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三、难以替代的政府扶持
对于联邦政府政策变化的影响,目前的评论主要关注需求侧的问题,如废止 CPP 的后果.对供应侧的问题,即对大规模削减对新能源技术研发的资助和停止对商业化制造项目的贷款支持方面关注相对较少.这种倾向反映的是传统的市场决定论：在推动技术创新和新兴产业发展方面,私人部门,特别是风险投资机构起关键作用；相比之下,政府的支持是辅助性的,过度介入可能会挤压私人部门发挥作用的空间.然而,美国可再生能源产业的发展经历显示,这种认识同事实是存在距离的.
（一）风险投资作用有限
美国风险资金的规模全球居首,投资对象多是有增长潜力的高科技项目和初创企业.因为规模小,前景不确定性大,它们通常难以从银行等传统金融机构得到贷款.这意味,在帮助高科技新兴产业崛起方面,风险投资确实起着举足轻重的作用.然而,对于新能源的技术研发和商业应用,风险投资总体表现比较谨慎,投入的资金数量远比不上信息技术和生物技术领域的同类项目.
原因之一是即使以风险投资的标准来衡量,新能源项目的风险也往往过大.起步阶段的新能源技术研发,比其他领域的高科技项目更多涉及基础科学,对投资的密集程度和时间跨度要求更高,能否取得突破性进展的不确定性更大. 此外, 利用最新的能源技术来进行商业化制造也涉及较高风险. 首先,新能源技术的成熟度往往未经证实,完善需要较长的过程.其次,为取得规模效益,此类项目的投资门槛需要有相当的高度.更引发担心的是,即使商业化生产取得成功,新能源产品也未必能顺利进入市场.能源市场的传统供方有沉没成本（sunk-cost）方面的巨大优势,主要力量是全球最大最强的一些企业.新进入者能否克服与此相关的阻力,较难预测.
风险投资不太青睐新能源项目,同其强调回报率和回报速度的特性也有直接关系.风险投资看中一个企业,通常因为它有较大可能在较短的时间内上市、进入合并或被其他企业收购.这类机会一旦出现,风险投资通常会通过兑现股票、股份等方式,在收获高额回报后撤离.对于这种缺乏耐心的投资者,新能源领域的企业往往缺乏吸引力：它们从起步到成功上市或被其他投资者以优厚条件收购,这一过程很可能比其他领域的初创企业更长,结果也更难确定.
（二）政府支持举足轻重
在美国,新能源项目发展的两个关键阶段,技术研发阶段和研发成果转向商业化制造阶段,政府提供的资助和支持往往起到关键作用.事实是,在过去几十年间,美国主要的新能源技术研发项目,在其起步阶段,几乎都得到过美国能源部的资助.
1992-2012 年间,能源部为太阳能和风能技术研发提供的研发资金,以2011 年美元计,分别达 34 亿美元和 12 亿美元.受到政府资助的不仅是众多大学的新能源研发项目,还有政府与私人研究机构的合作项目.它们从事的研究涉及广泛的基础科学领域.能源部下属的 ARPA-E 重点资助最前沿、在推动能源革命方面潜力最大的技术研发项目.例如,它资助了一批大学和公司的新材料项目.它们的目标是发现和研制可替代昂贵稀土金属的新光伏电池用材.这类研发如果取得突破,有可能进一步大幅降低光伏发电成本.因为受ARPA-E资助的研发项目着眼于未来的能源技术, 追求有颠覆性的创新突破,资本密度程度和失败可能性均超过一般性能源技术研发,因此几乎没有可能得到私人投资.
为了缩短技术研发成果与具有商业价值的新能源产品之间的距离,奥巴马政府还重点资助先进能源技术的示范和商业化应用项目.例如,能源部资助建立了美国首批离岸风力发电场和首批利用新光伏电池技术进行商业化制造的企业. 美国主要的光伏板、 电动车用电池以及屋顶光伏发电设施的制造商,在扩大产能方面,几乎都得到过能源部贷款项目的支持.
相比之下,风险投资更多流入风险相对可控的清洁能源项目,如制造风力和太阳能发电装置部件的企业.这些项目使用的技术相对比较成熟,不少已有数十年的发展历史. 而且,在很多情况下,风险资金是在企业发展较晚的阶段,即在政府资助吸收了大部分的不确定性和投资风险之后才进入.这种跟进模式,不仅反映在个体企业的融资经历中,也反映在整个产业的投资趋势里.例如,能源部的贷款项目办公室为美国首批 5 个大型光伏电站的建立提供了贷款支持.此后,又有 45 个大型光伏电站建成,投资完全来自金融市场.有评论指出,私人资本的大规模进入,很大程度上是因为政府资助项目显示出了相关技术的成熟度以及投资风险的可控性.
美国具有规模生产能力的新能源企业,几乎都有政府资助背景,特别是它们拥有的核心技术,同政府多年来资助的研发项目往往有密切的关系.例如,全球最大风机涡轮制造商美国通用电气公司 (GE) 所拥有的核心技术,主要源自美国能源部几十年前开始资助的一些研发项目.制造可调速风机涡轮的先进技术,最初是制造商 Kenetech（原名 US Windpower）的发明专利.Kenetech 的技术支持来自马萨诸塞州阿默斯特大学一个得到美国能源部资助的风电研究项目.1996 年,Zond Corporation 买下 Kenetech 的核心技术,在能源部的资助下对其进行了重要改进. 最终, 通用电气买下有关技术专利.除了涡轮速度调控,通用电气掌握的风机涡轮设计和制造技术还涉及空气动力学、计算机模拟和风力资源制图等方面的多项发明和创新,有关技术专利也可追溯到能源部下属的国家实验室和资助的大学研发项目取得的成果.
在太阳能发电领域,光伏板制造商 FirstSolar 名气最大,企业年收入从 2009 年开始超过 20 亿美元.FirstSolar 的核心竞争力主要来自一种碲化镉（CdTe,cadmium telluride）薄膜电池技术,以及制造 CdTe 光伏板的成本控制技术.同 CdTe 有关的发明,是企业创始人哈罗德·麦克马斯特同托莱多大学太阳能研究中心和国家可再生能源实验室（NREL）合作研发的结果.后两个研究机构都有政府资助背景.FirstSolar 自 2003 年开始生产 CdTe 光伏板,制造成本优势来自一种新的汽相沉积技术,这是 FirstSolar 的前身Solar Cell,从 1991 年开始同 NREL 联合研发的成果.FirstSolar 取得现有的市场地位,经历了数十年时间.在其发展的各个阶段,从技术研发,到研发成果的商业化,再到企业制造规模的扩大,都得到过政府的扶持.风险投资在 FirstSolar 发展较后期进入,在企业上市后撤离.
其他企业掌握的先进光伏电池技术也同政府资助有关.SunPower 在 1985年建立之初,对高性能 C-Si 太阳能电池技术的研发得到联邦能源部和电力研究中心 EPRI 的资助.该企业在制造太阳能光伏瓦和模块框架等方面的发明和创新也有能源部的技术专利背景.EvergreenSolar 起步阶段的技术研发得到了马萨诸塞州政府提供的 6000 万美元的资助.该企业后来出售的先进串丝带太阳能电池技术被认为同受此项资助的研发活动关系密切.
特斯拉汽车公司（Tesla Motors）被广泛视为全球最富创新力的电动车制造商,其创立者伊隆·马斯科的成功之路被誉为富有企业家精神的个人引领新技术革命的典范.较少被提及的是,Tesla 也是政府扶持政策的主要受益者之一.Tesla 的核心电池技术在很大程度上反映的是能源部资助的多项先进电池技术研发项目取得的成果,其电动车批量制造项目曾得到能源部提供的 4.65 亿美元的担保贷款.此外,Tesla 等美国电动汽车企业在扩大市场销路方面取得的进展也同美国联邦政府提供的消费税收优惠和购买返回有相当大的直接关系.
政府扶持的新能源企业大多成为行业的领军者,但也有少数失败案例,如光伏板制造商 Solyndra.2009 年,奥巴马政府为该企业提供了 5.27 亿美元的贷款担保,帮助其扩展生产能力.此举的背景是：当时作为传统光伏板用材的晶硅不断上涨,Solyndra 掌握的 CIGS 薄膜光伏板制造技术,因为使用替代材料而被认为有明显的成本竞争潜力.但出人意料,晶硅之后大幅下降,Solyndra 产品的市场前景转暗,企业于 2011 年秋天宣布破产.反对派就此提出,Solyndra 的失败证明：政府无能力选择“赢家”,政府为重点新能源企业提供贷款支持的做法是个错误.然而有分析指出,即使Solyndra 的失败也不能证明在推动新能源发展方面市场肯定会比政府做得更好.事实是,导致 Solyndra 破产其实还有更直接的原因：作为企业主要股东的私人资本看到市场格局变化之后,选择了立即“跳船”——迅速撤出高达11 亿美元的巨额投资.
（三）研发资助仍然重要
可再生能源的发电成本虽已明显下降,但新能源要成为供电主力,在降低生产和输送成本方面还有很长的路要走.这方面的进展很大程度上仍取决于技术研发能否取得新的突破.目前,有这种潜力的研发项目不少仍在初期阶段,不仅需要政府资助而且未来可能仍然需要政府继续资助下去.2010 年是政府资助规模增长最快的一年,但当时美国能源创新协会（AEIC）仍指出,要使美国清洁能源产业稳步走上快速发展轨道,政府的有关研发资助还需再增加 3 倍,达到 160 亿美元,其中至少 10 亿美元应由专门资助革命性技术发明的 ARPA-E 支配.
现在,包括 ARPA-E 在内的资助机构和项目可能被撤销或削减,这种变化将带来什么具体后果,目前仍需观察.美国过去的政策经历显示,政府资助的减少能直接影响新能源产业的发展速度. 20世纪70年代石油危机爆发后,美国、丹麦和德国率先投入风能电力的大规模开发.美国当时走在前面,技术研发由航空航天局（NASA）牵头,政府资助规模居三国之首.美国的优势主要来自可用于设计和制造大型风机涡轮的航空航天技术.进入 80 年代,里根政府大幅削减能源部资助新能源项目的预算,投入风电项目的私人资本也随之锐减.其后相当一段时间内,美国风能电力的发展速度明显放缓,荷兰和德国成为这个领域的全球领军者.
特朗普政府削减对新能源技术研发的资助,在短期内可能不会对产业增长态势产生十分明显的影响.但正如有评论指出的那样,因为受到损害的是美国新能源技术创新的能力,负面影响将逐步显现,可能减慢美国在今后几十年“迈向清洁能源未来”的步伐.
（四）政策需求超越资助
从长远看,实力增长会减少可再生能源发展对政府资助的依赖,但是增长本身也带来一些新的问题,对政府的政策干预提出了新的要求和挑战.目前最受关注的是新能源的进入对现有电价体系的冲击,以及给电网带来的现代化,特别是智能化压力.
风力和太阳能发电的边际成本接近于零,意味新能源供应者有接受超低批发电价的潜力.可再生能源发电量增长,可能给电力批发市场带来难以预测的下行压力,挤压边际成本相对固定的传统发电厂的利润空间.在欧洲,可再生能源电力供应的快速增长,导致每兆瓦时批发电价从 2008 年的约80 欧元降到目前的 30 欧元 ~50 欧元.根据 EY 咨询公司的估算,由于电价下降,2010—2015 年间,欧洲公共供电公司的资产总值共缩水近 1200 亿欧元,对传统电力项目的投资额降到“近几十年来的最低点”. 在美国,燃煤电厂如今主要被燃气电厂所替代,但随着可再生能源电力的比重增加,以及屋顶光伏发电装置的快速普及,电价下降的压力也将更明显.这引发一种担心：鉴于在可再生能源发电的间歇期,电网体系的调峰能力主要来自传统发电企业,因此若利润萎缩导致后者大量退出电网,供电体系将因备用发电能力不足而难以保障稳定的电力供应.
此外,新能源的进入明显增加了电网等基础设施的更新压力.现有输电体系想要应对新能源电力的大量入网,需进行大规模更新改造,增加电网体系的智能化调配能力,包括要在先进信息技术支持下,通过远程电力输送等手段解决间歇期的供需平衡问题.这类改造工程需要巨额投入,根据国际能源组织 （IEA） 2014年的预测, 在全球范围, 要使电网建设跟上清洁电力的发展,仅在 2015—2035 年这 20 年间里,所需的投资就可能高达 20 万亿美元. 对于美国这样的发达国家,主要问题在于如何在现有电网的投资者和新的电网使用者之间分配成本负担.
在能源供应结构向低碳化转型的过程中,这类问题和矛盾的出现难以避免.解决问题需要顾及不同的需求：一方面,新能源进入传统能源有成本优势的电力市场,需要得到包括补贴在内的政府扶持；另一方面,市场需要为提供备用发电能力的投资者提供足够的报酬,以保证电力的稳定供应；现有电网的投资也需要一定回报率, 以保证维护和更新的稳步推进. 从长远看,改造电网能否吸引到足够的投资,在很大程度取决于电价体制的改革方向.如有建议就提出,美国政府应改革批发电价的定价和调节机制,使其能更充分反映长期稳定供电的成本,同时重新设计市场电价体系,使零售电价能更灵活地反映供需关系的变化,包括引导用户调整消费模式,缩小其与供应曲线变化之间的距离等.
这些问题的解决触及到电力市场复杂的利益关系,有相当高的政治敏感性.政策干预既需要审慎,更需要有创意.目前,有关矛盾的出现已被反对派当作理由,要求政府放缓对可再生能源的扶持.在欧洲一些国家,政府削减对新能源电力的补贴,或对新能源电力入网进行限制,同这种压力有一定的关系.
在特朗普政府任内,平衡不同需求,维护新旧能源之间的有序竞争,不大可能成为干预政策的出发点.2017 年 4 月,新任能源部长里克·丹尼宣布,能源部将主持进行一项全国范围的“电网研究”：调查和评估美国供电体系在安全性和可靠性方面存在的缺陷,并提出补救方案.他所谈的安全隐患,主要是指以煤电为基础的“基本负荷电力”供应不足.有评论指出,现政府在“稳定电力供应”框架下设计的政策干预,其目的是改变电力供应的能源结构,旨在重新提升煤电在整个电网供电体系中所占的比重,增加对太阳能和风能等可再生能源电力进入电网的限制.
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