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公共图书馆服务社会化和实践
苏 福,柯 平
摘 要 在构建现代公共文化服务体系的进程中,公共图书馆社会化服务逐渐成为热点和焦点.文章从公共图书馆服务社会化的现实要求与政策和法律导向入手,阐述其理论依据；通过对实践模式的描述,归纳公共图书馆服务社会化的类型；提出公共图书馆服务社会化的发展策略及需要注意的问题.
关键词 公共图书馆服务 社会化 探索 实践
引用本文格式 苏福,柯平. 公共图书馆服务社会化的探索与实践研究[J]. 图书馆论坛,2017（9）：55-61.
0 引言
现代意义的社会专指独立于国家之外所有的经济生活和公民生活领域,因此“社会化”与“国家化”相对应.近年随着公共服务社会化的发展,各类公共机构服务社会化逐渐成为热点和焦点,公共文化服务社会化的探索与实践不断涌现.所谓公共文化服务社会化,是指公共文化服务从单一依托国家力量转向由全社会力量共同提供的过程,从提供主体看,它是以政府为主向社会、市场组织及个人等多元主体的扩展.公共图书馆服务社会化是指公共图书馆服务从单一依托国家财政支撑转向既由国家财政为主,也由社会、市场组织及个人等多元主体共同提供的过程.随着国家构建公共文化服务体系进程的加快,对公共图书馆服务社会化的研究显得十分迫切.
1 公共图书馆服务社会化的现实要求与政策和法律导向
我国公共图书馆服务社会化的出现是现实要求与政策和法律导向下的双重结果,现实要求公共图书馆服务走社会化道路,而政策和法律为这种要求提供保障.
1.1 现实要求
我国公共图书馆为什么要走社会化道路？是即时任务还是今后的方向？要回答上述问题,可从三方面进行分析.
(1)我国公共图书馆的快速发展与社会需求的日益增大使得由政府提供的单一模式的局限性逐渐显现,进而要求政府与社会力量合作,朝多元主体方向发展.从中、英、美三国的系列数据来看[1-3],中国(2015年)、英国(2013年)、美国(2014年)的公共图书馆数量分别为3,139个、3,917个和8,951个,而三国的公共图书馆从业人员数量分别为56,422人、20,302人和46,849人,我国公共图书馆数量少于二国,但从业人员又多于二国,呈现出公共图书馆数量不足、但人员冗余的现象.中国(2015年)每43.79万人才拥有1座公共图书馆,而英国(2013年)每1.59万人、美国(2014年)每3.55万人即拥有1座公共图书馆,可见我国公共图书馆在人均拥有量上远远低于英美,明显不能满足民众的需求.近年来国家大力建设公共文化服务体系,图书馆数量有一定的增长,但与我国广阔的国土和庞大的人口规模相比仍然存在图书馆供给严重不足的问题,尤其是老少边贫地区图书馆数量仍然存在巨大的缺口.与此同时,虽然我国经济保持快速发展,但国家财力仍然不足以为快速解决巨大的图书馆缺口问题提供完全的财政支撑,与社会力量合作,图书馆建设主体朝多元化方向发展成为重要的选择.
(2)政府提供公共服务向多元化方向发展.面对快速扩张的公共服务需求,政府一元供给格局越发成为制约公共服务水平提升的瓶颈.协同治理理论认为,公共服务的供给应该多元[4],而不仅仅是政府供给[5].公共服务供给大致经历了从一元的国家模式到国家、市场二元模式,再到国家、市场、公民的三元模式[6].政府主导、多元参与的供给模式既可适度分离公共服务的“生产”与“提供”,又可形成开放的协商平台,通过公共议程整合社会各界的利益诉求[7],而政府成为多元供给的协调者与组织者.我国公共服务多元供给的演进在义务教育、公共卫生等领域起到了积极作用.
(3)在国际上,一些国家探索私营公司运营公共图书馆,并取得成功经验.美国LS&S公司(Library Systems & Services,图书馆系统和服务公司)是美国唯一为公共图书馆服务的私营公司,它是公共图书馆服务社会化的典型产物.该公司成立于1981年,总部位于马里兰州,截至2015年,与该公司签订合约的公共图书馆共计29家,目前处于运行状态的共计21家.该公司公共图书馆运营分布见图1.以加利福尼亚州河滨县的公共图书馆系统为例,自1990年代与LS&S签订运行管理合约至2017年,分支机构从25个扩展到35个,而运行成本共计节约90万美金,开馆时间增加了86%,为该县增加了超过100个工作岗位.表1是河滨县公共图书馆系统2015年与1997年相关数据的对比[8].由表1可看出,自LS&S公司接手运营河滨县公共图书馆后,该公司设立的项目与必要资产的投入使得该馆变为充满活力的社区中心,运营绩效显著.
1.2 政策和法律导向
政策和法律导向主要是国家引导社会力量、社会资本参与公共文化服务,由政府购买,并大力培育非营利性文化组织.2005年颁布《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发[2005]3号),标志着我国明确允许非公有资本进入社会事业领域.2007年8月出台《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》(中办发[2007]21号),明确了公益性文化单位要采取政府购买、项目补贴的方式支持文化企业生产质优价廉、安全适用的公共文化产品,参与公共文化服务.2010年5月出台《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发[2010]13号),“鼓励民间资本从事广告……等活动,建设博物馆、图书馆、文化馆、电影院等文化设施”.2011年10月出台的《关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务.2012年6月出台《关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》.2013年9月国务院颁发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号).2013年11月十八届三中全会审议通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,要动公共文化服务社会化发展.2014年2月会议审议通过《深化文化体制改革实施方案》.2014年4月国务院颁布《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》(国办发[2014]15号).2015年1月中办国办颁布《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,要求增强公共文化服务发展动力.2015年5月国办转发、财政部、新闻出版、体育总局出台的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》(国办发[2015]37号)规定公益性文化体育活动的组织与承办、全民阅读活动的组织与承办等问题,其中公共文化体育设施的运营和管理包括对公共图书馆(室)、文化馆(站)、村(社区)综合文化服务中心(含农家书屋)等运营和管理,以及对公共电子阅览室、数字农家书屋等公共数字文化设施的运营和管理；民办文化体育机构提供的免费或低收费服务包括民办图书馆、美术馆、博物馆等面向社会提供的免费或低收费服务,以及民办农村(社区)文化服务中心(含书屋)面向社会提供的免费或低收费服务.
上述政策、文件主要回答了两个问题：
(1)公共文化服务由谁来购买.①明确购买主体.政府向社会力量购买公共文化服务的主体是承担提供公共文化与体育服务的各级行政机关.纳入行政编制管理且经费由财政负担的文化与体育群团组织也可根据实际需要通过购买服务方式提供公共文化服务.②科学选定承接主体.承接政府向社会力量购买公共文化服务的主体主要是具备提供公共文化服务能力且依法在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织和符合条件的事业单位,以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量.各地应结合本地实际和拟购买公共文化服务的内容、特点,明确具体条件,秉持公开、公平、公正的遴选原则,科学选定承接主体.
(2)买什么.《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》对购买对象作出了说明,其中第4条为公共文化体育设施的运营和管理,涉及条款包括公共图书馆(室)、文化馆(站)、村(社区)综合文化服务中心(含农家书屋)等的运营和管理,以及公共电子阅览室、数字农家书屋等公共数字文化设施的运营和管理.第5条为民办文化体育机构提供的免费或低收费服务,涉及条款包括民办图书馆、美术馆、博物馆等面向社会提供的免费或低收费服务,民办演艺机构面向社会提供的免费或低票价演出,互联网上网服务场所面向社会提供的免费或低收费上网服务,民办农村(社区)文化服务中心(含书屋)面向社会提供的免费或低收费服务等.
2017年3月1日实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》(以下简称《保障法》)第12条规定：“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织参与公共文化服务.”第37条规定：“国家鼓励公动参与公共文化服务……”第43条规定：“倡导和鼓励公民参与文化志愿服务.”第53条规定：“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织依法成立公共文化服务领域的社会组织,推动公共文化服务社会化、专业化发展.”部长助理于群认为,《保障法》明确了社会力量在公共文化服务、设施建设、管理和服务提供等方面的重要作用,特别鼓励和支持公民、法人通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、捐赠产品等方式参与公共文化服务,为社会力量更好地参与文化建设拓宽了渠道[9].《保障法》是党和政府历年来关于公共文化服务相关政策的总结和升华,将政策中的规定、条文等以法律形式固定,既界定了政府权力对公共文化服务的边界,又明确了公共文化服务的主体为政府,更为公共文化服务社会化进程提供了清晰的法律依据和保障.《保障法》规定了政府采取购买服务的方式促进公共文化服务社会化进程；鼓励和支持非政府组织、个人成立相关组织,增加公共文化服务的社会主体；还鼓励志愿服务,明确县级以上人民政府要给予必要的指导和支持培育社会主体、鼓励志愿服务,并形成长效机制；在资金来源方面,也肯定了非政府组织及个人通过捐赠的方式设立公共文化服务的专项基金的合法性.可以说,《保障法》在公共文化服务社会化的主体、运行机制及资金来源等方面给予了充分、具备可操作性的法律保障.
2 公共图书馆服务社会化的理论依据
要探讨公共图书馆服务社会化,还必须有相应的理论依据作为支撑.笔者认为可从法理依据和公共管理相关基础理论两个方面进行论证.
就公共图书馆自身来讲,《中华人民共和国公共图书馆法(送审稿)》回答了以下问题：(1)公共图书馆是不是非营利组织；(2)民办图书馆能否适用《公共图书馆法》；(3)公共图书馆馆长及工作人员应当具备哪些基本条件.
从公共管理基础理论讲,主要涉及以下方面：(1)公共选择理论,指出了公共图书馆在社会化服务中若单方供给可能带来的问题.非市场的集体选择,实际上就是政府选择[10].公共选择理论的基本特点是以理性经济人的假定为分析武器.(2)管理主义理论,回答了公共图书馆像企业一样进行社会化服务的可行性问题.商业管理的理论、方法、技术及模式能在公共部门管理中应用,即公共行政的传统规范与工商企业管理方法的全面融合.公共部门与私营部门在管理上并无本质差别,私营部门在某些方面存在一定的优越性,在公共文化领域可以适当借用私营部门的管理优势.(3)代理理论,提供了保障公共图书馆开展社会化服务的方式问题.把社会生活和政治生活理解为一系列委托人一方与代理人一方发生交易的“合同”或协议关系[11].代理理论的重要内容就是如何确定最优的签订合同的形式.(4)交易成本理论,回答了公共图书馆是否能成为开展社会化服务的部门的问题.交易成本理论主要关注开展各种交易的最优管理结构.当提供服务者行为的不确定性低、所需的物品或服务的数量和质量易于衡量、潜在的供应商数量多时,将公共服务承包出去最好[12]；而若条件相反,特别是当保持所供物品或服务的质量特别重要时,由政府内部机构提供则会更好.
3 公共图书馆服务社会化实践的主要模式
公共图书馆服务社会化实践以满足用户需求为最终目标,而由于社会环境发展变化,用户需求本身也是多种多样,同时各地经济社会发展不平衡,因此公共图书馆服务社会化实践模式是一个多层次的复合体.
3.1 公司化模式
图书馆与企业合作,将部分或全流程服务外包,此种模式一定程度上是为了解决政府资金和人员紧张的问题.图书馆在管理运营上充分利用外部的社会资源,降低了图书馆的运作成本,提高了图书馆的工作效率,同时提升了图书馆的整体服务品质,增强了图书馆的竞争能力.例如,安徽省芜湖市镜湖区图书馆[13]、江苏省无锡市高新区图书馆[14]、合肥市高新区乐天社区图书馆[15]、合肥市蜀山区图书馆[16]运营服务外包.该类模式有很多经验值得借鉴和学习,具有很强的现实意义和社会意义,但也有一些需要注意的问题,如服务质量控制、服务购买者与提供者的和谐合作.
3.2 公私合作模式
该模式采用共建共管方式,能充分发挥社会资本的作用.公私合作模式可细分为PPP模式与部分外包模式两种.PPP全称Public- Private-Partnership,是公共基础设施建设中的项目融资模式.政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,通常是由社会资本承担设计、建设、运营和维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理的投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务和质量监管,以保证公共利益最大化.财政部下发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施建设.目前国内鲜有公共图书馆采用PPP模式,而部分外包模式则较为常见.比如,合肥市滨湖世纪社区图书馆将部分业务外包给安徽儒林书业集团运作[17]；成都市武侯区图书馆引入艾迪讯电子科技有限公司全面承接流通服务环节的所有日常工作[18].此外,国内常见的外包形式还包括物业、编目等业务外包.
3.3 竞争选择模式
该模式采用社会选择,能充分发挥社会力量的作用.竞争选择模式较为典型的是浙江省舟山市“淘文化”模式[19],其是全国首个公共文化服务社会化运作平台.鉴于舟山市“淘文化”模式良好的效益,浙江省文化厅在全省推广“淘文化网”.江苏省镇江市“淘文化”模式也属于该模式[20],由镇江市文广新局牵头实施,镇江市图书馆落实；文化团队上网当“店主”,群众网上选演员、淘节目,政府根据评价购买服务；实现了公共文化演出的在线选购、图书的在线漂流、公益文化活动的在线抢票等功能；目前有22家文艺团队的203个节目展示,音乐、舞蹈、戏剧、曲艺等节目实现“超市式”供应.
上述三种模式构成了当今公共图书馆服务社会化体系(如图2所示).三种模式采用不同的运营方式,发挥着不同的作用,而不同模式之间又存在着互补关系,共同服务于社会化服务体系.
3.4 “图书馆+”模式
该模式将图书馆服务与社会机构通过一定的形式结合起来,形成灵活多变的“图书馆+”模式.2014年5月内蒙古图书馆与内蒙古新华书店总店(图书大厦)、新华书店内蒙古图书馆分店(内蒙古图书馆馆内)、内蒙古博物院书店、北京西单图书大厦4个试点单位联盟,共同推出“彩云服务”[21].只要在这些地方选到新书的读者在书店柜台刷读者证、输入,就算为图书馆采购了图书.书店工作人员对所购图书盖上图书馆印章,贴上条码和防盗磁条,通过光笔扫描转换后,系统自动将图书编目信息上传到图书馆书目数据库,完成图书馆编目业务操作,读者即可将图书带走,并通过图书馆自助还书机还书.每个月内蒙古图书馆和书店结一次账.内蒙古规模最大的实体书店——图书大厦于2014年5~12月通过“彩云服务”销售图书共40多万元.江苏省江阴市图书馆建设“三味书咖”城市阅读联盟[22],采用“图书馆+咖啡屋”形式,建成“桥南小茶”“匆匆那年”和“丰硕茶楼”3家门店,推动了江阴全民阅读社会化发展.江苏省常熟市图书馆探索“图书馆+风景区”模式[23],在尚湖风景区的四景小院设置“尚湖书屋”,图书涉及企业管理、励志教育、人文社科、世界名著等,游客点一杯饮料,读一本图书,听听音乐,或写一张明信片,非常惬意；鉴于尚湖拂水堤的“望虞台”茶室地点好、人气旺,常熟市图书馆建立图书角,配有书刊2,000余册,茶室装置高雅的书架和书刊后,与优美的尚湖景致融为一体,吸引了更多的人品茶读书,沉浸在书香之中；西城楼阁是明清“虞山十八景”之一,常熟市图书馆联合虞山风景区管理处和七溪流水咖啡吧共同打造西城楼阁书屋,座落在西城楼阁景区的“大石山房”内,大石山房是明正德年间著名藏书家顾元庆所建的古藏书楼,书屋内错落有致地摆放着精心挑选和设计的饰件,古朴儒雅,体现出书香文化和建筑细节相融的美感.
4 公共图书馆服务社会化发展策略
(1)更新服务理念.公共图书馆服务社会化首先要有先进的社会化服务理念,公共图书馆管理者要与时俱进,多学习、多交流,转变管理思维,要从“办图书馆”转向“管图书馆”.与此同时,要不断提高非公共图书馆组织主动参与管理的意识,不断增强公众的文化责任意识.
(2)加强试点推广,因地制宜.找准重点推广对象,先行先试,从实践中总结经验教训.各地城市新区以及新型城镇化进程中产生的新居民区,由于制度灵活、不存在历史遗留问题,可成为公共文化服务社会化创新的重点区域.此外,还可以因地制宜,设计并论证符合当地实际的公共图书馆社会化服务模式.
(3)现阶段公司模式尚未成熟,应大力培育文化类公益性组织,比如培育优秀的图书馆供应商成为图书馆服务商,发挥民间文化类公益组织在公共图书馆服务社会化中的独特优势.
(4)公共图书馆建设与管理分开,走好法人治理道路.在新环境下,传统的管理模式逐渐呈现出弊端,图书馆也不再单单是图书借还场所,公共图书馆建设需要引进创新机制,找准自身定位,调整好政府、社会与图书馆之间的关系.
(5)图书馆管理的革命：把图书馆当作企业来管理.图书馆是社会公共服务部门,公共服务部门同样可以当作企业来管理.在图书馆管理领域引进企业管理思维,以企业管理方法来管理图书馆,为图书馆发展注入活力.图书馆开展的多种经营应成为图书馆营收方式.图书馆馆长应朝着“企业家”和“CEO”方向发展,这会明显提升图书馆的社会化程度.
(6)形成体系化的社会化服务.公共图书馆是社会文化服务体系的有机组成部分,它与其他组成部分之间密不可分,相辅相成.公共图书馆应加强与主管部门的沟通,密切配合创新实践；向非公共图书馆组织以及国外公共图书馆学习运作经验；建立反馈机制,及时调整优化.
5 公共图书馆服务社会化发展需要注意的问题
(1)社会化是公共图书馆发展的一种补充,不能把社会化作为政府责任缺失的补救,不能误导社会化,强化政府责任和加强社会化同等重要.公共图书馆必须坚持公共性和社会化发展并重,坚持政府主导、社会力量参与.必须通过立法保障政府对公共图书馆的投入,以政府投入为主体,社会资本介入为辅助.
(2)探索社会化服务的范畴.图书馆是一个生长着的有机体,服务社会化是图书馆面临新社会环境的选择,而公共图书馆服务社会化也是有选择的社会化.哪些服务可以社会化,哪些服务不宜社会化,需要根据图书馆的具体发展情况而定.美国图书馆的业务外包风波可以说是我国公共图书馆服务社会化的良好借鉴.
(3)保持社会化中图书馆的主导性.图书馆服务社会化是一个动态过程,在服务社会化过程中应始终注意图书馆的主导作用.同时不能忽视以下问题：图书馆服务社会化会不会导致图书馆的边缘化,会不会弱化图书馆的地位与作用,会不会导致图书馆资源和资产的流失？
(4)制定和完善社会化的制度和流程,构建科学的社会化标准.科学的社会化制度和流程是图书馆服务社会化健康发展的保证.我国公共图书馆服务社会化尚处于起步阶段,制度建设是一个薄弱环节.社会化标准是影响公共图书馆社会化服务质量的关键因素,是图书馆社会化服务科学管理的基础,应着手进行研究和制定.
(5)建立社会化的评价与控制机制.对图书馆服务的评价与控制本身就是图书馆传统服务的工作内容.面对公共图书馆社会化服务,更应该重视对图书馆绩效考核与评价、图书馆服务满意度评价以及图书馆服务的质量监督和控制.
6 结语
公共图书馆社会化服务在构建现代公共文化服务体系中的作用不容忽视,公共图书馆社会化服务也是当今社会发展的要求.社会化服务是图书馆一直在探索的新领域,要得到社会的普遍认可有一个过程.经济社会一直在发展变化,图书馆服务社会和读者的方式、手段和内容也在发生变化,但图书馆服务读者的宗旨不会变.在公共图书馆服务社会化进程中,应把握住网络化、信息化环境,深化服务理念,优化和改善服务手段,拓展和延伸服务内容和方式,在服务社会、满足读者需求的前提下实现自身的价值.
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作者简介 苏福,南开大学商学院信息资源管理系博士研究生；柯平,南开大学商学院信息资源管理系教 授,博士生导师.
收稿日期 2017-06-09
（责任编辑：刘洪）
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