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国外乡村景观保护的制度以韩国景观保护直补制度为例

摘要：在快速城镇化的进程中,中国乡村景观建设虽然取得了极大成就,但问题也较为突出,从到地方各级政府应该推行一整套较为完备的管控规章制度以及相应的引导措施,以合理规范、有力促进、科学引导乡村景观建设,有必要借鉴他国在城镇化过程中乡村景观建设的成功经验.本文以韩国景观保护直补制度为重点进行阐述,对其发展历程、概念、内容、实施方案及示范村案例逐一展开分析,并进行经验总结,以期对中国乡村景观的良性发展有所启发和借鉴.

关键词：乡村景观保护；韩国；农业景观；补贴制度；启示

DOI：10.13856/j.cn111097/s.2017.02.006

中国正在进行的城镇化是国家发展建设到一定阶段必然经历的重要历程,这个进程给国家整体面貌带来的改变十分巨大,其影响范围与深度均大于人口向大城市集中的城镇化进程.城镇化过程时间长、范围广,如果在这一进程中乡村景观建设得到良性的法律法规引导以及科学的技术规范应用,将使得中国广袤的城乡地区受益,引领乡村景观建设走上科学规范的道路,避免出现城镇化进程中出现的旧城风貌破坏严重、保护不力、传统断层、千城一面、混乱无序的情况.中国目前的乡村景观建设虽然取得了极大成就但问题也较为突出,在建设机制上主要由地方自发建设,法律法规层面严重滞后,在城镇化过程中使得很多乡村固有的文化基因丧失,使得当今快速城镇化背景下的景观建设成为已延绵千年优秀的传统乡村美学的断层.这绝不仅是设计层面问题,一两个优秀的设计提升不了乡村景观建设的整体水平,从到地方各级政府应该推行一整套较为完备的管控规章制度以及相应的引导措施,以合理规范、有力促进、科学引导乡村景观建设.

为了探求一套科学有序的乡村景观建设道路,有必要借鉴他国在城镇化过程中乡村景观建设的成功经验,吸取他国“走弯路”的教训,以期中国在此进程中顺利开展乡村景观建设.中国政府在积极引导方面相对来说缺项较多,很多法律法规以及管控规章亟待补全.

1韩国的农村景观建设背景

韩国在农村景观建设上取得的成绩有口皆碑,成为东亚地区农村改造建设成功的典范.韩国在20世纪70年代由朴正熙总统倡导在全国范围内开展的著名的“新村运动”可以说是韩国在农村建设的大背景,是韩国农村建设史上的一座里程碑.“新村运动”可以划分为5个阶段：第一个阶段是1970—1973年,特征体现在政府是主导,重点在于农村面貌的改善,经过这一阶段的建设,农村基础设施有了良好的发展,同时在政府主导下农民们精神得到鼓舞.第二个阶段是1974—1976年,“新村运动”范围扩大,主要特征在于人们的意识得到改革,经过这一阶段的建设,农民收入大幅提高.第三个阶段是1977—1979年,这期间农村地域经济得到复兴发展.同时重在农村文化建设,经过这一阶段建设,城乡差距逐渐缩小,农村文化建设得到发展.第四个阶段是1980—1988年,该阶段特征在于由政府主导转变为各地农村自发进行建设,农民收入继续大幅提升.第五个阶段为1988年后,农民自组织程度进一步提高,农村发展的意识进一步增强.席卷整个韩国的这场“新村运动”不仅是一场农村风貌大变革运动,也使得全国农村在基础设施、农村文化建设、农民意识形态等方面得到长足的建设与发展.即使是“新村运动”之后,各级地方政府依然开展了许多农村建设活动,使得韩国农村得到了很好的发展.

2000年后,韩国的学者和专家们逐渐意识到农村的长期建设,在基础设施、农村整体环境和文化建设等方面都有了很大的提升,但是由于快速的城镇化建设,农村的特色却遭到了一定程度的毁损,韩国称乡村景观为农村景观.正因为如此,学者专家们认为,不仅要关注农村居住环境和农民收入,还要关注农村地区所固有的特色,要将其结合起来综合考虑,也就是要重视农村的景观问题.他们意识到,景观特色如果一旦被破坏,很难恢复,因此在规划建设和发展农村的同时,必须同时对农村地区的特有景观资源给予足够的重视,才能在不毁损农村特有景观的同时发展农村经济,促进村庄发展,改善农民生活.通过景观立法、制定农村景观规划标准等措施对农耕地和传统景观进行保护,并研究运用更为综合的模式,进行景观营造,出台了《景观法》《农渔业人生活质量提升及农渔村地域开发促进特别法》（简称《农渔业人生活质量法》）、《农村规划标准》[13]和《景观保护直补制度》等,对于农村景观建设具有直接指导意义.这些成绩的取得离不开韩国政府以及各地方政府的科学引导,两级政府通过树立景观法、建立规章制度、完善技术规范、褒奖良好建设、资助优先发展等一整套法规制度主动引导农村的景观建设,最终经历了数十年的建设发展才取得了今天“美丽乡村”的大好局面.

2韩国的景观保护直补制度

韩国在农村农业方面推出了若干直补制度,如1997年制定了经营转让直补制度,1999年制定了亲环境农业直补制度,2001年制定了稻田农业直补制度,2002年制定了米所得直补制度,2003年制定了生产调整直补制度,2004年制定了条件不利直补制度,目前,已制定8个农村农业方面的补贴制度［4］.景观保护直补制度制定于2005年.

2.1景观保护直补制度解析

2.1.1景观保护直补制度的概念、内容及制定依据

景观保护直补制度于2005年制定,也称作景观保护直拂制（Landscape Direct Payment Program）,制定依据为《农渔业人生活质量法》《农业农村及食品产业基本法》和《为了农产物生产者的直补制度实施规定》3个法律法规.景观保护直补制度是将景观保护政策与农业补贴制度相结合,为了农村景观的形成和保护,由景观作物代替经济作物种植并给予相应的补贴作为经济补偿的制度.景观保护直补制度与以往制定的农业直补制度不同,并非单纯的农作物栽种经济补偿制度,实际是农村景观保护制度,从农村建设的视角来看,是为了美丽乡村的建设而制定.

2.1.2景观保护直补制度的发展历程

景观保护直补制度从制定以来,大致经历了3个发展阶段.第一阶段从2005—2007年,为示范项目阶段.第二阶段从2008—2009年,为正式实施阶段.第三阶段从2009年至今,为扩展阶段,但实际上从2008年正式实施之后,就有所扩展,但全面扩展从2009年开始,主要有支援对象扩展、补助项目扩展和补助金额扩展3个方面.从2005—2007年的示范项目到2008—2009年作为正式项目开展,仅几年时间,对韩国农村景观的改善起到了很大的作用,而且实施后效果比较明显,还体现在农村旅游的发展和农户收入的增加方面.2005年共有47个地区,470hm2面积上施行了景观保护直补制度,景观作物中油菜花种植地区最多,39个,面积328hm2,其次是有4个地区进行了荞麦种植,除此之外还有大波斯菊、月见草等［5］.

2.1.3景观保护直补制度的支援对象和金额

景观保护直补制度初期支援对象的选择主要有3个方面,一是毁损掉的有价值的景观资源,二是个人拥有的有价值的景观资源,三是具有自然性文化性的景观资源.补助对象为景观作物栽培的农家,补助金额不分季节为每公顷170万韩元（100韩元约合0.55元人民币,2016）.补助对象在全国范围内选拔,标准为村子中农户占到村庄总户数的50%以上,特别是农户种植景观作物面积在1hm2以上的村子.若以村庄整体为单位,标准是村庄集中种植面积在3hm2以上的村庄.为了提升景观直补制度的效果,获得绿色农村体验村等政府资助的村庄可以得到优先补助.

2.1.4景观保护直补制度的实施过程

韩国的景观保护直补制度在具体操作层面上,包含4个阶段的工作：首先,由村民制定农村景观保护方案.其次,向市长郡守提交景观保护方案,提出景观保护补助申请.第三,市长郡守组织专家对该农户或者村子进行考察,对提交的景观保护方案进行审查评价.第四,如果通过审查,就与村子签订协约,协约上注明村民需要履行的责任和义务.签订了协约的村民需要认真地进行景观作物的栽培和管理,对收获后的农地进行整理,同时村子的景观改善也需要积极参加.

2.2示范项目阶段与正式实施阶段比较分析

2.2.1补助对象范围扩大

景观保护直补制度实施初期,补助对象范围狭窄,仅补助栽种景观作物的农家,补助申请由农户提出,从2008年开始,从以农家为补助单位扩展到以村庄为补助单位,补助申请以村庄为申请对象提出,协约签订也有所改变,由农家与景观保护直补制度促进委员会缔结景观作物栽培规划协约到由村庄全体村民与村庄景观保全促进委员会缔结村庄景观保护规划协约,景观保护补助对象扩展到了全体村民（表1）.

2.2.2补助项目增加

2009年开始,补助项目有所增加.首先,景观作物补助种类增加,2005年景观保护直补制度试实施开始至2008年,景观作物栽种以油菜花、紫云英、大麦、荞麦、黑麦、向日葵、荷花等为主（表2）,2009年开始景观作物种类增加,以济州岛为例,增加了大波斯菊、水仙花、月见草、棉花和熏衣草（参考农林畜产食品部政策领域资料）.其次,补助项目从单纯对景观作物栽种给予补助到对拥有自然型河川、传统农法、传统农屋形式等资源的村庄给予补助,这一时期的景观补助制度实际已突破了农业的范畴,为“农村景观直补制度”.其中为了传统韩屋的保护及韩屋村村庄整体风貌的保持,国家支付韩屋主人补助金,让其维持房屋状况,若房屋设施实在太差,无法在此居住的人们,会用补助金在别处另购房屋居住.韩国政府用类似的方法对农村景观风貌进行保护.

2.2.3补助金额增加

2009年开始,补助金额每公顷增加30万韩元作为村庄景观营建费用,要获得此项费用必须制定村庄景观保全规划,且积极进行景观作物的栽培管理及参与村庄景观保全活动.这也说明,韩国政府对于农村景观的关注点从单纯重视景观作物栽培到对村庄整体环境改善的重视.

2.2.4补助金额按季节区分

示范阶段不区分夏季与冬季,每公顷均补助170万韩元,从2008年正式实施阶段开始,景观作物栽种按季节区别,冬季作物与夏季作物栽种补助金不同,冬季作物栽种补助金额为每公顷100万韩元,夏季作物栽种补助金为每公顷170万韩元.

3韩国景观保护直补制度示范村案例分析

3.1江原道平昌郡蓬坪面孝石文化村

3.1.1简介

位于江原道平昌郡蓬坪面的孝石文化村是小说家李孝石先生的故乡,著有著名的短篇小说《荞麦花开时》,该小说被列入韩国高中语文课本,生动描绘了蓬坪面的美丽风景和人们幸福生活的面貌,蓬坪面正是小说的创作背景.孝石文化村在2005年就被列为景观保护直补制度示范村,通过大面积荞麦的种植,形成漫山遍野的荞麦农业景观（图1）,大约实施景观保护直补制度的面积有284 038m2,可以说是将文化景观资源很好地融入了农业景观资源之中.

3.1.2结合文化节发展乡村旅游

孝石文化村紧密结合荞麦这一景观资源,开发更多与荞麦相关的旅游产品,孝石文化节就以《荞麦花开时》小说为背景,确定“荞麦花开时：与荞麦花的姻缘&爱”为主题发展乡村观光旅游,在每年举办的孝石文化节（表3）上,有许多与荞麦相关的活动内容,如荞麦美食街、荞麦展示、荞麦面制作体验、荞麦花田散步和荞麦花开时观影等,观光客们可以品尝荞麦面、荞麦凉粉、荞麦饼,饮荞麦花酒和体验制作荞麦面条,将荞麦美食与文化很好地融合在一起,游客们还可以漫步荞麦花海,体验和欣赏乡村景观风貌.据统计,2005年文化节访问人数已经是1999年访问人数的15倍,文化节期间大约有60万名游客,其中外地游客占到90%[6].

3.2全罗北道高敞郡孔音面

3.2.1简介

高敞郡是韩国全罗北道西南部的一个郡,在古代被称为牟阳县,其中“牟”是大麦的意思,而“阳”则代表着太阳.2004年被指定为青麦田景观农业特区,在2005年同样被列为景观保护直补制度示范地区,通过大面积种植青麦,形成青麦田农业景观（图2）,实施面积为63.2hm2.

3.2.2结合文化节发展乡村旅游

在全罗北道高敞郡孔音面,每年都会举办青麦田文化节,活动内容有大麦食品体验及品尝、传统游戏体验、麦谷体验广场、麦田小径散步、麦田拍照留念和倾听故事漫步麦田等.2004年第一次举办青麦田节以来,游客逐年增加,2004年游客为35万名,2005年增加到50万名以上［7］.最近一次是在2016年4月16日至5月8日举办的,青麦田节期间活动包括传统农业遗产物展示、高敞农乐展示馆农乐公演、传统农业生活体验、剥麦壳观看、高敞观光照片展示和手机照片展示6大部分,其中与青麦相关的主题不少,从青麦种植农具体验到传统种植体验,到剥麦壳体验和青麦田风景欣赏,均与青麦紧密相关.

4结语

韩国景观保护直补制度虽然经过多年的实施,也存在一定的问题,有些村实施后,实际收益与预想收益相差较大,但其成功经验还是应该给予肯定,对于乡村景观的保护和提升确实起到了重要作用,而且带动了乡村旅游的发展.据统计,在实施韩国景观保护直补制度的地区,植物采栽、观花、民俗体验等各类节庆活动有所增加,游客访问数量因地区不同都有1.25倍到150倍不等的增长［8］.可以看出,实施景观保护直补制度,在保护和发展乡村景观的同时,促进了乡村旅游的发展,丰富了城乡居民的生活,提升了城乡居民的生活品质,同时使乡村经济得到增长.中国国情与韩国不同,农村地域广袤,问题复杂,类型多样,差异明显,因此,在借鉴韩国经验时,应结合国情、农村类型和特点进行.最重要的是,从到地方各级政府应该推行一整套较为完备的管控规章制度以及相应的引导措施,以合理规范、有力促进、科学引导乡村景观的建设和发展.

参考文献

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［7］,. : [J].,2007,36(3):1321（CHUNG Cheolmo,PARK Miho,韩国景观农业实态及改善方案研究：以全罗北道高敞郡孔音面为例[J].韩国农村规划学会志,2007,36(3):1321）.

［8］.[R].,2005（SEUNG Juin.农村景观管理实态及政策方案[R].韩国农村经济研究院,2005）.

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