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20世纪30年代的英国农业改革和国家干预
摘 要：1929年世界经济危机爆发后,英国农业面临农产品下跌,市场滞胀以及农耕地区损失严重的问题.政府放弃了传统的自由放任政策,转而用进口限制、农业补贴以及市场规范等措施对农业进行国家干预.虽然受若干因素的局限,这些举措只是在一定程度上缓解了农业危机,但是从长远意义而言,改革是英国农业政策从自由主义向国家干预的转折,为第二次世界大战后自由市场条件下的国家干预农业政策奠定了基础.
关键词：农业改革国家干预世界经济危机
DOI：10.13856/j.cn11-1097/s.2018.08.001
20世纪30年代是英国农业政策转变的一个重要时期,英国政府逐步以国家干预政策来替代传统的自由放任政策,旨在应对经济危机下日益严峻的农业形势.在英国农业国家干预政策的研究成果中,学者多强调第二次世界大战时期的全面干预政策对战后国家干预农业模式的作用[1],30年代农业改革对于后者的影响却涉及不多.在这一问题的有限讨论中,学者约翰·马丁（JohnMartin）的观点值得重视,他认为“国家干预农业研究最合适的开始是1931年,而非1939年,因为政府和农业的关系从1931年开始就已经发生了变化”[2]6,但是未做出深入探讨.本文试图在约翰·马丁的启发之下,就30年代农业改革的措施、成效及其对国家干预农业的意义进行初步探讨.这有助于加深我们对英国农业国家干预政策的发展历程的认识和了解.
1改革背景：世界经济危机期间英国农业的困境
经济危机在1929年爆发后,英国作为世界上唯一没有关税保护的市场,成为各国农产品的倾销地.在此之前,英国农业从1870年代就开始了持续的萧条,而世界经济危机的爆发无疑使英国的农业再次受到打击.在1929—1932年经济危机爆发期间,英国农业面临的困境主要表现在以下几个方面.
1.1农产品剧烈下降
1929—1932年,英国的农产品下降约34%[3]20,尤其是谷物、羊毛等农产品呈现大幅度下降的趋势.其中,小麦在1927—1931年的平均降幅达到47.1%,羊毛下降更为明显,从1928年的每磅37便士下降至1931年的每磅14.7便士[4].
1.2农产品市场严重滞胀
经济危机爆发期间,世界各国加强了在英国的农产品倾销力度.1931年的英国农产品进口量比1927—1929年增加了17%[5]234.与此同时,英国国内的农产品也出现了过度生产的情况.在农产品严重供过于求的情况下,农产品市场呈现滞胀的状态.以牛奶生产为例,牛奶供应过剩导致液体牛奶以及各种奶制品下降,以致于全国农民联盟[全国农民联盟建立于1908年,在1920年展为英国最大的农民代表组织机构.]（NationalFarmersUnion）与批发商在牛奶协商方面无法达成一致.
1.3农耕地区农业损失严重
经济危机爆发期间,农耕地区的谷物生产大幅紧缩.数据显示,1931—1932年的谷物总产值和1927—1928年相比减少了59.7%[5]231.受谷物生产萧条的影响,在1931—1932年,很多地区的农耕土地在销售以及租赁方面都没有市场.一名来自诺福克的农民将1931年11月的情况描述为：“在农耕农业最为黑暗的冬天,数千英亩的农耕土地无法出租出去.”[5]237
总而言之,经济危机的爆发导致英国农业面临奔溃的威胁.针对这一局势,工党政府依旧固守自由放任的政策,无法挽救农业萧条的颓势.随着保守党政府的上台,英国的农业政策得以扭转.
2英国政府的农业改革
1931年,在竞选中胜出的保守党政府开始执掌政权.新政府一改过去的自由放任政策,转而用国家干预的方式对农业进行支持,标志着农业政策新局面的开始.保守党政府支持农业的政策主要表现在以下几个方面：
2.1限制农产品进口
在1931年,英国政府最终放弃了自由贸易的政策,开始对农产品进口进行限制.限制进口的第一个紧急性措施为1931年11月的《园艺产品法案》,法案规定对一些受外国倾销影响较为严重的无核小水果以及土豆征收关税[6]112.随后,1932年2月通过的《进口关税法案》代替了前者,作为总的关税保护系统持续到了30年代末期.该法案规定除了小麦、玉米、肉类、牲畜以及羊毛以外,对其他的进口农产品征收10%的关税[6]112.
同年,英帝国会议在渥太华召开,会议确定的一系列协定成为英国关税保护政策的重要补充.渥太华协定最核心的内容为帝国特惠制,该原则规定：在英国农产品市场中,按照优先权的顺序,英国国内生产者位列第一,英帝国成员位列第二,外国生产者位列第三.根据这一原则,英帝国成员的所有农产品可以自由或者以特惠方式进入英国市场.除了帝国特惠制,渥太华协定还规定对进口小麦征收每夸脱2便士的关税,但英帝国成员国家免税.再次,协定第一次对农产品的进口配额进行了规范,主要是集中于肉类的进口配额.协定规定以1931—1932年的进口配额为标准,外国进口的牛肉、羊肉以及羔羊肉配额不可超过该标准的65%[7].
2.2实施农业补贴政策
2.2.1生产性农业补贴的实施
英国政府在30年代实行的生产性农业补贴主要为甜菜补贴.早在1925年,为了促进甜菜的种植与加工,英国政府发布了《甜菜补贴法案》.法案规定在未来十年对甜菜进行短期的生产补贴,每英担甜菜的补贴金额以三年为一个阶段递减.在该法案到期后,1936年《食糖工业法案》使甜菜补贴得以延续.从1924—1939年,政府对甜菜的补贴金额共计约4200万英镑[8]95.除了甜菜补贴以外,为了应对肉牛低价的问题,政府在1934—1939年还引入了肉牛的生产性补贴.
2.2.2差额补贴的实行
在实行生产性补贴的同时,英国政府还引入了性补贴,即差额补贴政策.由于小麦受到的冲击最为严重,政府在小麦领域重新引入了一战时期曾采用的差额补贴政策.在1932年,英国发布了《小麦法案》.该法案规定对小麦实行保证制度,小麦的标准为每英担10先令,如果市场低于标准,政府就会对小麦进行补贴.同时,法案还规定了小麦补贴的标准数量,即补贴的产量上限为2700万英担,超过该产量标准的小麦将不享受补贴[9].从1932—1936年,英国政府的小麦补贴共计约2414万英镑[3]36.
受小麦补贴的启发,英国政府将差额补贴政策在其他农业生产领域进行了扩展.1934年《牛奶法案》对制成奶制品的牛奶实行了差额补贴政策,该政策一直延续到第二次世界大战前夕.在1937—1939年,差额补贴政策还扩展到了大麦、燕麦、培根以及生羊领域.
2.3建立市场委员会,规范农产品市场
从1931年开始,英国政府开始着手对农业市场进行干预.在1931年和1933年,英国政府先后发布了两部《农业市场法案》.法案授权农业生产者可以组建委员会对某类农产品的生产和销售进行控制,并规定只要三分之二的生产者同意,委员会就可成立.为了配合委员会的工作,法案还授权政府在必要时可对即将建立市场委员会的农产品实行进口限制[10].这两个法案的主要目的就是给予生产者集体规范某类农产品市场的强制权力,进而提高农民的议价能力.在法案的推动下,从1932—1934年,共有五类农产品通过生产者的建立了市场委员会,分别是啤酒花、牛奶、生猪、培根和土豆.
市场委员会主要是通过规范销售和限制生产两个方式来对农业市场进行调整,进而达到稳定物价的目的.其中,啤酒花市场委员会的管理机制最为典型.在政府严格限制啤酒花进口的配合下,委员会要求国内的啤酒花都要由其售卖,并且严格控制啤酒花产量.同时,委员会还与酿酒协会展开谈判,双方就提高啤酒花达成一致.
除了啤酒花委员会,牛奶市场委员会的运行机制也较为成功.英国牛奶市场的特殊性在于其包含两个用途不同的市场,即液体牛奶市场和牛奶加工市场,后者的市场为前者的1/2.经济危机期间,牛奶加工市场的奔溃导致过多低价牛奶进入液体牛奶市场,引发液体牛奶剧跌.针对这一问题,委员会一方面要求国产牛奶都要经其销售,另一方面则在销售领域严格区分两个牛奶市场,按照不同市场与购买商议定,并且禁止牛奶加工市场的牛奶进入液体牛奶市场.值得一提的是,在向农民支付时,委员会并没有按照不同市场对农民区别给价,而是建立了平均制度,即整合在两个市场销售的牛奶款项并进行分摊,向奶农支付统一的平均.
除了稳定物价以外,市场委员会还注重提高农产品质量.以生猪市场委员会为例,它划分了生猪等级,并按照生猪等级给价,目的是引导农民提高生猪质量.相类似地,牛奶市场委员会在1935年建立了优质生产者计划.内容是对农业建筑达到一定要求,牛奶通过细菌、结核病测试的农场提供补贴.在该计划的推动下,到1937年,全国约有17000个牛奶优质生产者,占全国牛奶生产者的三分之一[8]264.
2.4发展农业研究与教育,推动农业技术改革
为了应对农业危机,英国政府还加大了农业研究与教育的推广.在1931年,政府设立了农业研究委员会（AgriculturalResearchCouncil）对全国的28所农业研究中心进行协调,旨在增强研究中心间的合作与交流[2]22.此外,农业研究委员会还致力于将农业教育推广到地方层面.一方面,农业研究中心为地方的青年农民提供了免费农业课程,另一方面,各郡议会也会组织课程向农民传授农业技术.在政府农业教育的大力推动下,很多先进农民涌现了出来,他们致力于在农业实践当中不断改进农业管理模式与农业技术,进而节约成本、提高效率,缓解经济危机对农业的消极影响.
在乳牛业领域,威尔特郡农场主A·J·霍西尔（AJHosier）创新性地引入了乳牛全年户外养殖系统,使农业建筑和劳动力费用大大降低.相类似地,在生猪业领域,一些专业化的农民开始建立新型的劳动力节约型猪舍,扩展生猪产业.在家禽业领域,农民逐渐摸索出将家禽饲养和农耕、乳牛业相结合的“折叠式”管理模式,促使家禽业在当时发展成为了农业轮作中的一环.
在农耕业领域,东南部地区农民采用拖拉机进行耕作的方式逐渐普及,英格兰以及威尔士的拖拉机数量从1930年的1.6万台增加到1938年的4万台[11]48.同时,一些农民开始采用联合收割机、谷物喷雾机、行间中耕机等一系列劳动力节约型机械.其中艾力兄弟（S.E.andJ.F.Alley）在诺福克的1000英亩小麦农场率先采用了全面机械化生产的模式,并成功获利[6]98.
总而言之,在20世纪30年代,英国政府通过限制农产品进口、实行农业补贴、建立市场委员会以及发展农业研究与教育的措施对农业进行了初步的国家干预.这一系列改革措施对于缓解农业危机乃至国家干预农业的发展都有积极意义.
3.农业改革的成效与意义
3.1农业改革的直接性成效
3.1.1农产品物价的平缓上升
从1933年开始,英国的农产品开始呈现平缓上升的态势,到1936年,农产品比1933年6月的最低点提高了22%[3]21.其中,小麦的市场提升明显,从1932年的每英担5.3先令上升为1937年的每英担8.4先令[9].
3.1.2农产品市场趋于稳定
在进口限制政策的作用下,英国的农产品进口在1931—1935年下降了12%[3]31,这就为国内的农业市场恢复创造了条件.与此同时,市场委员会在稳定农业市场方面取得一定成效.以牛奶市场为例,牛奶的平均在1933—1938年稳定在每夸脱12便士左右,基本恢复到了经济危机前的水平[5]252.
3.1.3农耕产业的逐步恢复
英国的小麦产量从1933年开始逐步增加.数据显示,国内小麦产量在1934年为125.6万hm2,比1931年增加了75.6万hm2,一直到第二次世界大战以前,小麦产量都维持在这一水平[2]26.此外,甜菜生产在这一时期大幅扩展.从1924年到1938年,英国的甜菜种植面积从2.2万英亩增加至33.5万英亩[3]32.甜菜种植的扩展使得一定数量的农耕土地免于荒芜,对于维持农耕地区的土壤肥力有很大作用.
3.1.4乳牛、家禽等畜牧业进一步发展
在牛奶市场委员会等措施的推动下,乳牛业成为这一时期最获益以及最稳定的农业部门,从1933—1938年,英国的乳牛业产值从5200万英镑稳定上升至5930万英镑[5]260.此外,家禽业和生猪业从一直被忽略的地位发展成为了畜牧业的一大分支.1934年的家禽数量为5610万只,比1929年增加了46%[5]260,生猪数量则从1930年的2400万头增加至1935年的3800万头[5]296.
综上所述,在30年代中后期,农产品物价、市场以及农耕产业实现了一定程度的恢复,同时,乳牛、家禽等畜牧业得到了新的发展.
3.2农业改革的局限性与实施当中的问题
虽然农业改革取得了一定的直接性成效,但是它仍然存在很大局限性.究其原因在于,虽然政府已经打破了自由放任的政策,但是农业政策的实施依旧受到自由主义传统的影响,政府需要在农业改革的同时兼顾工业优先以及便宜食物原则.同时,国家干预农业仍然处于探索阶段,部分农业政策在实施深度和广度方面存在不足.
3.2.1农产品进口限制政策对农业的帮助有限
首先,农产品进口限制政策要为英国的工业化做出让步.在英帝国成员利用英国的工业出口不断施压的情况下,帝国特惠制的真正受益者不是英国农民,而是英帝国成员.数据显示,从1931—1935年,外国供应商在英国的农产品市场占有率降低了32%,而帝国成员的市场占有率则提高了约42%[3]31.除了帝国特惠制,农产品的进口配额政策也为英国的工业利益做出了妥协.从1933年到1935年,英国政府不断上调阿根廷的肉类进口配额,目的是换取阿根廷对英国煤矿以及工业品的出口优惠.其次,在便宜食物原则的限制下,推行严格的进口限制政策并不现实.在30年代前半期,英国政府曾尝试在培根领域实行严格的配额限制,结果导致进口培根物价上涨,引发消费者的,最终该政策宣告失败.在这两条因素的制约下,农产品进口限制政策对农业的帮助有限.
3.2.2市场委员会政策难以进一步拓展
对于市场委员会的政策,公众认为其太过注重农民的利益而忽略了消费者的利益.学者约翰·奥尔（JohnOrr）曾对1935年的英国民众食品摄入量进行调查,调查表明,由于贫穷家庭的日常饮食极为有限,食品零售价的小幅上升都会影响这些家庭的生计[12].在消费者的反对下,市场委员会的政策仅限于牛奶等5类农产品,并未向其他的农产品品类扩展.
3.2.3.部分农业政策在实施深度和广度方面存在不足
政府实行的甜菜补贴以及小麦补贴主要集中于农业危机更为严重的英国东部地区,并没有在全国范围推广.此外,政府对于农业教育的宣传推广只满足了很少一部分农民的需求.以各郡议会组织的课程为例,该课程只能容纳2.2万学,还有很大的发展空间[2]23.
总而言之,受以上因素的影响,将农业作为整体部门来看,农业改革的成果并不显著.30年代的农产品依旧低于1927—1929年的水平,这一阶段的农业产量也没有太大变化,1936—1937年的农业产量只比1928—1929年增加了1.6%[11]48.
农业改革没有带来农业的整体繁荣,只是在一定程度上缓解了英国的农业危机.
3.3农业改革对于国家干预农业的意义
虽然农业改革的成效有限,但是从长远意义来看,它是英国农业政策转变的重要阶段.英国政府曾在一战期间对农业进行短暂的国家干预,但是一战后自由主义的观念仍居主流,国家干预政策很快被放弃.以30年代的农业改革为契机,英国农业政策最终实现了从自由主义向国家干预的转折.从具体政策而言,其一,进口限制政策是英国政府利用关税和配额对农业进行支持的初步尝试.其二,政府授权生产者组建市场委员会是英国政府干预农业市场的成功创新.这一措施成功解决了上世纪以来农民在英国农业市场中的无组织化问题,为英国农业市场的规范化提供了正确方式.其三,经过30年代的试验,差额补贴政策在农业国家干预领域的优越性逐渐凸显.一方面,它是一种自我规范性机制.当农产品市场上升时,补贴会相应下降,这种灵活性对于财政部而言更具可行性.另一方面,在兼顾工业优先以及便宜食物原则的前提下,比于引发高物价的严格进口限制政策,差额补贴的方式更容易得到消费者的认可.
同时,这一时期的农业改革奠定了自由市场条件下国家干预农业政策的发展格局.第二次世界大战爆发后,英国的自由市场经济体制暂时转变为了政府控制下的管制经济体制,30年代的农业政策也暂时告一段落.但是到了50年代初,自由市场机制重新确立,英国的农业政策再次回到了30年代确立的政策格局之上并且有所发展.
在1954年食品配给制废除之后,英国政府重新启用了差额补贴以及市场委员会的政策.从50年代到60年代,差额补贴政策是英国政府对农业进行支持的最重要机制,英国每年的差额补贴花费可以达到1.5亿-1.8亿英镑左右[13].新阶段的市场委员会与差额补贴政策的配合性增强,它会根据差额补贴设置的生产标准数量来限制农业生产,达到稳定物价、限制过剩农产品的目的.此外,在60年代初,由于新一轮世界农业生产过剩的爆发,英国政府重新实行了农产品进口限制的政策,对谷物等农产品建立了最低进口制度.总而言之,在自由市场机制重新确立后的二十年间,差额补贴、市场委员会以及进口限制的政策成为英国政府对农业进行干预的最主要方式.
综上所述,20世纪30年代的农业改革是应对农业危机的一场“被动型”改革.从直接成效而言,它对于缓解农业危机的作用有限.但是从国家干预农业的角度而言,它是英国农业政策从自由主义向国家干预的转折,为第二次世界大战后自由市场条件下的国家干预农业政策奠定基础.
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