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中非经贸合作区建设：挑战和深化路径
〔提 要〕中非经贸合作区是中国境外经贸合作区的重要组成部分,当前面临历史性发展机遇.然而,中非经贸合作区在运营实践中面临诸多挑战,主要包括合作区战略规划的定位与实际发展之间的错位,中非双方合作认知存在的差异以及合作区自身建设面临的资金、人才与管理困境等.中非经贸合作区的可持续发展离不开中非双方的共同努力,非洲国家需要加强对合作区的统一规划与协调；中国政府需要继续加大外交、金融和公共服务的支持力度；合作区投资运营方需要明确发展定位,实现属地化管理与运营；合作区入驻企业需要加强自身能力建设.
〔关 键 词〕中非经贸合作区、中非合作论坛、“一带一路”倡议、中非关系
〔作者简介〕黄玉沛,浙江师范大学中非国际商学院讲师
〔中图分类号〕F752.74
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕0452 8832（2018）4 期0112-15[1]
中国已在埃塞俄比亚、尼日利亚、埃及、赞比亚、毛里求斯等非洲国家建立了若干国家级境外经贸合作区（Overseas Economic and TradeCooperation Zone）,为中国企业有效开展中非产能合作提供了优惠的政策、优良的环境和高质量的服务,推动了中非经贸合作快速发展.充分认识境外经贸合作区在非洲的发展机遇,客观评估其面临的困难与挑战,对于实现“一带一路”倡议与非盟《2063 年议程》（African Agenda 2063）有效对接,推动中非全面战略合作伙伴关系建设,深化中非经贸合作具有重要意义.
一、中非经贸合作区的发展历程
经贸合作区在不同的历史语境与社会经济背景下有不同的涵义.经贸合作区从广义上涵盖了诸如经济特区（Special Economic Zones）、出口加工区（Export-Processing Zones）、自由贸易区（Free-Trade Zones）、工业发展区（Industrial Development Zones）、经济技术开发区（Economicand Technological Development Zones）等.[1] 根据商务部的解释,境外经贸合作区是指经过中华人民共和国商务部备案,在中华人民共和国境内（不含香港、澳门和台湾地区）注册、具有独立法人资格的中资控股企业,通过在境外设立的中资控股的独立法人机构,投资建设的基础设施完备、主导产业明确、公共服务功能健全、具有集聚和辐射效应的产业园区.[2] 截至2017年末,我国企业共在44 个国家建设初具规模的境外经贸合作区99 家,累计投资307 亿美元.[3]
中非经贸合作区（China-Africa Economic and Trade CooperationZone）是中国境外经贸合作区的重要组成部分.它既是中国创新对非经济合作模式,促进对非贸易与投资转型升级的需要,也是非洲国家加快工业化进程的重要载体,契合非洲国家的引资需求与发展关切.
中非经贸合作区建设大致经历了三个阶段,从20 世纪90 年代初期至2005 年,由早期产业园区雏形逐步演化成为单一功能型的产业园区；从2006年至2015 年,由单一功能型的产业园区转向机制化运行的产业集聚园区；2016 年以来,由产业集聚园区转向产业链整体规模化发展的多功能经贸合作区.在这三个阶段,尽管中非双方对经贸合作区的宏观政策、运行方略和管理机制略有不同,但是中国政府鼓励国内企业赴非洲进行园区投资建设,促进非洲贸易增长和工业发展的目标一直没有改变.
从20 世纪90 年代初期至2005 年是中非经贸合作区建设的初始阶段.这一时期中非经贸合作区多为单一功能型的产业园区,可分为四种模式：中国贸易类企业依托中国商务部贸易促进中心建设的初级产业园；由非洲政府主动邀请中国企业参与建设的产业园区；由中国贸易企业独自建设的工业园区；由中国大型国有企业自发兴建的产业园区.[1] 需要指出的是,早期的中非共建型产业园区并不是真正意义上的中非经贸合作区,这类产业园区规模小、投资少、管理粗放、缺乏机制化运作,难以形成规模效应.
2006 年中非合作论坛北京峰会的召开为中非经贸合作区的建设提供了机制化运行的制度保障与政策支持.《中非合作论坛——北京行动计划（2007-2009 年）》指出,“支持有实力的中国企业在有条件的非洲国家建立3~5 个境外经济贸易合作区”,[2] 以实实在在的项目合作拓展和夯实中非经贸关系的基础.在2007 年至2008 年期间,经过多轮招投标和论证审核,中国商务部批准在非洲备案建立七个经贸合作区,分别是赞比亚中国经贸合作区、埃及苏伊士经贸合作区、埃塞俄比亚东方工业园、毛里求斯晋非经贸合作区、尼日利亚莱基自由贸易区、尼日利亚奥贡广东经贸合作区和阿尔及利亚江铃经贸合作区.[3] 从2006 年至2015 年之间,各大中非经贸合作区由单一功能型的产业园区向机制化运行的产业集聚园区转变,并取得显著成绩.截至2015 年中非合作论坛约翰内斯堡峰会召开前夕,中国企业在非投资建设的经贸园区吸引入园的企业共计360 余家,累计投资额近47 亿美元,总产值近130 亿美元,累计交纳东道国的税费达到5.6 亿美元,帮助当地解决就业2.6万人,在当地初步形成了产业聚集效应.[4]
2015 年中非合作论坛约翰内斯堡峰会以来,中非经贸合作区基本遵循了“企业主体、政府支持、招商引资、设施先行、规划定位”的二十字方针,在借鉴中国经济开发区的发展理念和成功经验、充分适应非洲国家产业发展需求的基础上,中非经贸合作区发展态势良好,由产业集聚园区向产业链整体规模化发展的多功能经贸合作区转变,并取得阶段性成果.
首先,合作区基础设施建设成果显著.基础设施建设是中非经贸合作区发展进程中的重要环节,合作区初步建成了与外界联通的交通干道,并得到当地政府在水、电、气等领域的大力支持.截至2017 年底,赞比亚中国经贸合作区在基础设施方面累计投入了逾1.97 亿美元,修建了超过20 公里的主干道路,6000 平米的办公设施.[1] 尼日利亚莱基自由贸易区累计完成基础设施建设投资超过2.05 亿美元,建设了园区交通网络,硬化道路30 多公里,基本实现了园区内基础设施建设“五通一平”.[2]
其次,招商引资工作取得实质性进展.各大中非经贸合作区在招商引资中面向投资方企业、非洲当地企业以及第三国企业开放,逐步吸引了一大批企业入驻园区.截至2017 年底,毛里求斯晋非经贸合作区入园企业达30 多户,90% 以上为外资企业,租赁园区土地面积21.68 公顷,是山投集团接手园区以前土地租赁面积的10 倍.[3] 尼日利亚莱基自由贸易区已有119 家注册企业,其中55 家企业正式签署投资协议并投产运营,实际完成投资1.80 亿美元,累计实现总产值超过1.34 亿美元.[4]
最后,合作区社会经济效益初步显现.各大中非经贸合作区通过构建全产业链、全价值链、全生命周期的渐进式盈利模式,为非洲国家提供了大量就业岗位,初步取得了一定的社会经济效益.截至2017 年底,毛里求斯晋非经贸合作区全年实现经营收入人民币2373 万元,利润433 万元,分别是2015 年的5 倍和3 倍.[1] 埃及苏伊士经贸合作区起步区1.34 平方公里已全面建成,吸引了10 亿美元的投资,创造了3300 个就业岗位.[2]
二、中非经贸合作区面临新的发展机遇
在多种利好因素推动之下,中非经贸合作区建设迎来了历史性的发展机遇,将推动中非经贸关系在未来一段时间持续快速发展.
（一）中非经济增长为中非经贸合作区提供了发展空间
当前,在保护主义抬头、全球不确定性因素上升的大背景下,中国通过自身改革开放与发展为世界经济增长注入强劲动力,成为经济全球化的引领者之一.中非经贸合作起步比西方晚,但中国秉持不同于西方的助推非洲发展理念,极大促进了当地经济增长及民生改善.美国麦肯锡全球研究院发布的报告《龙狮共舞：中非经济合作现状如何,未来又将如何发展》认为,“短短二十年间,中国一跃成为了非洲最重要的经济伙伴,从对非贸易、投资、基建融资和发展援助的深度和广度上看,没有任何一个国家能与中国相比”.[3]很多非洲国家效仿中国经济发展模式并取得成功,坦桑尼亚、加纳、肯尼亚、科特迪瓦等非洲国家年经济增长率保持在6%,埃塞俄比亚近十年平均增长率更高达10%.[4]
非洲大多数国家处于工业化初期阶段,对外来资金、设备、技术和管理经验有迫切的需求.中国的工业发展具有独特的优势,比如设备先进实用、技术成熟可靠、管理高效务实等.越来越多的非洲国家认识到,非洲的工业化进程需要中国的密切参与.同时,非洲大陆贸易一体化进程加快,为建设中非经贸合作区提供了一定程度的贸易政策保障.2018 年3 月,来自44 个非洲国家的领导人在卢旺达首都基加利签署了非洲大陆自由贸易区协议,旨在消除签署国之间的贸易壁垒,促使货物、服务和人员自由流动.[1]
结合中国的发展经验,针对非洲的具体特点,双方在工业制造、建材轻工、港口设施、电力电网、通信网络、现代农业以及原材料深加工等领域都具有梯度合作的发展空间.
（二）非洲国家愈加重视中国发展经济特区的经验与模式
越来越多的非洲国家对中国经济发展的模式感兴趣,渴望借鉴中国开发经济特区的经验.《尼日利亚先驱报》《南非星期日时报》《津巴布韦先驱报》等非洲媒体均刊文称,非洲国家有充足的资源、人口红利和市场潜力,但实现工业化任务艰巨,如能充分借鉴中国发展经济特区的成功经验,提升园区管理和规划能力,有望创造出世界又一大发展奇迹.
非洲国家借鉴中国开发经济特区的模式,在布局规划、特区立法、税收管理等方面已经积累了建设产业园区的前期经验.埃塞俄比亚、肯尼亚、埃及、科特迪瓦等非洲国家加快制定了经济特区建设的各项规划,与非盟《2063 年议程》相对接,确定了各自不同的经济特区工业发展政策与实施纲要.一些非洲国家已经完成了有关经济特区的立法工作,坦桑尼亚早在2006 年就颁布了经济特区法,肯尼亚在2015 年正式签署了《经济特区法案》,津巴布韦分别在2016 年和2017 年颁布了《经济特区法案》和《本土化和经济赋权法案》.同时,非洲国家税收优惠政策纷纷出台,毛里求斯、尼日利亚、南非等国家对出口导向型的产业区给予入园企业关税、企业所得税、增值税等方面的税收优惠.埃塞俄比亚东方工业园规定,产品出口占50% 以上的入园企业享受7 年免税期,而园区之外的外资企业只能享受2~5 年的免税期.[1]
（三）“一带一路”倡议为中非经贸合作区建设提供契机
“一带一路”倡议坚持“适应非洲自身发展、不附加任何政治条件、坚持互利共赢”原则,始终“尊重非洲、帮助非洲,义利相兼,以义为先”.非洲是“一带一路”倡议尤其是“21 世纪海上丝绸之路”的重要延伸,也是中国推动构建新型国际关系和人类命运共同体重要伙伴.“一带一路”倡议提出近5 年来,在非洲辐射埃及、肯尼亚、乌干达、尼日利亚、喀麦隆和南非等20 多个国家,已经达成39 个重大合作项目,涉及铁路、公路、港口和水电站等17 类领域.[2] 同时,“一带一路”倡议逐步与非盟《2063 年议程》相对接,双方在地区、次地区、国家发展战略方面都有交汇点.在多种利好因素影响下,中非经贸合作区的层次不断提升,资产规模扩大,入驻企业增多,经济效益趋好,由单纯的产业集聚园区向产业链整体规模化发展的多功能经贸合作区转变.
三、中非经贸合作区面临的挑战
进入21 世纪第二个十年,中非经贸合作区发展取得了阶段性的成绩,社会与经济效益初步显现.中非经贸合作呈现了新的变化,从一般商品贸易往来逐步向加工贸易、产能合作和技术转移升级,从传统的工程承包向投资经营和金融合作升级.然而,中非经贸合作区在具体运营中仍然面临诸多现实挑战.
（一）战略规划的定位与实际发展之间的错位
第一,个别经贸合作区定位不清晰,造成资源配置效率较低,尚未形成产业分化.一般而言,良性发展的产业园区需要经历产业链不断优化升级的过程,无关产业将受到排斥与淘汰,进而出现园区的产业分化,形成诸如纺织产业园、机械制造产业园等不同类型的产业功能区.然而,个别中非经贸合作区入园企业分属的行业较为庞杂,彼此关联度不高,造成产业难以有效集聚,进而影响了后续项目建设.例如,埃塞俄比亚东方工业园吸纳了诸如水泥生产、制鞋、纺织、食品加工等关联性不高的企业,导致资源配置效率偏低,难以形成集约化和产业分化的局面. [1]
第二,由于发展定位存在差异,各大经贸合作区的项目进展程度快慢不一.其中,埃及苏伊士经贸合作区、尼日利亚莱基自由贸易区、赞比亚中国经贸合作区前期发展定位较清晰,项目进展较为顺利.但是,毛里求斯晋非经贸合作区最初定位是以“商业贸易与地产开发”为主,后来投资方出现变更,确立了以“金融为中心,文化为纽带,以旅游、教育、医疗、港口服务、仓储物流为配套”的发展定位,由于前后定位出现偏差,影响了合作区的建设进度.尼日利亚奥贡广东经贸合作区前期产业规划定位较为宽泛,难以聚焦核心领域,导致园区招商进展缓慢,基础设施建设滞后,影响了后续投资者的积极性.[2]
（二）认知存在较大的差异
一方面,中方企业对非洲当地合作方的期望值普遍偏高.一般而言,合作区的前期投入大,回报周期较长,风险系数偏高,中方企业迫切希望当地政府紧密配合,在企业财税、融资等方面获得政策优待.[3] 然而,部分非洲国家政府治理能力有限,行政管理效率偏低,一些规划设计的方案不能有效执行,尤其是涉及到进出口业务方面的汇率不稳和外汇短缺问题对中方企业的影响较大.
另一方面,非洲国家部分地方政府、企业和民众对兴建经贸合作区也存有一定程度的误解.有些当地政府认为在供给土地之后,后续的建设、运营与招商都由中方企业自己解决,政府不再提供政策优惠；有些非洲企业认为合作区内的企业如果享受政府优惠,是属于行业内的不正当竞争,对本土企业不利；有些当地民众甚至认为中方企业与当地社会的联系较为薄弱,经贸合作区的建设就是属于“城中城”,担心中非经贸合作区建设对当地市场产生强烈冲击.[1] 中非双方基于信息不对称和认知差异所产生的种种误解,对中非经贸合作区的可持续发展带来了诸多不良影响.
（三）面临资金、人才与管理等方面的困境
首先,资金短缺问题是制约中非经贸合作区可持续发展的重要因素.中非经贸合作区具有前期投资量大、资金回收期较长、项目盈利性不足等特点,对资金保障要求较高.一方面,多数非洲国家存在金融市场发育不完善、融资风险大且成本高等障碍,导致中非经贸合作区面临可持续发展的资金压力.另一方面,合作区投资之前,国内金融机构对海外资产的贷款抵押管理较为严格,国内资金流向非洲市场的渠道不够畅通.而合作区投资完成之后,如果一旦出融动荡,非洲国家可能会采取外汇管制,很容易造成投资方资金流转受限,利润难以返回国内,甚至产生资金断裂的危险.此外,中非经贸合作区融资还面临汇率风险压力.[2] 例如,受汇率风险影响,埃及苏伊士经贸合作区没有达到预期的投资要求.2008 年埃及苏伊士运河经贸合作区申请国家开发银行贷款,当时人民币兑换美元的汇率为7:1,到2018 年汇率已经变更为6.3:1,在承受人民币升值压力的同时,合作区还面临埃镑兑换美元贬值的压力,仅在2016 年,埃镑兑换美元的汇率就从7.83:1 跌至18.2:1,导致园区经营遭受双重汇率压力.
其次,中非经贸合作区面临不同程度的人才短缺问题.基于多种因素影响,中非经贸合作区对国际化高端人才的吸引力有限,多数园区难以招聘到愿意长期在非洲工作的中方人才,尤其是具备园区建设管理经验的高级人才.同时,人员流失问题也需要值得关注.以埃及苏伊士经贸合作区为例,合作区开始经营的前期,企业在国内招聘工作人员赴埃及工作,这些国内员工一般要在埃及工作满3 年之后才能回国转岗,随后企业再重新招聘人员赴埃及补充空缺岗位.[1] 实践证明,上述人才招聘模式不可取,容易造成人员流失且不稳定,影响了合作区后续的管理运营.另外,部分非洲国家教育水平不高,本土化的技能人才数量有限,也是造成中非经贸合作区人才短缺的因素之一.
最后,粗放式管理与属地化经营不足.中非经贸合作区的建设环境复杂且涉及面广,对园区开发企业管理水平提出了很大的要求.然而,投资运营方基本上是“摸着石头过河”,很难在非洲照搬中国国内建设园区或者特区的成功经验,部分合作区粗放式管理增加了投资成本,也影响了入园企业的投资信心.事实上,建设中非经贸合作区的目的不仅是中资企业投资经营,更多的是带动当地企业发展,助推东道国产业链的提升,实现属地化经营.然而,个别中非经贸合作区实施属地化经营方面经验欠缺,招商工作中面向当地企业的宣传与推广不足,导致中国企业落户较多,而当地企业吸纳有限.
四、中非经贸合作区建设的深化路径
随着“一带一路”倡议与非盟《2063 年议程》进一步对接,中非经贸合作区在实践探索中迎来了新的发展机遇,必须有针对性地解决当前面临的困难,深化可持续发展的路径,打造升级版的中非经贸合作区.
（一）加强与非洲各国政府的协调
中非经贸合作区建设是非洲国家加快工业化进程的重要组成部分,需要所在国政府部门的支持.目前,在有条件的非洲国家,可尝试建立双边高层协调委员会工作机制,集中各个职能部门的权力,成立高于部委级别的“中非经贸合作区管理委员会”,专门负责协调和处理涉及有关中非经贸合作区发展的重大问题,包括制定产业发展规划、税收优惠补贴政策、园区行政管理制度等.
（二）加大外交、金融与公共服务的支持力度
首先,加强外交支持,帮助企业减少政治性和非商业性因素的风险.随着中非经贸合作区规模不断扩大,投资运营方和入园企业面临的安全风险激增,这就需要中国政府相关部门完善风险评估,强化风险预警机制,加强各部门之间的协作与配合.中国驻非使馆机构需要妥善处理各类领事保护案件,推动中国安保公司进入中非经贸合作区,对损害中资企业利益的不法行为进行协调和交涉.
其次,鼓励政策性银行、国有商业银行和股份制银行创新金融工具,加大对非洲国家的信贷支持.目前,可以考虑继续加大中非发展基金、中非产能合作基金、丝路基金、中葡合作发展基金等机构对中非经贸合作区项目的资金支持力度.同时,继续支持人民币在非洲的国际化,加快各商业银行在非洲设立分支机构和营业网点.事实上,中国银行、中国工商银行、中国农业银行已经通过多种方式,建立起了覆盖南非、肯尼亚、尼日利亚、莫桑比克、刚果（布）等非洲国家的经营网络.
最后,建立中非公共信息服务系统.非洲54 个国家差异显著,单靠企业自身无法获得全面有效的公共服务信息,往往需要第三方机构参与.中国政府可以积极引导社会资本,设立一批专业化的投资信息咨询服务和中介机构,建立对非洲国家政治、经济、社会、文化、劳工、法律等信息的共享平台,在执行方式和手段上更重视市场化运作,助力中非经贸合作区及时有效地获取各类咨询信息.
（三）明确合作区发展定位,实现属地化管理与运营
中非经贸合作区的投资运营方需要进一步明确发展定位,加强对项目的规划与可持续性研究,将基础设施建设与产业发展并重,充分发挥自身的主动性与能动性.例如,2018 年毛里求斯晋非经贸合作区制定了新的发展定位,坚决克服“等、靠、要”的思想,加强与非洲方面以及第三方的合作,提出了“园区定位企业化、招商国际化、股权多元化、项目市场化、管理规范化的‘五化’目标”.[1] 埃及苏伊士运河经贸合作区的投资方天津泰达集团找准发展定位,把原来单一企业主导开发转变成为“园区+”,探索出了园区建设的“一身一头两翼一尾”的新型发展定位模式,以园区开发商、运营商为“一身”,以园区+ 政府政策为“一头”,以园区+ 金融机构、服务机构,园区+ 产业联盟、配套联盟为“两翼”,以园区+ 文化为“一尾”,形成了泰达集团海外飞雁模式.[2]
中非经贸合作区的投资运营方具有中国企业和非洲企业的双重属性,需要根据当地的资源禀赋和市场需求,实现属地化管理与运营.属地化管理与运营因国而异,涉及规划设计、招商促进、项目融资、本土人才团队建设等诸多方面,投资运营方需要充分考虑差异性、复杂性及接受程度等方面因素,针对非洲不同国家制定有针对性的策略,因地因时因势采取“一国一策”.例如,尼日利亚莱基自贸区整合其独有的股东优势资源,依托中铁建设集团、中土集团、中非发展基金等股东单位,积极协调尼日利亚驻华大使、总领事、贸易总代表等,着重在“搭平台、享资源、促合作”上下苦功,探索出了“招商+ 合作”的属地化管理与运营的新型模式.[3] 同时,尼日利亚莱基自贸区积极与当地政府对接各类资源与服务,有效疏通制约中非经贸合作区人力、财力与物力需求的关节点,逐步形成了自己的属地化发展特色.
（四）入驻企业需加强自身能力建设
中非经贸合作区的入驻企业需要准确解读东道国的法律与法规,理解、尊重与融入所在国制度约束的软环境.一般而言,部分非洲东道国政府治理能力不足,但这并不意味着东道国对外商投资缺乏法律与法规的约束力,中方入驻企业可以为所欲为.相反,非洲大多数国家承袭殖民时期欧洲宗主国的法律制度,法律法规体系较为健全,一些非洲国家已经完成了经济开发区和特区的立法工作.例如,埃及在2002 年和2013 年的特区法的基础上,2015 年专门为苏伊士运河地区制定了《特区投资法》,[1] 肯尼亚、南非、津巴布韦、坦桑尼亚等国家也都颁布了经济特区相关的法律.合作区入驻企业需要遵守当地与经济特区相关的法律制度,谨慎选择非方合作伙伴,避免脱离当地法律制度的盲目决策.在上述方面,部分入驻企业已经开始有所作为.例如,埃塞俄比亚东方工业园入驻企业之间加强彼此联系与沟通,积极探索符合企业自身发展的法律援助体系,成立了法律咨询服务机构,聘请了职业律师,签订了法律顾问协议.[2] 以上措施为埃塞俄比亚东方工业园入驻企业实施项目决策、解决经济矛盾纠纷提供了坚强的法律服务保障.
加强自身能力建设是合作区入驻企业长期经营的必修课.尽管中非经贸合作区提供了一个相对稳定和安全的生产经营环境,但是入驻企业对所在非洲国家政治风险、安全风险及宏观环境的研判难度较大.入驻企业需要增强自身业务风险防范能力,充分认识和识别可能出现的困难和风险.同时,复合型人才是入驻企业在当地的核心竞争力,必须加强国际化人才的保障,培养一批熟悉当地业务的“非洲通”.此外,入驻企业还要及时了解非方员工的正常诉求,尊重当地工会的意见,稳定和凝聚非方员工队伍,增强非方员工对企业的责任感与认同感.
五、结语
作为中非产能合作与产业对接的现实载体,中非经贸合作区建设符合中非双方发展的共同利益诉求,既可以帮助非洲国家加快工业化进程,给当地带来实实在在的就业机会,又可以有效促使“一带一路”倡议与非盟《2063年议程》相对接,深化中非命运共同体和利益共同体建设.值得关注的是,中非经贸合作区的建设是一项系统工程,不可能在短时间内一蹴而就.中方企业需要继续坚持“真、实、亲、诚”的对非合作理念和正确的义利观,处理好与非洲国家政府、客户和商业伙伴的关系,抓住当前中非合作的良好发展机遇,以属地化管理与经营的理念深耕非洲市场,综合运用多种措施促进中非经贸合作区可持续发展.
【完稿日期：2018-7-4】
【责任编辑：姜胤安】
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