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21世纪我国学校体育政策的情景、问题与优化基于政策过程的视角
摘 要:采用文献资料、专家访谈、问卷调查及政策分析方法,对我国学校体育政策进行了研究.结果显示：（1）我国学校体育政策在制定过程中,程序规范、层次性较好,呈自上而下的精英决策特征,但参与度不够,协调性不强,约束力较弱.（2）执行过程是“运动式”和“碎片式”的,梗阻现象严重.（3）评估阶段则反馈通道单一,以内部评估为主.为对学校体育政策过程进行优化,文章提出了扩大政策制定的参与性、创新执行方法、完善学校体育政策评估体系等措施,实现学校体育政策的科学化和效益化.
关键词：学校体育；学校体育政策；利益；政策过程
中图分类号：G807
文献标识码：A文章编号：
1000520X（2018）02008206
现代社会,公共政策已成为社会发展的重要驱力.作为“对社会价值的权威性分配”［1］以及“国家机关、政党及其他政策团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则”［2］,政策在国家稳定、社会发展、经济引领等方面起着越来越重要的作用.本文认为,学校体育政策是指执政党、政府或其代表机构为促进在校青少年体质健康、实现其个性发展,达成人才培养目标而制定的指导方略及行动方案.学校体育政策是教育政策的重要组成部分,在增强学生体质、推动全民族健康等方面起着非常重要的作用.
历史进入21世纪,在我国经济迅速发展,人民物质生活水平显著提高的大背景下,我国学生的体质却出现了惊人下降,2005年,我国对学生体质健康状况进行了大范围调查,结果显示：我国学生视力不良率居高不下；7至22岁的学生中超重与肥胖检出率仍在增加,学生的肺活量、速度、爆发力、耐力等素质水平均呈继续下降趋势[3].2011年与2000年相比,我国青少年的体质再次下降,其中肥胖率增长近50%,而青少年近视率从20%增长到31%[4].这些问题引发了社会的热议和学界的思考,问题的严重性也引起了高层的担忧.当然这也许是各种消极因素交织在一起,形成的合力所致.但不可否认,作为导向标的学校体育政策值得反思.李冬梅等认为,中小学学生体质不容乐观,究其原因是制度低效的结果[5].那么,21世纪以来,我国学校体育政策制定、执行情况究竟怎样？政策效果到底如何？是否实现预期的政策目标,本文试图以21世纪以来颁布的几个学校体育政策文本为个案,以政策过程理论为理论依托,进行考量和分析,从政策现象透视本质,揭示新世纪我国学校体育政策的体系和矛盾,彰显政策的价值和尊严.
1理论支点：政策过程理论
研究政策情景、分析政策结构、探究政策的发展规律,最有效的方法就是把其作为一个系统过程进行研究.陈振明认为,一个完整的政策过程主要包括：政策制定、政策执行、政策监控和评估[2].韦伯和西蒙等人对政策的系统过程都做过具体的阐述.根据政策学的理论,政策就是从信息输入,到信息转换,再进行信息输出,然后进行新的信息输入的循环过程.如图1所示,学校体育政策的过程也可以看成是与此相类似的一个流程.即：政策制定、政策实施、政策反馈三个阶段的循环.
政策制定前,各种利益的呼声交织在一起,形成不同的要求和支持,上传到政策制定机构,政策制定者在不断地协调和平衡利益过程中制定了政策,交由下级机构进行执行,在中国,政策执行这一角色主要由政府行政机构扮演.最终政策效果如何,是否实现了政策预期目标,这都需要信息的反馈,通过反馈,形成新的政策需求和支持,驱动政策进行调整,进入新的政策过程.
221世纪我国学校体育政策的过程解析
2.121世纪我国学校体育政策过程划分
根据21世纪我国学校体育政策思想的演进,结合以上的政策过程示意图,本文把21世纪以来我国学校体育政策过程分为两个完整的环路,1999年-2007年学校体育政策发展为一个完整的政策过程环路,2007年以后又是一个完整的政策过程（看成上一个政策过程的循环、调整）.
2.1.1以健康第一为指导思想的体育政策过程
作为教育的组成部分,学校体育政策的指导方针既受国家的政治思想、经济方针的制约,也脱离不了教育理念的框架.世纪之交,原来的应试教育思想不断地被反思、质疑,素质教育思想提上日程,并影响着学校体育政策的制定.2001年,国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》,实施素质教育,“健康第一”成为学校体育的基本政策理念.在这一政策思想的指导下,教育部制定了《基础教育课程改革纲要（试行）》,明确提出构建符合素质教育要求的新的体育基础课程体系.、国务院发出了《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》(中发[2002]8号文),提出构建群众性体育服务体系,青少年体育以学校为重点.政策制定后,如何执行呢？政策的执行体现在两个方面一是顶层政策的解读性文件出台,如制定了细节性文件《学生体质健康标准试行方案》,四川、山东、云南等纷纷就“中发[2002]8号文件”出台了相关的解读性文本,从而对政策进行具体化,可操作化.其二则是在全国轰轰烈烈地推行体育课程改革,制定《体育与健康课程标准》.执行者为教育行政人员及体育教师.政策实施一段时间后,政策制定者通过对学生体质状况的调查,对体育课实施情况的调查进行政策的反馈,发现了学生体质不增反降,政策效果与预想大相径庭,这些情况被反馈到政策制定者耳中,推动学校体育政策的调整,政策步入下一个循环过程.如图2所示.
2.1.2以体质健康并重为指导思想的体育政策过程
《体育与健康课程标准》试图以“健康第一”的指导思想来重构体育课程的内容体系和价值观念,但是其目的过于理想化,把普通体育教师当成专家看待,把体育看成是一个能承载一切教育功能的万能神器,把体育课看成一个精致的艺术设计,而忽略了体育的最本质意义,导致政策执行的困难,最为重要的体质因子在健康的口号下所占比例过小,导致政策效果不佳.同样,“中发[2002]8号文件”出台后,由于缺乏配套文件,牵扯的部门太多,执行资源难以得到有效保障,也成为一种政策口号,政策实际效果并不明显.这些政策结果的反馈信息,尤其是2005年的学生体测数据,对政策制定者震动很大,如何在健康第一中突出体质因子,提高学生体质成为政策的重心,体质健康并行成为学校体育政策的指导思想,政策进入第二个循环过程,首先开始了政策调整,2007年,、国务院颁布了《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（简称“7号文件”）.明确了“把增强学生体质作为学校教育的基本目标之一”.围绕着这一创新性政策,在执行过程中,出台了很多执行性文件（政策）,如《国家学生体质健康标准》、《教育部、国家体育总局、共青团关于开展全国亿万学生阳光体育运动的通知》、《体育与健康课程标准》、《关于进一步加强学校体育工作的若干意见》、《教育部关于认真做好初中毕业升学体育考试工作的通知》等,以及2011年发布的《教育部关于在义务教育阶段中小学实施“体育、艺术2+1项目”的通知》和《切实保证中小学生每天一小时校园体育活动的规定》等,这些文件构成了重要的政策执行手段,是7号文件的配套工程.在硬件设施保障方面,教育部在2005年出台了《教育部关于贯彻执行〈中小学体育器材和场地〉国家标准有关问题的通知》,说明在执行资源上,保障力度更大了.同时政策监督力度更强,评价方法也逐步多样化,科学化.
2.221世纪我国学校体育政策的制定及特点
2.2.1学校体育政策的制定路径
通过对政策文本的分析,研究发现我国学校体育政策制定过程基本上遵循了从政策问题到政策议程最后到出台政策的过程,如图3所示.
如7号文件,首先是青年人征兵过程中合格率降低,青少年体质监测发现体质逐年下降等社会危机（政策问题）,这些问题经过媒体宣传,经何东昌、钟南山等专家给写信,总书记批示,形成政策议程.然后组织了8个专家组进行调研,形成报告,最后由教育部、体育总局等政府机构起草报告,、国务院颁布实施,使政策权威化.政策程序是清晰的,较为规范,科学,基本沿用我国政策制定的一贯路径.
2.2.2政策制定过程的特点
在21世纪的学校体育政策制定过程中,有固有的政策路径依赖,也有一些新的变化.从我国学校体育政策的制定主体看,国务院及所属的教育部、国家体育总局、地方人民政府等为主要政策制定机构.官员,学校体育领域的相关专家等技术精英对相关的利益需求进行分析、综合,将其拟定的“学校体育发展模式”输入到学校体育政策中去,基本上是由上而下地进行政策推展.在这一过程中,主要围绕着一个方案进行讨论,而不是设计多个方案进行抉择,呈现“精英决策”的特点.但这种“精英决策”模式是在旧有的“简单政治精英决策”“源模式”基础上的一种“变”、一种发展,是政府部门的官员以及所在部门的专家在利益的驱动下,或者在民众的压力下,和其他部门之间进行争论、妥协和协调,最后制定出学校体育政策,并通过权力精英使其合法化的过程,Lampton称之为“分离的集权模型”［6］.
从21世纪我国学校体育政策文本来看,学校体育政策具有层次性,各层次政策的目标基本一致.如《关于基础教育改革与发展的决定》、《、国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》提出了学校体育工作的主要目标和意义,是学校体育工作的指导性文件,是关于学校体育的基本政策.而为落实上述政策的指导思想,先后出台的《教育部、国家体育总局、共青团关于开展全国亿万学生阳光体育运动的通知》《教育部、国家体育总局关于实施〈国家学生体质健康标准〉的通知》等.这是为了实现基本政策的目标,落实基本政策而制定的手段性政策,是一种实施细则,属于具体政策.基本政策和具体实施对策之间具有很好的联系性.
2.2.3政策制定过程存在的问题
21世纪我国学校体育政策具有一定的科学性和规范性,但也存在着一些很具体的问题,其一是参与度不够,政策不接地气.由于我国学校体育政策制定属于典型的精英决策,精英们的有限理性,加上精英们各自的利益考量,使他们在制定政策时,对社会的呼声、各级学校千差万别的情况,下级执行机构及相关执行人员的利益要求、执行者的政策理解力,很难做到综合的考量,对学校校长、体育教师、学生等呼声倾听很少,困难估计不够,政策目标并非各方力量冲突、妥协的结果,而是政策精英们代为设计,强制性输入的,因此,有些体育政策往往看起来很“美”,执行起来不易.如《体育与健康课程标准》实施初期就是典型例子.其二是学校体育政策和相关政策间协调性不强,导致政策虚化.学校体育政策的制定主体以国家教育行政部门为主,国家教育行政部门的主要任务是培养社会所需的人才,德智体美劳全面发展,每个方面的培养都需要资源和政策支持,教育部想宏观调控,意图实现多个不同目标,由于资源有限性,各项政策很可能会面临相互冲突、顾此失彼的两难困境.体育只是教育的一个部分,学校体育政策在应试教育没有真正扭转时,也易成为弱势政策.对学校体育政策文本的分析发现,我国学校体育政策仍旧属于一种口号性、倡导性政策,法律约束力不强,柔性为主,刚性不足.以“7号文件”为例,从标题看,“关于……的意见”,说明政策仅仅只是一种建议性,倡导性的,带指导意义的文本,而非强约束性的,法律层面上的政策.从7号文件的内容看,整个内容中充斥着大量的“要”“鼓励”“努力促进”“加强”等字眼,很像是一个鼓励性,口号性政策,如果没有具体的、操作性强的配套政策,政策的执行很难得到保证.
2.3学校体育政策的执行过程
美国政策学者艾利森认为,在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效执行[7].21世纪我国学校体育政策的执行过程如下图4.
2.3.1学校体育执行过程特点
一是政策执行主体的冲突.学校体育政策执行主体冲突包括1）中下级教育行政机构官员和学校校长角色冲突.他们既是体育政策的执行者,也是德育政策的执行者,更需要围着高考、中考的指挥棒,承担教学质量提升的重担,极易产生角色迷失,形成角色冲突；2）体育课老师和其他文化课老师形成利益冲突、利益博弈,导致角色冲突.二是执行手段比较单一.从学校体育政策执行的手段看,基本上是以行政手段为主.我国学校体育政策的执行离不开国家完善而强有力的政府机构,因为行政的触手已经深入到了社会的每一个角落,行政手段的简单、快捷已使政策执行者产生了严重的路径依赖和思维僵化.学校体育基本政策颁布后,相关执行机构和执行者习惯性地学习文件、传达文件,一级级下发遵照执行.盲目强调政策的严肃性和权威性,而不是综合运动各种手段,创造性地、因地制宜地执行政策.三是宏观环境与微观环境的差异化.学校体育政策执行的宏观环境是指国家需要、社会期盼和舆论宣传所构成的大环境.学校体育政策执行的微观环境则是指各学校内部环境如校长、学校文化课教师、体育老师、学校体育场地器材、学校体育经费预算、校园体育文化氛围等等.目前我国学校体育执行的外部环境是良性的,党和政府对青少年体质非常重视,社会要求增强青少年体质的呼声也非常高.但就小环境而言,由于应试教育的指挥棒作用,由于教育主管部门对学校评价考核指标的设计,由于社会对学校的期望和要求,提高学生的文化成绩进而提高学校的声望,获取更多的资源成为各学校的追求目标.宏观大环境和学校微观环境存在较大的差异.
2.3.2学校体育政策执行中存在的问题
2.3.2.1“运动式”执行
以“大鸣大放”、“白天千军万马,夜里灯笼火把”等搞运动的形式去宣传和执行政策,一直是从建国到改革开放前我国政策发展史的一个特色,这种方式与我国政治体制的高度集权和对领袖权威的敬畏是分不开的.由于惯有的路径依赖,这种方式在如今仍旧还存在着影响.在学校体育政策刚颁布时,教育行政部门、体育、发改、财政、卫生部门和共青团组织等部门都相当重视,在宣传上声势浩大,在行动上也不甘落后,学校体育政策的执行资源都能得到保障,政策获得了好的执行.但经过一段时间后,由于资源有限,加之政策权威性的衰减,各政策执行部门投入的热情下降,执行资源难以得到保障,导致执行力下降.还有则是政策执行主体过于僵化,导致政策执行的不可持续性.如“阳光体育运动”本意是激励督促学生从教室走向操场、进入大自然、享受阳光和空气,增强体质、培养其意志品质.而某些学校则把该政策的实施当成“任务”,不理解政策的内涵和价值,简单、机械地执行该政策,执行方式枯燥乏味[8],影响政策的后续执行.
2.3.2.2“碎片化”执行
学校体育政策执行主体的多元,意味着多种利益集团的并存.而政策是对利益的切割和重新分配过程,这一过程必然有获利者和利益受损者.学校体育政策要求“加强领导,齐抓共管,形成全社会支持青少年体育工作的合力”,然由于各利益主体需求的差异,对政策支持力度大小不一,加之各执行主体隶属不同体系,动机强弱不一,发力先后顺序不同,自然很难形成合力.政策执行主体之间还往往互相推卸,扯皮,很难共同将政策转化为实效性强的具体操作过程,在执行过程中,可能会部分地“打折”执行政策,导致政策效力的消解.如国家课程标准要求：小学1-2年级每周须上四节体育课,小学3-6年级及初中的周体育课时为3课时,高中要求每周2节体育课；如当天没有体育课,学校必须安排下午进行一小时体育锻炼.但据本课题组对中部各省18个地级市中小学的调查和访谈,没有执行这一基本政策的占学校比例的63%,有些学校学生课表是每周三节体育课,但实际上每周上1-2节,其余的是自习课或由语文和数学老师上文化课.
2.3.2.3执行资源的匮乏与欠缺
执行资源是指在学校体育政策执行过程中,保证学校体育政策有效实施的人力、物力、财力资源等,是学校体育政策目标实现的基本保障.体育人力资源主要指执行体育政策所需的管理人员以及师资力量等.体育物力资源则包括学校体育场馆、器材以及相关物质设施等；财力资源则是指学校体育政策执行过程中所需要的金钱投入.目前,在全国各地,编委管教师编制,财政部门管教师工资,教育行政部门进行教师业务管理,政策执行资源由于部门分割,很难取得共识,政策执行难以获得资源保障.
2.4学校体育政策的评估过程
安德森认为,“如果把政策过程看做某种有序的活动的话,那么它最后一个阶段便是政策评估”[9].政策评估是通过对政策执行情况和政策执行结果等信息收集,知悉政策实际执行情形、遭遇的困难,有无偏离既定的政策方向,政策目标是否合理,政策设计是否科学等等.我国学校体育政策出台后,也必然面临着评估的问题.
2.4.1评估过程的特点
2.4.1.1内部评估为主
政策评估可分为内部评估和外部评估.现阶段我国学校体育政策的评估基本上以为主,缺乏社会组织和社会公众的参与,基本上是由政策制定部门（教育行政主管部门）通过督促检查、或者要求下级教育行政部门、各级各类学校自下而上的总结报告等形式获取信息,然后对相关材料等进行评估,看是否实现了政策目标,是政策制定者和执行者自己对自己进行的评价,是一种典型的内部评估.往往由于政策制定者和执行者的政策喜好和政绩冲动,评估难以全面,易于失真.
2.4.1.2线性反馈而非立体式反馈
从反馈通道来看,对学校体育政策结果的反馈主要是通过上级检查——下级学校报告的这一直线路径.如从2012年开始,教育部邀请国家发展改革委、财政部、国家体育总局、编办和国办等部门成立督查组,开展学校体育工作专项督查,说明国家开始从“重政策制定,轻政策评估”转向,开始重视政策反馈和政策评估,这是学校体育政策过程的巨大的进步和转变,具有重要的意义.但是基本是学校自查和听取汇报为主的形式,缺乏对政策对象的抽查,依然把反馈渠道限制在一个狭小的通道上,对其他的反馈通道重视不够,没有形成立体式的反馈路径,如学生家长、社会团体、新闻媒体等对政策结果很难知情,即使知悉一些真实的情况,也缺乏合适的反馈路径,很难为政策制定者所获取,甚至很难为其所接受,对政策完善不利.
2.4.2政策评估存在的问题
2.4.2.1评估指标体系的缺失
评估标准（指标体系）是衡量政策质量高低的尺度,是政策评估的“准参照物”.从学校体育政策的评估过程看,政策评估基本上限于对即时效果的检查,对政策执行情况的一个监督.缺乏一套有效的、科学合理的指标体系去检测学校体育政策本身的合理性、实用性和科学性.就学校体育政策执行情况而言,也缺乏一个有效的标准.
2.4.2.2没有形成常态化评估机制
就学校体育政策的评估时间看,基本上是不固定的,随意的.有时间或是上级要求时就检查评估一下,事情一多,就抛之脑后了.这主要基于两个原因,一是在我国没有建立起第三方评估机构,评估基本上是由政策制定部门和政策执行部门去完成,客观上导致评估成为论证政策合理性和可行性的工具.二是政策执行者的抵制.由于所以的学校体育政策评估都牵扯到政策功绩的评判,有关的机构和人员,如学校体育领导、体育教师等都希望能够获得好的功绩,在政策业绩不明显的情况下,往往为了突出政绩,编写数据,虚造数字,导致评估中信息失真,评估无法达到预期目标.
3我国学校体育政策过程的优化
3.1加强政策制定过程中的参与性
我国学校体育政策制定过程基本是从上到下的“精英输入”.我们在制定学校体育政策时,各级学校的参与度非常有限,然而,各级各类学校又恰恰是学校体育政策的土壤和最后把关者,学校校长、体育老师等是学校体育政策的真正落实者.因此我们在制定学校体育政策时,必须加强和扩大参与度,充分听取基层教育行政人员,各级各类校长、体育教师代表的意见,使国家利益、社会利益和个体利益在一个平台上对话,各利益主体可以进行沟通和争论,最后取得协调,达成一致,实现政策的可操作性.
3.2创新执行方法,政策的执行“梗阻”
如何政策执行梗阻,凝聚多元执行主体的合力？本文认为,一是可以采取各种经济手段,思想教育手段等,充分调动政策执行者的积极性和主动性,凝成协同效应,促进学校体育政策的执行.二是在政策执行过程中,除了教育行政部门和学校外,还可以充分利用社区、家庭、青少年活动中心等基本单位,承担部分政策的执行；另外要建立学校体育政策执行的监督制度和责任追究制度,设立权力清单,责任清单,层次落实,使学校体育政策执行的方向明确,路线清晰,建立由学生、家长和媒体组成的监督机制,对政策执行不作为者进行问责.
3.3完善学校体育政策评估体系
目前,我国学校体育政策“重制定,轻评估”的现象较为严重[11],因此建议从以下方面建立和完善学校体育政策评估体系.其一建立评估工作制度,把学校体育政策评估视为学校体育政策的有机构成.每项学校体育政策出台后,对其执行情况、实施效果、目标达成等等必须做一个全面深入的调查和研究,进行程度不一的评估,确保评估工作常态化、规范化.其二,引入第三方评价,弥补“关联方监控失灵”的局面.第三方评估指由政策制定和执行机构外的评估者所完成的评估,基本是由社会团体、高等院校、其它各类智库所构成.由于评估主体不属于政策的相关利益者群体,地位相对来说比较超然独立,其评估结论也就更为客观、公正,保证了评估结果的科学性.其三,设置科学合理的评价指标.由于各地经济的差异,执行资源的不同,产生的政策效果肯定不一样.所以如果用一些僵化、固定的指标去进行考核,必然带来政策的困惑.比如阳光体育运动开展的年度评比,对于一些基础条件比较差、学生人数多,体育场地设施缺乏的学校,无疑是不公正的.因此,建立科学的,动态的评估指标体系尤为必要.
3.4促进政策的法制化发展
法治在国家治理和社会管理中发挥根本性的作用.学校体育政策法制化既是政策的发展方向,也是政策成熟的结果.学校体育政策法制化首先要求学校体育政策指导思想的法制化,在指导思想上避免“长官意志”“权力意志”,从尊重个人权威转向尊重法律权威.其次,把学校体育政策内容中经过实践反复检验和证明了的、稳定成熟的部分以法律形式固定下来,促成政策内容的法制化.最后增强各级教育行政部门领导和校长的学校体育法律意识,增强学生的体育权利意识,提高体育教师法律素养和法律意识,营造良好的学校体育法制环境.实现政策法制化须做到以下几点：一是政策的强制性,要求政策充分体现其权威性,可操作性,从虚的政策变成实的政策.二是政策的稳定性,一项学校体育政策制定出来后,要围绕着政策指导思想,持续地执行,在执行中完善,而不是总想着另起炉灶,标新立异.如我国的“全民健身计划”,从1995年《全民健身计划纲要》、《全民健身计划(2011-2015年)》到《全面健身条例》最后终于取得了较好的政策效果.只有这样,学校体育政策才有可能从被动、弱势、口号最终走向成熟、强操作性.
参考文献：
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[7] 陈振明．政策科学—公共政策分析导论［M］．北京：中国人民大学出版社,2004:160244.
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