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规范推进我国大都市圈
随着新型城镇化进程的不断推进,我国众多的区域中心城市都已开始进入到都市圈发展的新阶段,上海大都市圈、武汉都市圈、郑州都市圈、成都都市圈等纷纷提出并加速发展.这些大都市圈功能、形态、规模各不相同,在发展中既面临共同的障碍,也有各自的特殊问题,需要高度关注和深入研究,提供理论指导并加强规范和引领.
一、我国空间规划已形成八个主要层级
城市是空间的产物,空间的规模决定着城市的发展.不同的空间规划则代表着城市发展的制度设计和安排.
从规划历史上看,我国区域和城市规划主要可以分为三个阶段：
一是“政治型城市规划”主导的“规划贫困”阶段.新中国的区域与城市规划始于20 世纪50 年代,当时主要是结合新工业基地和新工业城市的规划建设.和新中国的“政治型城市化”发展模式相适应,当时的城市规划主要服从于政治、军事斗争的国家大局,因此不是选择了城市基础设施较好、交通和通讯相对发达、人口和人才集聚较高的东南沿海城市,而是选择了中西部规划、建设了一批新的工业基地和城市.但总体说来,这一时期的规划做得很少,甚至可以说存在着“规划贫困”的现象.
二是“经济型城市化”主导的“规划过剩”阶段.20 世纪80 以来,在改革开放大潮中,我国城市规划经历了从“规划不足”到“规划过剩”的阵痛.但受城市发展水平和规划综合素质的局限,特别是实际操作中“换得太快、操之过急”,以“换一届政府换一张规划图”和各种“洋大怪规划”频繁出台为代表,我国城市和区域规划迅速由过去的“不足”走向了“过度”的另一个极端.由于在论证、编制、出台和实施过程中缺乏有效的评估和监管程序,加上不同规划之间缺乏必要的联系性和持续性,这些规划没有引导城市走向“理性的增长”,反使城市频繁陷入一轮又一轮的“大拆大建”中.三是“新型城镇化”框架下的“规划治理”阶段.2011 年6 月8 日,《全国主体功能区规划》正式发布,根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类,确定主体功能定位,明确开发方向,控制开发强度,规范开发秩序,完善开发政策,逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局.为区域和城市规划研编、修编和治理建立了具有硬约束性质的各种红线和原则.党的十八大以来,以“多规合一”为代表的城市规划治理取得了实际性进展,原本相对独立、各自为政的国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等,以“一张蓝图干到底”为指导,朝着“一本规划”的理想目标不断迈进.
在规划层级上看,结合中国国情和城市发展历程,目前我国在空间规划上已初步形成了八个主要层级,按照从小到大的顺序,依次是乡村规划、小城镇规划、城市规划、大都市规划（与一般城市规划的区别是特别强调中心地位和国际化）、大都市区规划（与大都市规划不同的是比较侧重远郊区县和周边农村地区）、大都市圈规划（以2018 年上海大都市圈规划进入国家战略为代表）、城市群规划和湾区规划（以粤港澳大湾区的提出和规划编制为代表）,基本上实现了对国土和各级行政单元的全覆盖.
但由于缺乏系统的梳理和深入的研究,不仅这些概念的内涵和边界不够清楚,在实际的规划和建设中也带来诸多的不便和混乱.与大都市圈关系最密切的是相邻的大都市区和城市群.从目前的总体情况看,作为新型城镇化主体形态的城市群规划比较成熟,国家级的规划已发布了8 个.同时,由于近年来协调城乡发展的政策和举措不断推出,城市规划一般也都会将周边农业地区纳入规划范围,所以大都市规划实际上已悄然演化为大都市区规划.而唯独在空间上“比大都市区大”和“比城市群小”的都市圈规划,在概念内涵、空间边界、功能定位等方面都比较含糊和模棱两可,成为城市和区域规划中的“弱项”和“短板”.
二、我国大都市圈规划建设的现状与问题
根据上海交通大学城市科学研究院的研究,大都市圈可从四个方面加以界定.
从空间形态上看,都市圈是由一个具有“中心地”功能的核心城市与周边具有密切交通、经济和社会联系的近邻中小城市组成,既同属于某一个城市群,同时又是该城市群最富有经济、社会和文化活力的核心区块.
从经济地理上看,都市圈内以发达的交通廊道和密集的人口流动为基础,不仅在区域内形成了高效快捷的一日内通勤圈,同时还叠加有一日生活圈、一日购物圈和一常活动圈等特征.
从内部联系上看,都市圈的中心城市和中小城市的一体化倾向的发展趋势十分明显,中心城市吸引着大量资源及劳动力,并能促进城市之间的相互联系和分工协作,带动周边地区经济社会发展.
从经济发展看,在都市圈内部一般都形成了一体化的劳动力市场和资本市场,中心城市和周边城市能充分利用各自的产业和区位优势实现快速发展,在发展过程中能够合理配置和利用各类资源,促进区域经济、社会与环境整体发展.
我国大都市圈发展面临的主要问题,主要包括以下几个方面：
一是对大都市圈“文化软实力”的重视不足.目前,大都市圈多以经济发展为核心目标,导致了“硬实力”与“软实力”的失衡和不协调.
这不仅表现在中西部,也表现在上海大都市圈.在上海大都市圈内1+6的城市体系中,以第二产业为主导产业偏多,第三产业次之,各城市的优势不明显,无法充分发挥比较优势.同时,由于都市圈功能自身不完善,有时还会出现区域间的恶性竞争.
二是都市圈城市发展体系尚不健全.与世界主要的大都市圈相比,我国大都市圈尚未形成良好的城市层级和分工体系,尤其在经济欠发达的西部地区,大都市圈内部的城市层级、合作机制、协调发展等都尚未培育出来.如成都都市圈的核心层人口总量最少、地区生产总值最高,从业人员中受教育水平较高的人才90% 都集中在核心层.但都市圈的紧密层、松散层却仍然和众多县域经济发展水平差不多,有些还表现出典型欠发达地区的经济特征.区域协调和一体化发展水平的滞后,不利于成都都市圈的可持续发展和城镇化建设水平提升.
三是一些都市圈的发展思路还是“建设大都市”.理想的大都市圈是一个在人口、经济、社会、文化和整体结构上具有合理体系,在资源配置、产业分工、人文交流等方面具有良好协调机制的城市发展综合体.由于对都市圈和大都市、大都市区的差异不了解,一些都市圈的规划和建设思路还是在建设大都市.比如郑州在做国家中心城市规划时,由于郑州作为国家中心城市的经济实力较弱,特别是在一些片面的政策和战略的引导下,郑州的主要精力仍集中在拼“万亿元GDP”和加大中心城市集聚度上,所以在都市圈层面上真正的作为还不是很多,效果也不明显.
三、加快发展我国大都市圈规划建设的对策建议
1．加强大都市圈的基础理论和政策研究.大都市圈概念的界定和边界的确立,是基础理论研究中的“基础”.我国大都市圈概念的使用一直比较混乱和随意,并常常和“大都市”“大都市区”“城市群”混在一起.孔子说：“为政必先正名”.“正名”是“为政”的出发点,也是规划建设大都市圈应予解决的首要问题.在借鉴西方都市圈研究和标准的基础上,参照我国大都市圈的理论研究和发展经验,我们认为应将大都市圈的空间规模设定在比城市群“小”和比大都市区“大”这样一个范围内.明确界定大都市圈的空间形态,有利于理顺其与下位规划和上位规划的对接与协调.一方面,大都市圈作为城市组团发展的最低层级,有助于引领大都市和大都市区开放发展,走出“单体城市”的发展模式,避免无序扩张发展成“寡头城市”,另一方面,目前我国城市群规划建设速度比较快、铺的摊子比较大,一些城市群存在着集聚和辐射力下降的现象,而先把城市群中基础最好的大都市圈做强,有助于提升整个城市群的发展质量.建议国家相关部门抓紧组织研究并出台政策文件加以正式明确.
2．完善大都市圈基础设施一体化建设.大都市圈作为一个区域整体,首先要协调各个城市的交通、能源、水电等配套基础设施网络的建设,为各个城市扩大招商引资和加快发展步伐提供必要的基础条件；其次要完善大都市圈交通网络的建设,加快城际快速通道的建设步伐,缩短城市之间的运输时间,降低诚市之间的运输成本,并通过实现轨道交通为轴线、综合交通枢纽为中心的城市空间布局和建设安全便捷温馨的步行与自行车出行环境,形成合理的交通发展与引导模式；再次要完善大都市圈的通讯网络建设,建立一体化的信息网络,降低城市之间的交流成本,加快技术和知识的交流.最后要完善金融、研发、售后等生产性服务业网络的建设,推动城市的经济发展,塑造城市的合理空间结构.
3．探索都市圈人才协同机制.建立健全协同的大都市圈人才流通机制、构建协同创新的都市圈人才共同体,是引领都市圈经济转型升级、增强都市圈经济社会发展的内生动力.一是通过跨行政区办学、跨校联合培养等方式促进都市圈内外地区间优势互补,增强办学能力；采取院校合并、共享教育资源、产学研结合等措施,加强师资的综合实力.二是探索大都市圈内人才自由流动机制,探索优化配置人力资源的市场化手段.加强专业技术职务任职资格互认、异地人才服务、项目合作、公务员互派交流等方式引导人才有序流动.三是建立大都市圈不同层级的吸纳城市人才的协调机制,严格规避各城市之间恶性的“抢人战”.探索都市圈内人才流通机制,强化都市圈内创新发展的核心要素“人才”的流通与交流,以更好地推动都市圈内知识与文化的扩散,从而更好地激发大都市圈整体发展的活力.
4．强化规划制度保障.促进大都市圈健康发展,重在强化规划制度保障,建立科学完善、动态调整的区域性统一规划及相应的制度保障.从国家战略需求和更大程度发挥区域发展规模效益及集聚优势的角度出发,依据都市圈整体发展的水平、范围和特质,对空间组织、基础设施、城市环境、产业布局及公共服务等区域性问题进行统筹考虑,并开展整体规划和针对性的项目规划.同时,要将规划思路和政策落到实处,必须通过立法为规划提供实施保障,增强区域性协调机构或组织的影响力,及时响应各种合理诉求,同步推进财政、金融、社会等相关配套政策.
（作者单位：上海交通大学城市科学研究院）
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