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关于对河南省财政性涉企资金基金化改革进程

摘 要:2015 年以来,河南省积极推进财政性涉企资金基金化改革,通过发挥财政资金的引导和带动效应撬动社会资本扩大投资,推动相关产业发展,取得了显著的效果.但作为新生事物,改革也面临着一些难点和问题.本文从河南省基金化改革一线参与者的角度出发,全面而深入的剖析了影响河南省基金化改革成效的关键因素,同时具有针对性的提出了改革难题的办法.

关键词:财政;河南省;基金化改革;政府投资基金

中图分类号:F812.4 文献识别码:A 文章编号:1001-828X(2018)028-0489-02

一、改革政策背景

十八届三中全会提出要切实转变政府职能,减少政府对资源的直接配置,发挥市场在资源配置中的决定性作用,并提出要建立现代财政制度,改进预算管理制度.根据十八届三中全会精神,2014年7 月,政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,开启了新一轮财税体制改革.该方案明确指出“对竞争性领域专项逐一甄别排查,凡属‘小、散、乱’以及效用不明显的坚决取消,其余需要保留的也要改进分配方式,引入市场化运作模式”.为落实方案要求,当年9 月国务院发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》,提出要“划清市场与政府的边界”、“加强财政收入管理,清理规范税收优惠政策”、“优化财政支出结构”.此后,不少地方政府相继发布了深化省级财税体制改革的实施意见.河南省人民政府在2015 年3 月发布了《关于省级财政性涉企资金基金化改革的实施意见》.按照实施意见,首批设立先进制造业、现代农业、科技创新、文化产业等4 支政府性产业发展基金,这标志着河南省财政性涉企资金基金化改革( 以下简称“基金化改革”) 正式拉开大幕.

二、基金设立情况

河南省基金化改革的重点是要整合产业扶持类财政性涉企专项资金,与金融机构合作,吸引社会资本,共同设立产业发展基金,支持先进制造业、新兴城镇化、科技创新、现代农业等发展,带动相关产业发展.截至2017 年6 月,河南省共批准设立了8 支省级财政性涉企资金改革基金,具体情况如下.

2015 年3 月,河南省人民政府印发《河南省人民政府关于省级财政性涉企资金基金化改革的实施意见》,宣布首批设立先进制造业( 总规模30 亿元)、现代农业( 总规模4.2 亿元)、科技创新( 总规模5 亿元)、文化产业( 总规模6 亿元) 四支基金化改革基金.

为进一步推动河南省基金化改革,2015 年4 月河南省财政厅印发《河南省农业综合开发财政股权投资基金运营方案》,设立首期3 亿元的农业综合开发股权投资基金.2015 年7 月15 日河南省财政厅、发改委联合印发《“互联网+”产业发展基金组建方案》,决定设立总规模12 亿元( 实际设立规模18 亿元) 的互联网+ 产业发展基金;2015 年12 月31 日,河南省财政厅、工信委联合印发《河南省中小企业发展基金实施方案》,决定设立总规模100 亿元中小企业发展基金;2016 年10 月,经河南省政府批准,设立总规模50 亿元( 首期规模5 亿元) 的邓亚萍体育基金.

上述8 支省级财政性涉企资金改革基金设立总规模219.2 亿元,其中财政出资41.65 亿元.基金批准设立以来,各政府投资平台、受托机构以及基金管理机构做了大量的工作,推动基金落地和项目落地.截至2017 年6 月,以上基金已经全部完成注册.

三、基金化改革成效

( 一) 转变了财政支出方式,助推了政府职能转变

河南省基金化改革直接的成效就是改变了财政资金的行政化分配方式,使市场在资源配置中起到决定性作用,有效助力了政府职能的转变,主要体现为:一是将过去扶持性、无偿性的财政专项资金转变为有偿的基金股权投资资金,用市场化而非行政化手段管理财政资金,体现了基金的精准性;二是通过财政资金引导社会资本共同投入指定产业领域,发挥了财政杠杆作用.以河南省先进制造业集群培育基金为例,该基金首期总规模30 亿元,其中财政出资10 亿元,实现了引导和杠杆效应;三是对政府与市场的权利边界进行了区分.改革后,政府不再审批具体项目,主要是通过受托管理机构签订相关协议的方式委托管理,较好地实现了政府与市场的权利边界的有效分隔.

( 二) 构建了长效发展机制,助推了地区经济增长

改革前,财政对企业的补贴主要是通过“撒胡椒面”式的无偿拨放,主要采取的是补贴和贴息方式.改革后,财政资金对企业的扶持已经转化为基金中的出资,主要通过股权投资方式支持企业发展,这种方式起到了改善企业财务结构,增强发展后劲的作用,同时,基金在投资时注重投资于当地的主导产业和战略新兴产业,真正起到了推动地区经济良性循环发展的作用.再以河南省先进制造业集群培育基金为例,该基金一期决策投资了万杰智能、南阳二机、金山环保、洪贝科技等24 个直投项目,行业涵盖了高成长性制造业的电子信息、装备制造、汽车及零部件、食品加工、服装服饰等省内主导产业,以及生物医药、节能环保、新材料、新能源等战略新兴产业,有力的推动了河南省经济的转型升级和结构优化.

( 三) 形成了有效的政府投资基金运作模式,规范了基金管理流程

在河南省政府的领导下和省财政厅的安排部署下,主要受托管理平台河南省农业综合开发有限公司积极参与河南省基金化改革基金的受托和管理,探索推动基金化改革,全程参与河南省政府投资基金的探索与发展.在受托管理过程中,按照国家有关法律法规和河南省相关政策的规定,探索形成了省级财政性涉企资金改革基金运作的“1+1+N”模式,即“ 省级政府投资平台统筹规划+财政资金受托管理人专业受托+ 基金管理机构市场化运作”构架.同时,建立了相对完善的征集基金管理机构、尽职调查、专家评审、协议谈判、协会备案、投后管理、考核评价等制度体系,有效保障了基金的良好运行.

( 四) 培养了一批基金管理人才,推动了河南基金业的发展

河南省基金业起步相对较晚,股权投资行业人才相对缺乏.经过基金化改革的推进,相关政府投资平台组建了一批专业的基金管理公司、股权投资管理公司,储备了一批基金管理人才.以河南省基金化改革基金的主要受托管理平台河南省农业综合开发有限公司为例,公司先后设立了农开基金管理公司、中原联创等5 家专业基金管理机构,形成了多达200 多人的基金管理人才队伍,为我省政府投资基金的运行和基金业的发展提供了有利条件.

四、改革难点及问题

( 一) 基金募集社会资本难度较大

政府投资基金主要是服务政府决策部署,而社会资本是为了追求投资收益最大化,两者存在一定的分歧.基金存在的下列问题加剧了这一现象:一是让利机制不明确.现行政府投资基金的相关规定提出财政出资可适当让利,但让利机制还不够明确具体,在实际操作中难以有效执行,造成社会资本对基金投资收益有一定顾虑.二是政府规定的基金募集社会资本的比例过高.例如中小企业发展基金要求社会资本募资比例达到1 : 9.过高的财政出资撬动比例直接加大了基金的募集难度.三是基金投资限制较多.现已批准设立的政府投资基金的实施方案或申报指南对投资地域、投资行业、被投资企业所处发展阶段和企业资产等方面的要求和限制较多,无法满足社会资本天然的逐利性要求,对吸引优秀的管理机构和社会资本带来一定难度.

( 二) 基金的顶层设计不够完善

一是基金没有产业分类,导致管理体系不健全.当前河南省政府投资基金并未针对不同产业类型的基金进行分类管理,比如农业基金和制造业基金采用同样的募资比例和管理要求.二是基金设立呈现离散式,缺少统一的协调管理机制.在试点初期,改革统一设计规划不足,导致基金设立领域覆盖不够全面、某些领域基金设立较为分散.在基金的后期管理中呈现分部门管理模式,各基金管理部门自成系统,各自为战.由于没有统一的基金管理部门,各基金之间缺乏统一协调,部门之间缺乏沟通、联动,带来一些弊端.

( 三) 审计监督边界不清晰

财政资金与社会资本合作形成基金、投资企业项目后,已按市场原则转化为资本金,不宜再视作为财政资金.目前,审计部门仍将政府基金投资当作财政专项资金审计,甚至穿透到基金投资的企业项目,影响了基金的运行效率,降低了优质企业接受基金投资的积极性,与“基金按总体业绩评价、不以单个项目论成败”的市场化运作要求不符.

五、对改革的相关建议

( 一) 厘清基金定位,明确让利机制

明确政府投资基金以追求产业壮大为目标,着重引导、引入、引资、引智、引领合作,而非以盈利为主要目标.基金的财政资金部分应当明确以本金求偿为主要目标,将财政出资部分所得投资收益全面让渡给政府投资基金受托管理平台,并授权受托平台公司按商业原则对社会资本做出让利安排,从而有效解决引入社会资本中存在的让利机制不明确问题,增加政府投资基金对社会资本的吸引力.

( 二) 灵活安排基金中社会资本出资比例

政府投资基金设立的本意是以政府投资作为杠杆,引入社会资本,达到支持产业发展的目的,但实践中社会资本投入的比重较高会对基金后期的运行造成弊端,需要正确认识社会资本的出资比例.河南省部分政府投资基金要求募集社会资本的配资比例较高,增加了政府投资基金的募资难度.建议今后组建政府投资基金时,设置灵活的市场化出资比例确定机制,只需确保财政出资与社会资本出资守住1 : 1 底线,具体比例通过设置激励措施来鼓励政府投资平台公司放大杠杆,解决募资难题.

( 三) 优化对基金的审计监督机制

建议对政府投资基金开展审计时,应合理界定有关部门对政府投资基金的监管边界,主要围绕受托管理机构和政府投资基金的制度建设、决策体系、投资流程等方面进行整体审计,不再延伸到被投资企业,避免影响企业正常经营.

( 四) 建立多层次基金体系

针对不同属性的政府投资基金,应有针对性的制定差异化的基金政策文件,以便于政府投资基金更加精准的发挥财政资金的引导作用.对于政策性较强的基金,比如农业综合开发基金,可由省财政单独出资组建,交由受托管理机构管理,并在运营过程中充分考虑容错机制及让利措施.对市场化程度较高的基金,可设立统一的政府投资基金,参与基金设立,充分发挥财政资金对社会资本的吸引作用.介于政策性强和市场化程度要求高之间的基金,则可沿用现有的基金运作模式.

( 五) 建立统一协调机制

针对河南省现有政府投资基金面临的单个处室对口管理单支基金的现状,建议由财政厅有关处室牵头,积极研究政府投资基金的格局、布局与管理模式,对相似或相同领域内的基金进行归类整合,统揽协调,建立统一管理、统一汇报、统一协调的政府投资基金管理机构.

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