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雾霾治理的美国经验：排污权交易机制
任恒
上个世纪中叶,大洋彼岸的美国也曾因工业排放、汽车尾气等而一度深陷“雾霾围城”的困局之中.例如发生在1943年的“洛杉矶雾霾事件”、1948年的“多诺拉烟雾”事件和1952年的“洛杉矶光化学烟雾”事件.不过近半个世纪以来,美国在汲取以往雾霾治理挫败教训的基础上,摸索出一套治理空气污染的宝贵经验.
美国在总结出诸如成立专门机构跨区域管理、增加环境治理财政预算、出台防治空气污染的法律和实时监测小颗粒物等治霾手段之外,其“雾霾迷阵”的独特经验便是建立排污权交易机制.
所谓排污权交易,是指在污染物排放总量控制指标确定的条件下,利用市场机制,建立合法的污染物排放权利即排污权,并允许这种权利像商品那样被买入和卖出,以此对污染物的排放进行控制,从而达到减少排放量、保护环境的目的.排污权交易机制奉科斯产权经济学为圭臬,其可浓缩为“界定权利、创造市场、准许交易”十二个字.具体操作上,分为三个步骤：一是确定某一地区对于污染物的环境容量,即规定某一地区对于污染物的环境容量,也就是规定某一地区总的排放量；二是按一定的规则,将总排放量分配给该地区的生产者；三是创造一个交易市场,允许生产者之间相互交易、转让其排污额度.
具体实践中,美国于1976年开始实行排污权交易机制,此后该项机制逐渐被广泛施用于诸多环保领域,到上个世纪90年代该套机制逐步成熟.其中包括加州南海岸空气质量管理局为了控制S02和N02等污染气体所创设的区域清洁空气激励市场、东北地区NO预算交易计划和新罕布尔州、新英格兰以及纽约州等推行的碳排放交易市场,而其中影响最大和最为成功的当属1990年《清洁空气法》的修正案规定的SO、S02排放许可证交易计划,即通常所谓的“酸雨计划”,其在全国范围内的电力行业中有效施行.上述市场或计划均创设若干类统一的、同质的商品,如铅添加剂、碳和S02等,并使用一种完全以企业排放为依据（如汽油中的铅含量或S02排放量）的绩效测量手段,这使得企业完全可以灵活地选择铅含量或S02排放的水平及其实现手段.在排污权交易机制中,交易完全由私人自愿达成,无需政府的审查或者批准相应的交易行为就有效.
此外,违法的风险由出售者来承担,信用证或许可证的购买者或持有者无需承担违法的风险.比如在S02排放权交易机制中,排放许可证的出售者如果未能削减他们的排放量来充分地覆盖已出售的许可证所代表的排放量将会面临强制执行和惩罚,另外持有许可证的购买者仍然可以主张许可证上所代表的所有权益.
美国排污权交易机制的优势在于,一是能够创设信息成本低、灵活高效的污染物交易市场,致使那些能够以较低成本削减污染物排放的企业获利,从而发挥市场的优胜略汰作用；二是对市政管理者而言,排污权交易制度使得他们在解决空气污染问题时无需推行复杂且易滋生寻租群体的许可证制度或向化石燃料征税.
从公共经济学角度,上述排污权交易机制的理论预设是：清洁空气作为一种纯公共物品,具有“非排他性”和污染的扩散性,企业在追求市场经济效益的过程中,借助大气排污权的零交易成本,肆意妄为地对空气进行着掠夺式的使用,即通过排放大量废气废物以增加产量.由此看来,雾霾治理困境关键在于大气排污权界定不清.而在美国排污权交易的实践当中,企业排污权主要由政府这只“看得见的手”界定,并适当依据环境法领域的“祖父原则”,即溯及既往企业生产排污状况,并赋予既存的旧工厂等设施以特权,让它们在旧有的标准下继续运营,而新设的工厂只有在满足新制定的、更加严格的标准的情况下才能设立.
另外,美国的排污权交易机制建基于大气排污许可制度,其于1971年即颁布了《国家环境空气质量标准》,要求对六种主要空气污染物的排放进行管制,并限定排放总量额度.值得关注的是,在排污权交易机制当中,赋予排污权许可证稳定的法律地位极其重要,而排污权的初始分配则是更为关键的问题,因为其涉及分配公平问题,这也是排污权交易机制能否获得合理性和民众认可的关键.
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