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国家治理视角下的中国社会保障制度优化探微

［摘要］党的十九大报告明确提出：“明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化.”在国家治理现代化的大背景下,政府与社会民众对于社会保障服务提出了新的要求,本文以国家治理为视角,分析我国社会保障制度面临的新形势,结合国外社会保障制度改革的经验与启示,提出进一步改进我国社会保障制度的对策,以期对我国社会保障制度优化和发展有所裨益.

［关键词］国家治理；社会保障；制度优化

［中图分类号］Ｄ７５６．５；Ｄ６３２．１

［文献标识码］Ａ

［文章编号］１００８—４０５３（２０１８）０６—００５３—０５

　　面对全球化的席卷,世界进入机遇和挑战并存的“变革时代”,发达国家和发展中国家都在寻找一种适应变革时代的治理形式,通过制度设计和制度改良,推动国家政治和经济的持续发展.改革开放以来,我国社会保障制度已经取得了长足的进步,作为一种“托底性”的制度设计,我国社会保障制度为社会民众的基本权利提供了基础性的保障,发挥了“安全网”和“稳定器”的双重作用,极大的维护了社会民众的切身利益,推动我国改革开放不断向前发展,成为新兴工业化发展国家的样板和参照.在充分肯定我国社会保障制度已经取得成绩的同时,我们也必须清醒的看到,在国内外政治经济环境的双重压力下,我国社会保障制度亦面临诸多问题和挑战,这些问题在国家治理现代化的大背景下更加值得我们深入思考.为此,文章以国家治理为学理视角,分析我国社会保障制度面临的新形势,结合国外社会保障制度改革的经验与启示,提出进一步改进我国社会保障制度的对策,对进一步推动我国国家治理能力现代化具有十分重要的现实意义.

　　一、国家治理对我国社会保障制度提出的新要求

　　党的十九大报告明确提出：“明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化.”国家治理现代化是对我国在新形势下所面临的各种严峻挑战的主动回应.目前,我国社会保障制度改革已经步入“深水区”,新旧问题叠加在国家治理现代化的大背景之下,譬如：社会保障价值理念亟待整合和完善、社会保障供给主体相对单一、社会保障资金渠道亟待丰富等等,这在一定程度上制约了我国社会保障制度的公共服务效能,也无法契合国家治理对社会保障服务提出的新要求.

　　（一）社会公正：国家治理现代化的价值需求

　　国家治理现代化是治理模式的发展和进步,其追求政府、社会、公民的多方协商,力求达到治理作用范围更广、行政效率更高、公共服务更好.从根本来讲,国家治理现代化的价值需求在于不断推动社会公正.从价值角度出发,社会公正是社会民众对权益分配是否公平的一种感受和评判.随着我国改革开放的不断深入,一方面,不同地区、不同人群间的收入差距逐渐扩大,权益失衡问题日益凸显；另一方面,人们的权益意识、公平意识逐渐增强.由此产生的不公正感不仅会影响群众的情绪、影响社会稳定,更有碍于经济、社会的健康发展.国家治理的根本在于通过“善治”式的治理方式,不断实现广大人民的最根本利益.因此,国家治理现代化将社会公正作为治理建设的根本的价值需求,并始终坚持公平共享原则,不断通过制度的完善来消除歧视,弥补缺失.

　　作为社会发展的“安全网”和“稳定器”,社会保障制度具有维护社会公正的根本属性.特别是在国家治理现代化的背景下,我国的国家治理建设对社会保障制度建制提出了更高的要求,即要建立起更广泛的公平观.具体来讲,我国在进行社会保障制度优化的过程中,要结合社会生产力发展水平,以维护和促进社会公正为价值评判标准,不断进行制度调整,以保证同类人能够享受到同类的待遇,不同类人之间的差距在可接受范围之内,并趋于缩小.社会保障制度以维护和促进社会公正为基本价值追求,是对国家治理现代化的具体实践,更是在市场经济改革中深入践行社会公正理念,是社会和谐、有序发展的坚实保障.

　　（二）多元参与：国家治理现代化的效率要求

　　国家治理现代化更加强调并追求“善治”,要求政府和公民共同合作来完成社会管理,即通过多元化的主体参与来不断提高治理的效率.从国家治理现代化的角度出发,效率要求可细化为宏观效率要求、微观效率要求以及个体激励效率要求.宏观效率要求就是通过社会化的制度安排不断促进整个经济社会的向前发展；微观效率要求则是通过优化制度本身实现制度运行成本的最小化或是效果的最大化；个体激励效率要求是在个体得到保障的基础上最大程度的激发个体的创造活力.因此,要实现国家治理现代化的多层面效率要求,就必须保证多元主体参与到治理过程当中.通过发挥不同主体的价值,实现国家治理整体效率的提高.

　　在国家治理现代化的背景下,效率是社会保障的必然价值追求,而多元化的参与主体是社会保障实现效率的基础.建国初期,我国实行国家—单位的社会保障制.即在社会保障制中,除国家这个责任主体外,社会保障制的参与主体呈现出单一化的特点.随着社会的发展,该保障制的缺陷逐渐凸显,表现为影响单位活力,降低效率；造成单位负担过重,不利于竞争；引发城乡二元结构,有碍经济可持续发展；缺乏责任共担,提高制度成本等.当前,为了适应我国经济社会发展需要,满足国家治理现代化的效率要求,社会保障的参与主体也要更加的多元化,要从单一的国家－单位式转变为多元的国家－社会式,要努力形成法治保障、政府宏观管理、专业机构实施、社会广泛参与的社会保障体系,要充分调动不同的主体参与到社会保障建制及实施过程中,推动社会保障制度的自我完善和保障效率的不断提高.

　　（三）公共服务：国家治理现代化的创新需要

　　完善的社会保障体系、健全的社会保障制度是国家治理现代化的基础,而优质的公共服务则是国家治理现代化的创新需要.社会保障制度为公众提供了基本的生存保障,促使公众在获得安全预期的基础上积极参与社会生活、参与国家治理.近年来,随着我国改革开放的不断深化,我国已经进入经济社会发展的“攻坚期”,贫富差距扩大等造成的社会矛盾日益凸显,需要通过社会保障调节的社会问题逐渐增多.完善社会保障制度、延伸社会保障服务,已经成为维护我国社会稳定,推动国家治理现代化,促进经济社会健康发展的必然选择.

　　有效延伸社会保障,变“管理”为“服务”,调高公共服务的可及性是不断完善社会保障的应有之义,也是推动国家治理现代化的创新需要.因此,在国家治理现代化的背景下进行社会保障制度建设,必须要强化社会保障过程中的公共服务,使其成为社会保障制度的有力补充.一方面,要加强社会保障自身服务建设.要通过机构改革、购买服务等形式,规范社会保障机构的工作职责和服务内容,引导有能力的、专业化的社会组织、个人参与社会保障工作,建立专业、自主的社会保障经办机构,向参保群众提供便捷、高效的经办服务.另一方面,要加强社会保障延伸服务建设.要加强养老、医疗等社会保障延伸服务建设,通过加强养老机构、医疗机构建设,使养老、医疗等保障制度与保障服务有效衔接,通过促进公共服务均等化发展进一步推动社会保障体系的完善.

　　二、西方国家社会保障制度变革的启示

　　社会保障制度对保障社会稳定、推动社会发展具有不可或缺的作用.二战以前,工业革命和自由化的资本主义造成西方社会贫富差距逐渐扩大,失业、贫困等问题日益严重,工人的不满和反抗情绪对社会稳定造成了极大的威胁,严重影响社会生产力的提高和经济的发展.为了维护社会稳定,推动经济发展,以英国为代表的西方国家开始纷纷实施福利国家政策,并力争逐步建立起“从摇篮到坟墓”全覆盖的公民保障体系.社会保障制度的普遍实施对西方国家经济发展起到了良好的推动作用,但进入二十世纪七十年代,高补贴、高福利的社会保障制度开始出现提高政府公共支出、削弱市场经济活力、使参保主体权利义务不对等等弊端.为了更好推进社会保障制度的发展,西方各国纷纷根据本国情况进行变革,变革中取得的经验对我国当前社会保障制度优化具有重要的启示意义.

　　（一）注重多元参与

西方社会保障制度起源于早期工业化国家的济贫法,经过逐渐的变革和完善,现已形成较为完善的体系.就参与主体而言,西方国家的社会保障经历了从一元到多元的变革.１９４８年英国推行“福利国家”政策,将公民“从摇篮到坟墓”的整个人生过程都纳入到国家的保障范围内.因其有效性,英国的“福利国家”政策在西方国家中开始盛行.但从根本来讲,在“福利国家”政策中,政府是各种社会保障制度的唯一供给主体,呈现出参与主体的一元化.随着社会的发展,政府所承担的职能日益增加,根植于庞大政府机构中的官僚主义等严重影响着政府对公民社会保障诉求的回应,社会保障制度的运行成本不断升高.为解决这些问题,英国政府自２０世纪８０年始对社会保障制度进行变革,将部分社会保障职能及服务从政府职能中剥离推向社会,变政府独揽为社会、公众多元共担.政府、非政府组织、非营利机构、自愿组织、互助组织,甚至一些营利性公司都成为社会福利提供的重要主体.几乎在同一时期,里根政府也对美国的社会保障事业进行了变革,通过授权地方实施福利保障政策,鼓励社会组织、私人开展福利援助项目等,使联邦政府逐渐改变了过度干预的状态,越来越多的民营化、私人化的福利保障机构参与到了社会保障事业中.社会保障事业参与主体的多元化变革,不仅减轻了政府的负担,有效解决了财政危机问题,还提高了社会组织、公众等的参与热情,增强了制度的实效性.

　　（二）注重公共服务

　　社会保障制度的根本价值在于为最广泛的公众提供人身健康及基本生活的保障,以不断维护社会稳定,推进劳动力再生产.但是,任何国家的任何社会保障制度都不可能达到对全社会所有人群、所有领域进行全覆盖,因此许多西方国家在进行社会保障制度变革的过程中十分注重发展公共服务,通过制度的服务化延伸提高社会保障的可及性,使人们最大限度获得尊重感和保障性.一些西方国家通过购买服务、引入专业机构等方式来提高社会保障的服务性.美国在进行社会保障制度变革的过程中,不断规范政府的职能,提高政府公共服务的能力,使美国民众尽可能的享受到均等化的社会保障服务.英国则十分重视社会保障制度与公共服务的有效衔接和协调,将公共服务作为社会保障制度的延伸,确保社会保障制度价值目标的实现.在养老保障上,一方面英国政府积极推动渠道广泛的养老融资,另一方面开发多元的养老服务产品.在市场的调节下,有能力的、专业化的养老机构进入社会保障领域,老人们利用养老金可以购买到优质的服务,服务和制度的有效对接使英国的养老保障真正的落到实处.加拿大在进行社会保障制度变革的过程中,关注社会救助与各项保障服务的协调.社会救助的对象以未成年人、残疾人、老年人等为主,加拿大政府在为他们提供基本生活保障的同时,还通过专业化的社工提供生活性、发展性的社会服务,使特殊人群在保障基本生活的基础上进一步获得幸福感、公平感.

　　（三）注重法治建设

　　从运行的机制来看,社会保障制度实质上是对社会财富的再积累、再分配,社会保障制度的良性化运行能够为弱势群体提供基本生存保证,能够有效消除贫富差距造成的社会不稳定等.但在社会保障体系构建的过程中,一些西方国家却出现了社保基金滥用、缴费标准与享受保障权利不对等、保障制度中断等问题.这些问题的出现,根本在于社会保障制度本身存在极大的道德风险和制度风险.因此,越来越多的西方国家将加强法治建设作为社会保障制度变革的重要内容.１６世纪,英国颁布的《伊丽莎白济贫法》是历史上第一部有关济贫救困的专门性法律,也是社会保障制度相关的第一部法律.该法律确定了社会救助、社会保障在政府职能中的基础性和必须性,明确了救助的群体及资金来源使用等.在德国,相继出台的《医疗保险法》、《工伤保险法》、《养老保险法》从法律层面对工人的生存权进行保障,有效缓解了紧张的劳资关系.瑞典在社会保障制度变革中,树立了“立法先行”的法治理念,从国家层面出发规范、完善社会保障领域立法,并在立法的过程中坚持性和科学性,以完善的法律最大程度规避社会保障制度中的道德风险和制度风险.社会保障制度的根本价值追求在于促进社会公正、维护社会稳定,法治化是保证社会保障制度自身合法性的根本变革路径.

　　三、国家治理视角下我国社会保障制度完善的对策

　　作为国家治理的重要组成部分,社会保障制度的完善程度不仅反映出我国治理能力的现代化水平,更关系着社会的稳定和经济的发展.当前,我国正面临着深化改革的严峻挑战,社会问题十分突出,逐步完善社会保障制度,不仅能够让更多人共享我国发展成果,保证基本生存权利；更有利于构建和谐、稳定的发展环境,为我国快速发展奠定坚实基础.因此,我国要不断完善社会保障制度,用国家治理现代化的思维构建社会保障体系,以推动我国社会保障事业的高水平发展.

　　（一）鼓励多元主体参与

　　国家治理现代化的根本要求在于治理参与主体的多元性,其治理模式鼓励政府、社会、组织、个人参与到治理过程中,并发挥出各自的优势,以达到治理优化的目的.在社会保障制度实施初期,包括我国在内的许多国家都坚持政府一元主体.但随着社会保障需求的多样,保障任务的增多,政府能力的局限性逐渐显现.因此,我国在完善社会保障制度的过程中,要鼓励多元主体参与,通过政府、各类组织、公众的互动合作共同实现保障目标.首先,要加强鼓励多元参与的顶层设计.要通过政策支持、制度保障来吸引政府以外的其他主体参与到社会保障中,建立协商合作机制,使各主体在平等对话的基础上能够利益共享,风险共担.其次,要明确各主体的职责和分工.政府部门要转变主导者的角色,要通过调节资源配置,促进多元化主体进入社会保障领域.社会组织、企业等要发挥自身优势,不断提高自身服务水平,实现与各项社会保障制度的有效对接.最后,要通过宣传营造良好的参与氛围.要不断强化社会保障宣传,改变人们靠政府、靠单位的思维定式,传递互助共享、责任共担理念,培养公众参与意识.

　　（二）加强法治化建设

　　法治化不仅是国家治理现代化的重要标志,更是我国完善社会保障制度的根本保证.因此,我国在不断加强社会保障领域的法治化建设.一是要进一步树立全面的法治观.近年来,我国始终坚持全面推进依法治国工作,尤其强调重大改革要依法有据.深化社会保障制度改革,要树立起全面的法治观,通过法律规范的引领推动发展.要正确认知和判断我国社会保障形势,并进行高层的立法设计,使社会保障体系更完善,保障内容更全面,确保社会保障的全过程都有法可依,确保政府要依法行政,组织及个人要依法参与.二要进一步完善社会保障相关立法.由于社会保障涉及财富再分配,因此在各项保障制度的实施过程中不免会出现权利寻租、制度落实走样等问题.所以,我国要不断完善社会保障制度立法,将医疗保障、养老保障、社会救助等以正式法规的形式予以确立,最大限度降低制度运行中的各种风险.通过健全立法,不断增强社会保障制度的权威性和可靠性.三是要进一步加强社会保障执法及追责力度.要加强社会保障领域的监督执法力度,推动政府执法与社会、公众监督相结合,加大对社会保障领域违法行为的追责,从根本上保证各项社会保障制度的实施.

　　（三）全面提升服务水平

　　社会保障制度的本质是利用经济手段解决社会问题,以达到维护社会公正和稳定的价值目标.经过多年的发展和建设,我国的社会保障体系已经形成,保障目标也从最开始的扶贫济困发展到今天的共享发展.将共享的理念贯穿于社会保障领域,就是要在加强社会保障制度建设的同时,全面提升公共服务水平.通过制度的建立,服务水平的提高,让公民真正分享到我国经济社会发展的成果,分享到改革的红利,分享到制度创新所带来的福利增量.全面提升养老服务水平.老龄化是我国当前不得不面对的重大社会问题,健全的养老保障制度和高水平的养老服务是实现“老有所养、老有所依”的基础.要不断优化养老产品,加强养老机构建设,促进服务设施完备化；充分发挥政府、社会组织、家庭在养老服务体系中的作用,通过居家养老、社区养老和机构养老等养老方式提供多样化的服务项目.切实优化医疗服务体系.近年来,随着我国城乡医疗保险制度的实施,人们在就医方面切实得到了保障.当前,需持续推进医疗服务体制合理化建设,

不断促进医疗服务市场化的理性发展,通过适度监管和引导逐渐提升公共卫生水平.注重各项社会保障服务与社会救助制度和社会福利制度的协调.充分关注享受社会救助的未成年人、残疾人和老年人的独特需求,配备专业社会工作者,开展适当的社会保障服务；加强生活性福利、发展性福利和幸福性福利与社会保障服务的整合.◇

参考文献

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５林嘉．加快社会保障法建设,实现经济社会协调发展［Ｊ］．法学家,２０１６,（７）．

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［责任编辑：文哲］

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