳大利亚维多利亚州州长丹尼尔·安德鲁斯签署了《中华人民共和国国家发展和改革委员会与澳大利亚维多利亚州政府关于开展基础设施领域政府和社会资本合作制度建设和实践合作的谅解备忘录》, 为中国借鉴澳大利亚PPP 制度建设创造了有利条件.由于市场兴起时间不同, 以及不同的宏观社会与制度环境,PPP 的发展成熟度在中国和澳大利亚之间存在较大差距.中国处于PPP 市场成熟度的初级阶段,而澳大利亚处于第三阶段.[1]成熟度的差距对中国PPP 发展的一个有利的客观结果是中国可以借鉴澳大利亚PPP 制度安排和实践, 避免重复PPP 发展中的一些失误.
PPP 作为公共基础设施与公共服务供给的创新模式近20 年在世界范围内得到广泛认可, 中国作为PPP 新兴国家, 近年来, 项目数量急剧增加, 据世界银行的不完全统计, 从1990 年到2015 年, 中国的融资方案完成的PPP 项目达到了1 326 个, ①且当前中国的PPP 项目的数量仍旧在极速增长, 截止2016 年11 月30 日, 在中国财政部PPP 项目库中, 处于各个阶段的PPP项目数量达到了10 828 个, 总价值达到了129 560 亿元.数量增长的同时, PPP 项目的范围也在不断扩展, 从最初的经济基础设施（交通, 能源, 电力等） 逐步扩展到社会基础设施（教育, 医院, 养老等）.②据财政部PPP 项目库的季报显示, 从2016 年1 月到9 月, 中国PPP项目（包含各阶段） 的月均增长量为386.③与其他国家相比, 例如处于PPP 领导地位的英国, 其从1992 年至今一共才有7 000 个项目.[2]中国就像是“PPP 暴发户”, 一夜之间出现了数量庞大的PPP 项目.尽管来自世界各地的经验表明PPP供给模式在公共基础设施和公共服务领域具有一定的优势, 但这并不意味着PPP 有效供给是自然发生的, 事实上, PPP 的有效运行需要一系列制度保障.[1]中国在短时间内有如此巨大的PPP 项目确立和实施, 不得不引起我们的思考： 这些PPP 项目符合国家, 地区或公众的需求（公共利益） 吗？ PPP 项目与宏观制度和政策一致吗？PPP 供给模式, 与其他模式相比是最优的选择吗？ 如果上述问题都满足, 政府能力和社会资本能力符合所将要进行的PPP 项目的要求吗？ PPP项目要达到的效果是可实现的且与本区域的资源相匹配的吗？ 上述的所有问题都需要在项目实施前进行考量, 即PPP 事前评估, 对潜在PPP 项目进行事前评估对其成功实施具有重要意义.[3]实践证明, 缺乏事前评估往往会种下PPP 失败的种子.尤其是对于那些政府急于发展项目又缺乏资金的地区而言.[4]
中国经济社会快速发展导致对公共基础设施和公共服务需求的急剧增长, PPP 供给模式可以减轻政府的债务危机, 也因此成为各级地方政府的“香饽饽”, 但是当前中国PPP 事前评估制度安排不够健全, 引发了一系列由于事前评估缺位导致的因资源浪费、破坏公共利益等失败的案例.澳大利亚, 与中国相反, 是成熟的PPP 市场国家, 其PPP 事前评估的制度安排在世界上处于领先地位.[5]PPP 事前评估有较完善的制度框架, 扮演着PPP 项目“安检门” 的角色.学习借鉴澳大利亚PPP 项目前制度安排, 对于中国PPP 发展具有重要的意义.
本文欲通过对中澳两国PPP 事前评估的对比分析, 总结差距, 为中国未来PPP 事前评估借鉴提供依据.文章通过四个步骤进行分析,首先对事前评估基本概念及其在PPP 项目发展中作用进行了分析, 其对澳大利亚联邦政府和州政府的PPP 事前评估的制度安排进行了梳理和对维多利亚州的新学校建设PPP 项目进行案例剖析, 了解澳大利亚PPP 事前评估的宏观制度安排和具体实施过程.第三, 对中国PPP 事前评估的制度安排和实践现状进行政策文本的分析, 掌握中国PPP 事前评估的发展现状及存在问题.最后, 在对两国PPP 事前评估差距的原因分析基础上, 提出未来中国PPP 发展中事前评估的改进方向.
一、研究方法与数据来源
政策文本分析与案例分析是本研究的主要研究方法.一方面, 对中国和澳大利亚的政府和地方政府关于PPP 事前评估的制度、规章等政策文本材料进行分析, 掌握PPP 事前评估的宏观制度安排与结构.另一方面, 由于本文的目的是借鉴比较研究, 通过对澳大利亚典型案例的事前评估进行剖析, 了解澳大利亚事前评估的具体操作机制.
中国PPP 事前评估政府政策文本材料主要通过对国务院、财政部和发改委等部门进行搜集, 地方政府文件我们选取了31 个省会城市的PPP 政策文本材料进行分析.澳大利亚关于PPP 事前评估的联邦政府政策文本资料主要是从澳大利亚财政部门和基础设施建设部门网站搜集, 地方政策我们选取了维多利亚州、昆士兰州和新威尔士州PPP 发展较为繁荣的3 个州作为地方PPP 政策的代表, 分别在其州财政部门搜集政策文本材料.案例分析我们选取了澳大利亚, 甚或在全世界都是领导地位的维多利亚州作为案例选集, 在维多利亚州财政部网站公布的案例库中, 选取新学校项目作为本文的分析案例.
二、事前评估的定义及作用
(一) PPP 事前评估的定义
事前评估（Ex-ante evaluation） 在实践中也称作预备评估, 项目前测评等, 是支持项目决策的一个重要重要工具和手段.[6]与项目后评估相比, 项目前前评估具有其特殊的地位与作用,与事后评估一般都是通过比较项目真实发生的结果与预期效果的差距来总结项目的成效不同,事前评估是要呈现项目的“模拟” 效果, [7]这种对项目未来成效的评估, 对PPP 项目而言具有重要意义, 因为PPP 项目大都属于中长期项目,不能在短时间内呈现效果, 且一般投资金额巨大, 一旦出现失误会造成巨大的经济和社会损害.所以, 事前评估是PPP 项目准备阶段的重要工具, 通过对项目的投入—收益分析等方面的分析为PPP 项目决策提供信息, 预见PPP 的发展状况, 并提出合适的策略在PPP 实施中进行应对.[8]
(二) 事前评估在PPP 项目发展中的作用
PPP 项目前期规划阶段付出的努力对项目成功的作用要远远大于项目实施后付出的努力.[9-10]事前评估的目标是提高PPP 项目的质量, 并且通过其提供的信息判断PPP 项目提案的预期效果.
事前评估促使PPP 项目满足以下要求：
符合公众需求.PPP 项目一般都是与公共利益紧密相连的公共基础设施和公共服务, 应该是相关地区和部门根据公众需求而提出的项目方案.同时, 在治理层面, PPP 又代表者一种新的治理方式与管理哲学, 蕴含着政府更好的利用社会资本发展基础设施与公共服务的理念.PPP 项目应该考虑公众需求和期待, 而不是为了PPP 而PPP.[11]现实中, 一些地方政府或政党热衷于发展PPP 并非是为了公众需求,而只是迎合趋势或上级政府的号召, 这必然会导致一些项目并非公众需求导向, 造成资源浪费.事前评估有助于评估提案项目是否符合公众需求, 是否符合公共利益.避免PPP 项目沦为政绩工具.[12]
最有效的供给选择.政府选择PPP 作为公共基础设施或公共服务供给模式时的考量依据是发展合作伙伴关系能否成功的一个关键因素, [7]一个重要考量标准是检验与传统供给模式相比, PPP供给模式是否在时间和消耗上更有效率.[12]一些地方政府为了减少债务或为利用私人资金提供合理借口, 倾向于选择PPP 模式即便存在更优的供给模式, [13]这造成了PPP 模式非但没有起到高效作用, 反而成为“一种昂贵的政策” “使商人致富” 而并非有益于公众.[14]事前评估是检验PPP项目与其他项目相比是否物有所值的重要方式,确保PPP 模式是最佳供给方式.
与宏观法律, 制度和规定协调一致.与传统供给模式不同, PPP 项目包含了私人部门, 尽管作为创新供给模式, 其应用仍然需要在宏观的法律和制度框架下进行, 需要遵守政府对PPP 设定的实施框架.一方面, 如果PPP 项目与宏观制度, 法律相冲突在实施过程中会失去政治和政策支持, 导致项目无法持续； [15]另一方面, 由于涉及到资本问题, 一些私人部门或政府部门为了自身利益而铤而走险, 忽略PPP 运行所应该遵守的法律和规范.由于PPP 是长期和巨额投资, 一旦项目因为违反法律和规章而停止, 将会造成巨大的损失.事前评估作为“安检门卫” 会检查项目提案是否与宏观政策与规章相符合.
目标与策略是可行的且与资源水平相符合.一般而言, PPP 项目的蓝图都会提出项目的实施战略和预期效果.然而并非所有的PPP 项目蓝图都是符合逻辑和可行的, 一些投标企业为了获得政府的项目许可或者为了获得政府更多的政策承诺往往会夸大项目的前景, [16]事前评估会检验项目的目标是否可行实施战略是否符合逻辑和可操作的, 并且是否符合现有资源（财政承受能力,行政人员能力, 企业能力） 的承受能力.
三、澳大利亚PPP 事前评估的制度安排与实施
从与其他国家比较来看, 澳大利亚位于PPP市场成熟度曲线的最高阶段, 从其国内发展阶段来看, 以维多利亚州颁布PPP 政策框架为界限,澳大利亚PPP 已经进入PPP2.0 时代.[17]澳大利亚PPP 发展的制度安排在世界处于领先地位, 事前评估的制度安排也相当成熟, 成为很多国家学习的对象.
（一） PPP 事前评估的宏观政策框架、实施程序和基本特征
澳大利亚的PPP 政策与指导文件发展是分为全国性和州两个层级.一方面联邦政府制定全国性的PPP 制度安排, 另一方面各州根据自身的实际情况和历史渊源形成各具特色的PPP 制度安排.[18]
澳大利亚国家PPP 政策框架中提到, 项目评估是帮助PPP 项目规划和决策的一个重要工具.④在全国性PPP 指导文件中, 项目实施前阶段有几个步骤需要实施, 如图1 所示, 第一个步骤是核实服务需求, 确保这个服务需求是地区优先发展及公众需要的服务.第二步是项目评定和供给策略阶段, 在这个阶段有两个决定要做出.一个是基于商业案例分析的投资决策,通过决定哪个提案项目应该被投资； 另一个是基于供给模式选择分析的供给决策, 通过该决策, 比较可能的供给模式并且从物有所值角度判断PPP 是否最优方式.
PPP 事前评估在澳大利亚各州的实施具有各州本身的侧重特点.以PPP 发展比较集中的维多利亚、新威尔士和昆士兰州为例, 维多利亚州的PPP 指导文件中指出,所有的PPP 项目在批准前都要进行公共利益评估, 并在指导文件中列出了公共利益评估操作的指标体系； 新威尔士州的PPP指导文件中强调, 在PPP 项目实施前必须实施一定程度的环境评估必须实施, 社区协商过程必须体现在环境评估中； 昆士兰州在PPP 项目前阶段确定了预评估环节,明确要求要进行服务需求评估, 并且提供了项目范例作为事前评估的参照.除了联邦PPP 政策框架规定的基本程序和评估方面外, 新威尔士, 维多利亚和昆士兰州PPP事前评估的特有实践如表1 所示.
（二） PPP 事前评估过程剖析———维多利亚州新学校PPP 项目
新学校PPP 项目是总投资规模291 亿澳元,包含融资、设计、建设和25 年维护的15 个学校建设项目, 位于维多利亚州发展最快的社区.在2015 年10 月, 维多利亚州政府与维多利亚社区学习机构（Learning Communities Victoria） 签订合约, 融资、设计、建设和维护15 所学校.维多利亚社区学习机构负责学校设施的维护.新学校项目的目标是服务所有的学习者, 应用PPP 项目的目的是节约学校校长与管理者的时间, 使教育行政人员集中精力于教育, 而非花费在维持学校设施上.与维多利亚州其他项目一样, 在项目筹备阶段, 新学校项目进行了完善的评估分析.如图2 所示, 在合同签订和实施前, 有三个主要事前评估步骤.
服务需求确认阶段.是否需要建设新学校是事前评估的首要内容, 一方面发展新学校项目与宏观政策相一致, 优先政策领域一般是有急迫需求的领域, 维多利亚州政府将教育公共服务供给放在所有其他公共服务最优先的位置上, 发展学校PPP 项目与宏观政策相符.另一方面, 近年来维多利亚州大都市和其他地区的社区人口密度急剧增加, 对教育公共服务的需求不断增加,当前教育资源无法满足人口增加对教育服务资源的需求.
服务供给模式选择分析阶段.在需求分析之后, 选择合适的供给模式成为第二项内容.政府并不把PPP 作为优先选择的供给模式, 而是通过对现有可选的3 种提供教育服务的资源进行评估比较后选择最优供给模式.维多利亚州教育服务供给有3 种途径： 一是传统的供给模式, 即由教育部门和学校共同负责建设并维持教育公共服务设施； 第二种是PPP 供给模式, 即从融资, 设计, 建设到维护都交由政府与社会组织合作完成.第3 种是对现有学校进行投资增加现有学校公共服务的容纳能力.经过细致的评估和比较这3 种途径, 最终认为PPP 具有了较突出的优势： 第一, 通过招标程序新建一批新学校能够很大程度上缓解紧迫的公共教育需求压力； 第二, 通过整合设计, 建设和设备维护提高了学校设备寿命周期的管理水平, 能保证超过25 年的高标准的资产质量.第三, PPP 模式支持变量资产管理, 且能够使校长和教师将精力聚焦于教育事业, 而非资产管理.第四, PPP 模式通过大批量建设新校具有发挥规模经济效益的潜能, 促进物有所值, 增加学校社区附加值.
采购流程评估阶段.在这个阶段中, 州政府根据政府利益相关者代表和对合适和相关技能的要求选择并组织了评估小组.这个评估小组由商业和法律, 服务, 设计和技术三个分支评估组构成, 这三个分支评估组负责意向书和征求建议书的评估工作.按照要求, 教育培训部门人员和专家被委派为分评估小组的顾问.评估组向跨部门指导委员会汇报, 跨部门委员会包括了教育培训部, 财政金融部门, 总理和内阁的代表组成.评估包含了物有所值和公共利益评价, 物有所值用公共部门比较值和财政承受能力来分析, 公共利益评价用公共利益测评来分析, 包含了有效性,责任和透明, 居民和社区受影响程度, 公平, 公众知情权, 消费者权力, 安全, 隐私等指标.
(三) 澳大利亚PPP 事前评估的主要特征从宏观制度框架和案例剖析, 可以归纳出澳大利亚PPP 事前评估的主要特征有如下几个方面：
独立性与客观性.在进行PPP 事前评估时,政府在PPP 模式与传统供给模式, 或者其他任何供给方式之间不设定偏好.待发展的基础设施和公共服务项目都要进行具体和谨慎的规划, 在规划的基础上, 对可选择的供给模式依据物有所值及其他标准进行评估⑦.
擦作性强.澳大利亚PPP 事前评估不仅有整体的制度框架, 在制度框架下还有具体的操作机制.商业案例是政府决定是否投资的重要参考,供给方式的选择分析结果是政府决定用何种方式进行服务供给的参考依据, 投资决策和供给方式决策是分开进行的（尽管在时间上可能是重叠的）.尽管不同州政府在PPP 事前评估（名称或内容） 有不同的侧重, 一般的步骤主要包括： 项目审批阶段、基于商业案例分析的投资决策、基于供给方式选择分析的供给方式决策.
控制机制健全.为保证PPP 事前评估不流于形式, 实现其预期功能, 澳大利亚政府在发展PPP 项目时设立了评估咨询组（Evaluation panel）及其专业分支评估咨询组（sub-panels） ,评估咨询组由州政府根据项目的利益相关方选出, 不仅仅包含主导PPP 项目的财政部, 还包括PPP 项目所涉及的其他部门, 并委托相关领域专家担任项目咨询师组成技术、金融、商业三方面的专业分支评估咨询组.这个评估咨询组必须将评估结果汇报到一个跨部门组成的PPP 项目控制委员会, 这个委员会是由所有相关政府部门的高层行政代表和总理内阁部门组成.这种机制保障了评估的有效性.
专业性强.应用外部专家对相关领域的PPP项目进行事前评估, 不仅为评估提供客观视角,同时通过对专家的专业意见进行采纳并有针对性的改进项目的缺陷, 有助于提高项目最后的结果,更有效的利用资金, 提升项目的成就, 节约时间和资源等.
四、中国PPP 事前评估的和地方实践状况及存在的问题
中国的PPP 发展尚处于初级阶段, 直到近几年, 尤其是2014 年以来关于PPP 项目的相关制度安排才陆续出现, 而PPP 事前评估的相关制度安排, 直到近两年各地PPP 发展中逐渐暴漏出的问题才受到关注.例如一些地方政府仅仅为了PPP 而追求PPP 项目, 在PPP 批准前未充分论证, 基本的交易结构都是空白的, 甚至将一些已经存在的非PPP 项目包装成PPP 项目, 没有任何评估来检测是否适合PPP 供给模式.[19]一些可以在三五年完成的短期项目不适合PPP 供给模式,但是故意延长期限来适应PPP 审批, 制PPP项目.[20]一些项目, 如房地产、商业工厂建设,露天贸易场所等可以通过市场有效供给的项目也被冠以“产业园” “工业园” 等名称以PPP 方式供给.上述等现象必然违背PPP 供给模式的初衷与效率, 导致供给的无效或失败.因为种种PPP项目的不良现象, PPP 事前评估逐渐受到重视,政府陆续颁布了相关的制度安排促进PPP 项目事前评估.
(一) 政府PPP 事前评估政策安排
中国的PPP 政策安排并未像澳大利亚那样系统和完整, PPP 事前评估的制度安排近两年才逐渐出现： 2014 年9 月, 财政部颁布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》⑧中要求“各级财政部门要积极配合同行业主管部门做好前期论证工作”, “除传统的项目评估论证外, 还要积极借鉴物有所值（Val鄄ue for Money, VFM） 评价理念和方法, 对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选,必要时可委托专业机构进行项目评估论证” ,“项目评估时, 要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素, 平衡好项目财务效益和社会效益, 确保实现激励相容”.同年11 月份, 财政部颁布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行） 的通知》⑨, 其中提到, “财政部门（政府和社会资本合作中心） 应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证, 通过验证的, 由项目实施机构报政府审核； 未通过验证的, 可在实施方案调整后重新验证； 经重新验证仍不能通过的, 不再采用政府和社会资本合作模式” .2015 年4 月, 财政部颁发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求PPP 项目实施前要“采用定量和定性分析方法” 结论分为“通过论证” 和“未通过论证” , “通过论证” 的项目, 各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时, 将项目财政支出责任纳入预算统筹安排.“未通过论证” 的项目, 则不宜采用PPP 模式.⑩2015 年4 月, 发改委、财政部等6 部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》, 其中提到, 项目的前期可行性评估需要包括三个方面： 特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案的合理性, 可能的融资方式、融资规模、资金成本,所提供公共服务的质量效率, 建设运营标准和监管要求等； 相关领域市场发育程度, 市场主体建设运营能力状况和参与意愿； 用户付费项目公众支付意愿和能力评估.輥輯訛2015 年11 月,财政部印发《PPP 物有所值评价指引（试行）》指出, PPP 项目准备初期应该进行物有所值评价,考察PPP 供给模式是否比传统模式更优, 并指出了定性和定量评价的具体指标.从上述政策文件可以看出, PPP 事前评估是近两年才陆续颁布,其中物有所值和财政承受能力评价是主要评价手段, 还未形成项目前评价的完整框架.
（二） PPP 项目前评价的地方政府实践———以省会城市为例
一般而言, 政府的支持是公共服务创新性政策或方案生存的重要因素, 而地方政府的有效推进与实践则是创新性政策或方案落地生根,持久发展的必要条件.PPP 作为公共设施与公共服务创新性供给模式, 地方政府是其应用归宿.我们选取31 个省（直辖市、自治区） 会城市的政策文本进行关键词分析, 检验地方政府对PPP 事前评估的制度安排.通过关键词分析, 我们发现大部分PPP 指导文件都与PPP 项目前评价制度文件一致, 包含了“物有所值” 评价和“财政承受能力评价” 两个关键词, 极少数城市的PPP政策文本中除了上述两个关键词, 还体现了其他关键词, 如武汉、重庆和北京的PPP 文本中提到了“项目的必要性与合法性”, “合理性”；南昌与西安的“经济与社会效益”； 以及昆明的“满足国家、省和市需求、相关部门和融资平台的意、项目对社会资本的吸引力等”.
地方政府作为PPP 项目的具体实施主体, 其PPP 政策文件中关于事前评估的论述与政府政策文本中的宏观论述一致, 并未体现事前评估的具体化和操作化的说明.以物有所值为例, 在地方PPP 政策文件的说明是“物有所值的实施应该根据政府《PPP 物有所值评价指引（试行）》来进行”, 而政府的文本中提到： PPP项目物有所值项目评估应该根据地方实际具体实施.政府与地方政府的相互指向性导致物有所值评价存在着操作化缺失, 而观察政府的政策文本可以发现, 物有所值定性评价是专家打分表（如表2 所示）, 其中包含六项基本指标（全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性）, 另外的补充指标和指标权重是空白的,这是地方政府应该根据地方实际和具体项目进行具体的指标定位.
（三） 中国PPP 事前评估存在的问题分析
PPP 事前评估不完整.缺乏需求确认分析和公众利益评估, 在PPP 事前评估中, 需求分析很少出现在政策文本中, 无论是还是地方政策文本, 这导致公众最需求的项目可能没有经过审批, 而符合政府利益或政府政绩的项目却占据了资源.例如, 地方政府PPP 项目中“综合产业园” 项目很多, 这些产业园或工业园可以很好体现“政绩” 但却有可能不是最需要的公共基础设施或公共服务.另外, 在PPP 项目准备或前期评估中, 政策文本很少提到公共利益评估问题, 政府与社会资本处理PPP 项目就像是政府与私人部门的交易而不是包含进公众或第三方审计主体保护公众利益.由于PPP 项目经常涉及到公众的切身利益, 将公众纳入PPP 项目的决策讨论与协商中, 制定具体公共利益评估策略才能更好的保障公众利益, 实现公共利益与社会资本的共赢.[21]
中国的PPP 事前评估忽视非经济因素分析.现行的PPP 事前评估政策独立文本仅有《PPP 物有所值评价指引（试行）》和《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》, 却没有对PPP 项目成功与失败同样重要的其他社会效益、公共利益等领域的相关制度安排.[22] 也因此, 在PPP 事前评估过程中, 没有提供项目相关社区发声的机会, 这会导致在商业协商过程中, 忽视公共利益的风险.政府与社会资本的利益充分给予考虑, 而公众利益却遭到漠视.一些地方政府甚至坦言： “我们确实在项目计划期间会实施公众意见调查, 但是我们根本不希望公众反对声过于强烈” .[23]
PPP 事前评估政策的部门间冲突.对于PPP事前评估, 发改委与财政部两个PPP 发展牵头单位存在冲突意见, 这阻碍了PPP 事前评估的充分实施.从上文的政策文本分析也可以看到发改委与财政部很多时候共同制定PPP 政策文本, 但是在PPP 事前评估中, 这两个部门有着不同的意见, 财政部不遗余力的推进物有所值评价, 而发改委却有不同的意见, 根据发改委的专家系统的意见, 物有所值是一个操作性不佳的方法, 只能流于形式却无法起到实质作用.在联合颁布《关于在公共服务领域推进PPP 的指导意见》前, 财政部征求发改委意见, 最后删除了大量关于物有所值的内容.[24]
五、总结与讨论
通过对澳大利亚和中国PPP 事前评估内容的分析, 二者存在较大差距.原因主要来自两方面： 一方面随着中国经济的快速发展, 中国地方政府普遍面临着急迫和严峻的基础设施与公共服务供给需求和缺乏资金双重压力, 在这样的宏观背景下, PPP 供给模式被当作“灵丹妙药” 或者“救命稻草”, 所以地方政府不遗余力的推进, 而事前评估作为一种科学评估和筛选机制, 有可能会导致政府规划的PPP 项目因不科学不合理而停滞,因此, 即使事前评估结果显示项目不适合PPP 供给模式, 地方政府仍然坚持.而澳大利亚作为一个发达国家, 其基础设施和公共服务本身发展比较健全, 基础设施与公共服务供给压力和财政压力均小于中国,政府有足够的资本和动力通过完善的项目前评估筛选适合的项目采用PPP 供给模式.另一方面, PPP 在中国被赋予过多的政治意蕴, 这也强化了地方政府追逐PPP 的不理性行为, 忽略事前评估的可行性分析或者为了保障该地区的PPP 项目的显著成绩做虚假的事前评估.而在澳大利亚, 由于不存在相应的政治压力, 对PPP 供给模式持比较客观和理性的态度,承认传统供给模式仍然是主要的公共服务供给模式輥輲訛.仅投资额度较大, 且经过客观科学的物有所值评估等一系列评估适合PPP 供给模式的项目才使用PPP 供给模式.
在对比分析的基础上, 我们总结了澳大利亚PPP 事前评估实践对中国PPP 事前评估发展的启发.
首先, PPP 事前评估是综合评估, 经济和财政因素是重要的一方面, 但作为公共服务和基础设施的归宿的公众因素也需要考虑, 总的来说,项目评估应该是综合的, 而不仅仅是经济层面的因素.PPP 项目的效益不仅仅是省钱, 还应该包括满足公众需求, 有利于社区和环境发展等方面.因此在实施事前评估时, 应该涉及全面综合的评价指标去评价潜在PPP 项目, 而不是仅仅考虑最便宜的PPP 项目.
其次, PPP 事前评估需要有相应的控制和监督保障机制.在某种程度上, 没有控制和监督的评价等于没有评价.并非所有的公共部门和行政人员都能遵从制度和规章, 并自动维护公众利益, 尤其是涉及到某些制度安排会摧毁他们的政绩工程从而破坏其政治前途时, 他们会巧妙的选择规避制度达到自己的政治目标.PPP 事前评估从某种程度而言是对地方政府发展PPP 项目的一种控制机制, 保证地方政府可以切合实际得发展PPP 项目.政府官员的考核和评价更多的还是依赖于短期政绩发展, 所以地方政府很多时候会违背PPP 项目的颁布的政策文本, 更关注短期的政绩,不惜牺牲长期效益, 而选择短期内PPP 项目蓬勃发展, 促进自己职位的升迁.因此, 事前评估应该增加控制和监督环节, 确保事前评估真实有效的开展,发挥其应有功能.
第三, 在实施事前评估时应该对PPP 供给模式应保持中立和客观态度, 不应设置偏好.正如我们上文所述, PPP 供给模式并非灵丹妙药, 它的优势只有在应用于适合的项目时才可以凸显.很多地方政府并未深入理解什么情况下适用, 什么情况不适用, 而热衷于发展PPP 供给模式.[16]应该在不预设偏见的情况下, 进行客观、综合地供给模式选择分析, 然后根据分析结果选择适合的供给模式.
最后, PPP 事前评估应该置于宏观公共基础设施和公共服务的可行性分析框架中.PPP 项目所依托的公共基础设施与公共服务供给的宏观政策制度仍然需要进一步完善.PPP 政策制度仅仅是宏观公共基础设施与公共服务供给政策制度的一部分, 如果本末倒置, 只注重PPP 供给模式的物有所值和财政支付能力等舶来品的事前评估, 却忽视去完善最基本的公共基础设施与服务等可行性评估, 那最终PPP 的事前评估也会成为“无源之水”, 导致PPP 事前评估的实施困境.
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