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治理现代化视角下的公办高校协商探析
[摘 要] 高校治理现代化要求治理方式多元化,发展协商符合治理多元化的要求,是治理化、科学化、法治化的内在需要.高校协商发展的现状尚不能适应高校治理现代化的需要,高校应当树立协商共治的理念,打造协商治理文化,健全协商制度,拓宽协商的渠道和形式,发挥党委在发展协商中的领导核心作用,推进协商健康有序发展.
[关键词] 治理现代化；公办高校；协商
十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力现代化”上升到全面深化改革总目标的战略高度,开启了“治理现代化”的阀门.《关于加强社会主义协商建设的意见》强调：“加强协商建设,有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利,有利于促进科学决策、推进‘国家治理’体系和治理能力现代化……”为全面推进“协商”建设提供了最权威的政策保证.
在国家治理现代化视角下审视高校发展协商,对推进高校落实十八届三中全会“实施国家治理现代化战略目标”具有重要的价值.
一、发展协商是高校治理现代化的内在需要
（一）发展协商是高校治理化的必然要求
实现国家治理现代化是国家治理的目标追求和价值取向,包括了治理体系现代化和治理能力现代化.但是学界对国家治理现代化有不同的认识.
其中最有代表性的有三种,一种认为：国家治理现代化的标准有四个：化、法制化、文明化、科学化.另一种认为：国家治理现代化的标准有六个：
、法治、透明、文明、科学高效、和谐.再一种认为：国家治理现代化应当内化“科学、和法治”.三种观点均有道理,但前两种没有抓住问题的实质,而第三种才抓住了治理现代化的实质.
“、科学、法治”应当成为衡量治理现代化的基本标准.按照这种标准,高校治理现代化的本质特征或首要标准是治理,即要求多元主体的有序参与.而要实现治理,就要求参与的各主体之间平等沟通与协商,实现多元共治.在治理现代化的目标指引下,高校治理化应当是在现代高校治理体系下如何有效发挥多元主体的智慧、实现多元主体利益的最大化、减少不同主体间的不和谐,进而实现学校善治的目标.这就需要不同的利益主体围绕治理事项通过一定的平台平等表达各自诉求和偏好,相互包容,照顾彼此关切,达成共识,实现最佳利益.我国的政治实践中有两种基本的形式：选举和协商.选举和协商在本质上是一致的,都是人民当家作主权利的表达方式,都是国家和社会治理的重要方式.但其表达方式是不同的,“协商以话语为表达形式,选举则以选票为表达形式；协商更重视沟通与共识,而选举更重视竞争与多数决.”选举的票决方式所形成的简单多数意见有可能忽略少数人的合理要求,也很难真实反映多数人的意愿.协商注重的是多元主体的平等对话协商,在对话协商中相互宽容,寻求彼此意愿、要求和利益的最大公约数.因此,发展协商更能顺应高校治理化的需要,是高校治理化的应然要求.
（二）发展协商是高校治理科学化的需要
科学化是治理现代化的内核,是治理效益最大化的保障.高校治理科学化,就是在科学理论指导下,建立科学的治理体系,运用科学的方式、方法和手段治理学校,使学校治理顺应时代和社会发展需要,符合客观规律,减少和克服治理行为的主观随意性,实现治理效率优化.当下中国的公办高校已基本建立起党委领导、校长负责、教授治学、管理监督和社会参与的中国特色现代大学治理体系,这是适合中国大学实际情况的治理体系,为高校科学治理奠定了制度基础.在高校现有的治理体系下实现科学治理,高校能有所作为的空间是在遵循规律的基础上创新治理方式、方法和手段.科学的治理方式、方法和手段,就是要最大限度地调动师生员工参与学校治理的积极性和创造性,激发他们潜在的创新活力,汇聚民智,使治理工作既符合实际,又反映规律性.协商按照协商于民、协商为民的要求,通过提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络、民意调查等多种协商方式汇聚民智、听取民意,有效反映群众意愿和利益诉求,成为现代科学决策的重要方式.高校应坚持协商于决策之前和决策执行之中,以实现治理的科学化.
(三)发展协商是高校治理法治化的要求
法治化是实现治理现代化的必要条件,是治理科学化的体现,是治理化的保障.法治的本质是限制和规范政府权力（公权）,维护和保障公民（自然人和法人）的权利.高校治理法治化就是要全面推进依法治校,依法建立公正合法、系统完善的制度与程序,使学校治理有法可依、有章可循,用法治思维和法律手段解决学校改革发展中的突出矛盾和问题,依法落实和保障师生的知情权、参与权、表达权和监督权,全面提升学校依法治理的能力和水平.高校治理法治化必须发扬,不仅制定规章制度要广泛反映民意,而且依法依规治理的过程与结果都必须充分体现民意,这样才能体现人民是学校治理的主体,保证学校治理的科学化和实效化.法治的化和的法治化,是我国政治发展的重要特征.协商是一种的治理形式,是高校治理法治化的内在需要；协商本身也需要法治化、制度化,用法律、制度确立协商主体、内容、程序、环节、过程、结果等协商的重要因素,使之有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵.《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“推进协商广泛多层制度化发展”,“推进基层协商制度化”.《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求：“加强社会主义协商制度建设,推进协商广泛多层制度化发展,构建程序合理、环节完整的协商体系.”这些规定将极大推进协商的法治化进程.高校协商的制度化,既是高校治理法治化的要求,也是高校治理法治化、化的重要内容和载体.
一、高校协商的发展尚不能适应高校治理现代化的需要
完善和发展中国特色现代大学制度,实现高校治理体系和治理能力的现代化,是高等教育综合改革的目标,也是高校治理现代化的必然要求.改革开放三十多年特别是教育规划纲要实施以来,协商的不断发展有力地推进了高校现代治理体系的建构和治理能力的提升,为高校走向治理现代化奠定了坚实的基础.同时,还必须清楚地认识到：
高校协商的发展与高校治理现代化相比,尚存在较大差距.
(一)符合高校特色的协商制度尚未建立
于2015年印发的《关于加强社会主义协商建设的意见》,对新形势下开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等作出全面部署,是我国社会主义协商制度化建设的重要成果,是推进协商广泛多层制度化发展的纲领性文件,为高校协商制度化建设提供了指南.但高校作为一个知识分子聚集的基层组织,协商的发展既不同于人大、政府和人民团体,也有别于乡镇、街道、行政村、社区和其他企事业单位,应当依据《关于加强社会主义协商建设的意见》制定符合高校特色的制度,确保高校协商健康有序发展.
虽然高校协商在发展过程中也有一些相应的制度规定,多数高校制定了党委会、校长办公会、教职工代表大会、学术委员会等的议事规则,有些高校还规范了政党协商,如财大施行《财经大学共事协商委员会章程》《财经大学共事协商委员会议事规则》,将学校党委同校内各党派、无党派代表人士之间的协商予以制度化.但总体上说,高校协商尚未形成制度化的顶层设计,没有发现有高校出台发展协商的专门性文件和制度,缺乏实体性和程序性制度设计.从教育部公布的八十多所高校的大学章程来看,尚没有哪所学校把协商确定为一种治理制度,除在学术委员会、教职工代表大会的规定中出现过“协商”之外,其他地方几乎没有出现“协商”这个词.现有的协商议事也没有对协商中的一些重要事项和环节作出明确的界定,主要表现为：“当下许多协商,协商程序可有可无,协商时间可长可短,参加人数可多可少,具体应该怎么协商没有一个明确的说法.
协商主体要不要事先提交书面建议、在会谈中谁先发言谁后发言、如何开展讨论和辩论、讨论后要不要集合意见、协商意见提交上去多长时间必须答复、实际执行时相关信息多长时间反馈一次、日常沟通由哪一个部门跟踪联络等都没有制度化的规定.”而且,协商活动存在着随意性和零散化现象,对于协商的议题遴选、提案报批、提案论证、协商主体权利的保障等也缺乏相应的制度安排.因缺乏制度化顶层设计,使得协商无所适从或由行政领导主导,无法有效调动各利益主体参与协商的积极性,协商效率欠佳,协商在很大程度上流于形式.
（二）协商的环境或文化尚未完全形成
十八大以来,协商已从政治理念和政治实践上升到国家制度.“推进协商广泛多层制度化发展”“推进基层协商制度化”,成为社会主义政治建设的重要内容.在这个大背景下,发展协商成为高校治理的共识.由于计划经济时代形成的行政主导的高校管理模式、中国传统的臣民文化、等级观念和官本位思想等依然深刻地影响高校协商的发展,致使高校协商发展的环境或文化尚未完全形成,具体表现在：(1)部分领导和管理人员理性协商意识仍然较为淡漠.发展协商首要的是需要各利益主体具备协商意识和理念,协商各参与方在平等、理性基础上以理服人,寻求彼此利益的最大公约数.事实上,高校部分领导和管理人员仍然习惯行政化思维导向,遇事自觉不自觉地采用行政手段而不是协商方式去解决,没有自觉养成“有事多商量,遇事多商量,做事多商量”的意识和处事习惯.加之,高校领导和管理人员因工作关系掌握着决策信息和人财物的配置权,致使其意识中有一种高人一等的优越感,不愿意听取普通师生的意见,当然也不愿意心平气和地与师生理性协商.(2)师生自主参与协商的意愿不强.随着依法、治校的推进,师生参与学校治理的机会、渠道增多,参与主动性有所提高.但总体看来,师生自主参与学校治理的意愿与高校治理现代化的需要还相距甚远.究其因,主要是：师生担心提出的意见不被重视,说与不说一个样,参与没有价值；担心说真话会影响自身的发展；对领导的依赖心理使得部分师生不关心学校治理事务,认为那是领导和管理人员的职责；信息不对称、自身能力等因素也制约了师生的参与意愿.(3)尚未形成鼓励人人自主参与协商共治的环境.
协商的良性发展,需要一种激励人们主动参与的机制,进而形成一种参与光荣、献良策受表彰的氛围.当下中国的高校有许多激励措施,多集中在教学、科研、社会服务、各种竞技活动等领域,少有高校在参与学校治理方面设置激励措施,使得师生对事关学校治理的座谈会、咨询会、征求意见等的参与兴趣不浓；即便参与了,也常讲套话、空话、好话,很少讲真话.只有确立一种激励人们敢于讲真话、主动参与学校治理的价值导向,才能真正形成发展协商的环境.
（三）发展协商的信息支撑系统需要进一步加强
信息公开、透明是发展协商、确保人民的参与权和知情权的重要前提.高校的党务信息、校务信息主要由校领导和各职能部门、二级单位领导掌握,普通师生知之不多.当前,我国公办高校都按规定进行了党务公开、校务公开,为广大师生参与学校治理奠定了坚实基础.但从整体来看,高校信息公开一般只公开了基本的办学信息和管理制度,决策过程和决策执行中所涉及的重要信息是实行有限公开的,即主要对参与决策和执行决策的人员公开,对于多数师生员工而言,除了被动地作为信息受体获悉有关决策问题的部分信息外,少有通过正当合法的渠道主动、及时、充分、准确地获取与己直接或间接相关的决策信息.信息的不对称极大地削弱了不同协商主体间协商的平等性,严重地影响了广大师生参与协商共治的主动性和创造性.
三、高校协商发展的路径选择
(一)树立协商共治的理念,打造协商治理文化
在行政化倾向依然明显的高校推进协商共治、实现治理现代化,最大的障碍来自人们的观念,即从普通师生员工到学校管理者和领导的协商意识不强,这是高校发展协商和实现治理现代化必须解决的首要问题.为此,高校应当想方设法凝聚协商共识、建设协商治理文化.首先,学校领导和管理人员当树立“有事多商量,遇事多商量,做事多商量,商量得越多越深入越好”的理念和意识,自觉养成决策和实施决策都要进行咨询、协商的处事方式,忌用行政方式取代平等协商去了解民意,更不能用自己的意愿取代民意.只有领导和管理人员具备了协商意识和处事方式,才能推动全校协商意识、协商氛围、协商文化的形成,真正铸就协商共治的软环境.其次,广大师生必须养成自主参与学校治理的意识,减少对领导的依赖心理,从不愿参与到被动参与再到主动参与,以主人翁的姿态参与学校的协商共治,在参与中完善和发展自己,推动学校科学、治理.最后,用制度去激发和保障师生参与治理的意识,促使师生养成协商处事方式,发展协商治理文化.
(二)健全协商制度,确保协商健康有序高效发展
制度化建设是高校协商发展和实现治理现代化的坚强保障,也是依法治校的需要.高校的制度化建设需在以下三方面努力：(1)发展协商的实体性制度.在国家有关协商的法规政策的指导下健全高校特色的协商制度,规范协商事务范围、协商主体范围、协商机构的确立、协商渠道和形式、协商主体的权利义务等,用制度确认协商的实体内容.(2)重视程序性制度.发展协商,必须加强程序性制度建设,彻底改变过去只重视内容而忽视程序的做法.发展协商,需要一套科学的、操作性强的程序去规范协商过程：协商议题的提出,协商主体资格条件与参与人数,协商发言时间、顺序和次数,是否需要表决以及如何表决,协商结果的发布与运用等.有了科学和公正的程序,才能确保协商的实体内容有序推进和达到预期目标.(3)健全利益主体自主参与协商共治的激励机制,用制度改变以往师生不敢参与、不愿参与、不主动参与的状况,形成敢讲真话、主动关心、自主参与学校治理的风尚.
（三）拓宽协商的渠道和形式,让更多的人有机会参与
当前,协商应当成为我国公办高校内部治理的一种基本方式.尽管高校党委会（主要是常委会）、校长办公会、学术委员会、教职工代表大会、学生组织、高校理事会（董事会）等,已经基本上在采用讨论、协商等方式议事.但是党委会、校长办公会、学术委员会等商讨学校重大事务的议事参与人数太少、主要集中在领导层或部分科研骨干,广大师生少有机会参与,不利于集思广益和调动广大师生的积极性.为此,需要进一步拓宽协商的渠道和形式.(1)党委会、校长办公会、学术委员会的议题需进行充分论证、咨询,没有在不同层面论证、咨询的议题不能上会讨论.(2)党委会、校长办公会可赋予与议题相关的职能部门领导、师生参与讨论权,但没有表决权,以更好地发扬集中制.(3)设立多种咨询、商讨学校事务的形式,如党派和无党派人士的同心协商,离退休职工的“夕阳红”咨询会,青年教职工的“荣校”活动,学生的助力学校治理活动等,激发各利益主体参与学校治理自主性,形成协商共治的合力.(4)开通互联网咨询、讨论渠道,建立领导与网民的沟通机制.
（四）充分发挥党的领导核心作用,确保协商高效有序开展
政之所兴在顺民心,政之所废在逆民心.作为公办高校领导核心的党委,应当“把协商建设纳入总体工作部署和重要议事日程,对职责范围内各类协商活动进行统一领导、统一规划、统一部署.要做到协商于决策之前和决策实施之中,根据各方面的意见和建议来决定和调整决策和工作,从制度上保障协商成果落地,使决策和工作更好顺乎民意、合乎实际.”第一,党委要从治理现代化的高度谋划协商,加强顶层设计,完善协商制度,确保协商发展有章可循.第二,各级党委的书记和委员要以身作则,带头学习和掌握协商理论,熟悉协商工作方法,把握协商工作规律,努力成为加强协商建设的积极组织者、有力促进者、自觉实践者.第三,党委应支持和督促校长办公会、学术委员会、教职工代表大会、理事会（董事会）、校二级单位、学生会等开展形式多样的协商,推进协商广泛多层发展,夯实党的执政基础,巩固党的执政地位.第四,进一步增强信息公开,保证师生的知情权、参与权.党委不仅要按党务公开的要求适时公开党务信息,督促适时公开校务信息,而且要根据学校治理的需要特别是决策的需要适时公开决策信息、协商事务的相关信息,保证协商是在透明的前提下进行,为充分理性平等协商奠定坚实基础.
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