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对外开放40年经验和新一轮对外开放
改革开放40年来,我国通过不断扩大对外开放,提高对外开放水平,以开放促改革、促发展,实现了经济的腾飞.在40年开放促改革的伟大实践中,我国围绕开放型经济的构建和完善,走出了自己独特的发展道路.党的十八大以来,以同志为核心的党坚定致力于扩大对外开放,努力探索形成与国际通行规则相衔接的制度规则体系和政府监管体系,为新时期全面深化改革积累可复制、可推广的经验,以开放促改革、促发展,以对外开放的主动赢得经济发展的主动、赢得国际竞争的主动.对于如何坚持不断建立和完善社会主义市场经济体制,新时代如何进一步扩大开放要如何做等问题,本刊特约记者采访了商务部国际贸易经济合作研究院副院长李钢研究员.
《领导文萃》：2018年正值改革开放40周年,您认为改革与开放的辩证关系是什么？
李钢：改革开放总设计师认为,改革和开放是相互促进、相互交融的,开放的国内要求就是打破地区、部门间的封闭和割据状态.总书记也明确,以开放促改革、促发展,是我国改革发展的成功实践.我认为改革和开放相辅相成、相互促进,改革是开放的前提,开放是改革的动力,改革必然要求开放,开放也必然要求改革.改革和开放是中国崛起的两个轮子,缺一不可.改革是内部动力,而开放是中国发展的外部动力,改革和开放的目的都是解放和发展生产力,实现国家现代化,振兴伟大的中华民族.同时,改革开放要坚持正确的方法论：摸着石头过河和加强顶层设计相结合.总书记指出：“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的,推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行,加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划.要加强宏观思考和顶层设计,更加注重改革的系统性、整体性、协同性,同时也要继续鼓励大胆试验、大胆突破,不断把改革开放引向深入.”
开放包括对内开放和对外开放,对内开放和对外开放是相互促进的.对内开放有利于增强经济增长的内生性,打破垄断和所有制约束,形成良性竞争的市场环境,对外资形成更大吸引力,带动对外开放；同时对外开放可以为对内开放增添新动力.但是在改革开放40年进程中,我国以外向型经济优先发展带动整体经济发展,在不少区域和领域中,对外开放明显优于和先于对内开放如金融领域,导致不少矛盾和问题出现.新时代,我国经济由高速增长转向高质量发展,更加注重内生式增长和外延式发展相结合,要动形成 “对内”和“对外”全面开放新格局,要坚持对内开放和对外开放双向开放,对外开放更要对内开放.对内开放应是对外开放的前提和基础,我国需充分重视对内开放,实施更加积极主动的对内开放.
《领导文萃》：改革开放40周年,我国一直坚持对外开放基本国策不动摇,但对外开放的日益扩大,可以预见和难以预见的风险也不断增多,对此我们要如何应对？
李钢：我们要坚持对外开放基本国策不动摇.党、国务院始终把在开放中维护国家安全放在重要的位置.几代领导人都明确,要对开放带来的风险保持清醒认识,加强防范工作,增强抵御和化解能力,切实维护我国的经济安全.改革开放之初,作为社会主义国家,我国在主要面向发达资本主义国家开放的过程中,主要防范颠覆社会主义政治体制的风险.随着政治体制的稳定,对外开放更多需要防范经济风险.在入世谈判过程中我国始终注意保持经济制度的主导权,在国际惯例与规则约束条件下保持政策调整的弹性空间.随着开放型经济水平不断提升,我国经济同世界经济的联系越来越紧密,对世界经济增长的贡献越来越多,对国际市场的依赖程度越来越大,对全球化带来的挑战应对和风险防范要求也越来越高.面对经济全球化不断深入推进的新态势,我们要坚持底线思维,坚持把握开放主动和维护国家安全,注重风险防控和评估,在扩大开放中动态地谋求更高层面的国家安全.在对外贸易方面,作为世界第一大贸易国,保证能源资源贸易安全是我国在对外开放中保证经济安全的重要工作.金融安全是国家安全的重要组成部分,在对外开放中要把主动防范化解系统性金融风险放在重要的位置.在利用外资方面,随着开放领域不断扩大,一些关系国民经济命脉的战略产业领域的开放可能容易触及产业安全,甚至国家安全问题,对此需要充分关注.
我们要坚持统筹国内国际两个大局,充分利用国内国际两个市场两种资源.改革开放之初,我国主要依托劳动力、土地、自然资源等要素尤其是劳动力成本低廉的比较优势积极引进外国投资,将外国的资本、先进技术、管理经验和管理模式引入国内,通过立足于外向型经济发展将国内和国际市场有机联系起来,从而带动中国经济融入全球.随着中国技术、设备以及产品在国际上具备一定的竞争优势,我国不仅要吸引外国企业到华投资,同时需积极引导和组织国内有实力的企业走出去,利用当地市场和资源.新时代,我国对外开放实现了从引进来到引进来和走出去并重,出现了市场、能源资源和投资“三头”对外深度融合的新局面,全方位对外开放是发展的必然要求,不仅需要充分利用国内国外两个市场、两种资源,更要加强国内国际两个市场、两种资源的联系.中国必须在深化开放过程中充分利用外部资源,以性价比较高的人力资本、完备的产业配套、巨大的市场规模以及不断完善的营商环境逐步转变为新的比较优势,加大引进国外资本、先进技术、管理方式和高端智力,为我国经济高质量发展提供支撑.同时依托外部市场和资源,为国内能源资源的获取提供多样化的来源和可靠的安全通道.此外,国内经济进入新常态,亟需通过对外开放参与全球资源配置,以“一带一路”建设为重点,推动国内企业加快走出去,为国内经济发展提供空间和动力.因此,我国将立足国内,重视国内国际经济联动效应,以“一带一路”建设为重点,坚持引进来和走出去并重,更好地利用两个市场、两种资源,推动互利共赢、共同发展.
坚持统筹国内发展和对外开放.在对外开放40年进程中,我国逐步学会并掌握发展国内经济和对外经济的两套本领,不断统筹协调国内发展和对外开放.通过对外开放,有序利用国内国外两个市场、两种资源,不断缓解国内不同时期出现的市场有限、资源短缺的约束,从而保证了国内经济建设的稳步推进.同时通过持续深化地对外开放,我国学会了按照国际通行的市场规则来发展对外经济,通过国内国际市场的连接,将国外市场经济发展的规律逐步运用到国内经济发展中,推进国内市场的对内对外开放,不断打破地区和部门垄断和制约,形成统一的国内大市场,创造公平竞争的市场,不断完善社会主义市场经济体系,带动国内经济的快速发展.保持经济的自主性,不断提高发展国内经济,也有利于推动我国参与国际市场的比较优势向竞争优势转变,为我国全面和深化开放提供更好的条件.
《领导文萃》：经济特区开启了我国开放促改革历程.中国坚持以经济特区率先开放倒逼改革向纵深发展,对此请您给我们阐释一下.
李钢：40年来,我国在对外开放中一直坚持采取的是在特殊经济区的小范围内先行试验探索,在条件成熟时再逐步推广的模式和经验.改革开放之初,我国的对外交往基本处于半停滞状态,全国实行传统的计划经济体制,改革开放大范围推进的风险和阻力都很大,因此我国率先在深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区进行了对外开放.同志明确指出,特区是个窗口,是技术的窗口,管理的窗口,知识的窗口,也是对外政策的窗口.经济特区作为我国对外开放的试验田和先行区,借助国家赋予的优惠政策和经济活动的自主权,围绕外向型经济发展的要求进行了一系列的改革,包括计划体制、企业体制、体制、流通体制、工资制度、劳动人事制度、外汇管理体制、财政体制、信贷体制、外贸外经管理体制、基建管理制度等,突破了当时我国传统计划经济体制的掣肘,引入了市场经济体制,实现了以开放促改革.经济特区带动特区经济的快速发展,不仅成为引进外资、先进技术和管理经验的重要阵地,同时为开放促改革经验在全国范围的推广提供了示范效应.经济特区的成功成为当时国内改革开放的参照系,国家加快其经验在全国的推广复制.1984年进一步开放了14个沿海城市,1985年长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角区开辟为沿海经济开发区.1988年,沿海经济开发区的范围进一步扩大,由此,形成了从南到北的沿海开放地带.以经济特区起步的开放促改革的措施在所有沿海地带实施成功后,又不断推向内陆和沿边地区.
自贸试验区和自由贸易港是新时放促改革的核心阵地.金融危机尤其是党的十八大之后,我国经济进入新常态,改革进入攻坚期和深水期,需要通过更高水平的开放,促进国内经济体制改革,为经济发展培育新动力,再造新的开放红利期.因此,新一届政府积极推进新一轮改革开放,将开放作为倒逼国内改革、竞争、发展与创新的重要突破口.为了防范系统性风险,新一轮的扩大开放依旧是从经济特区的试验探索开启的.2013年,在上海率先设立自贸试验区,围绕制度创新,推进了以服务业为重点的进一步开放,重点实施了以负面清单加准入前国民待遇的外商管理体制改革、商事登记制度改革.2015年上海自贸试验区扩区,天津、广东、福建三家自贸试验区设立,2016年国务院又决定在辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西新设立7家自贸试验区,同时将自贸试验区形成的制度创新经验在全国范围内推广复制,推动全国体制机制不断创新.十九大报告进一步明确要赋予自贸试验区更大的改革自主权,探索建设自由贸易港.2018年推动在海南岛设立自贸试验区和自由贸易港.自贸试验区以及自由贸易港成为了新时代我国进一步开放促改革的重要特殊经济区和核心阵地.
《领导文萃》：改革开放40年来,中国坚持发展中国特色社会主义市场经济,建立并不断完善社会主义市场经济体制,对此您如何看待？
李钢：改革开放40年,我国通过对外开放,形成外部压力和外部动力,坚持带动了国内经济体制不断改革,促进了社会主义市场经济体制的逐步建立和完善.改革开放之前,我国实行的是高度集中的计划经济体制,是排斥市场的作用的.但实践证明,完全排斥市场经济的发展道路是行不通的.十一届三中全会及经济特区的设立拉开了对外开放的帷幕,通过国门的打开,借鉴国外经验,为我国发展市场经济提供了机会.伴随对外开放内容和区域范围的不断推进,我国进行了扩大企业经营自主权、调整国家和企业分配关系、改革计划管理体制、调整和改革结构、发展多种经济成分,改革流通体制和引入市场调节机制等多方面改革,中国逐步从计划经济体制进入了有计划的商品经济体制,探索将计划和市场有机结合起来,资源的配置不仅仅是通过政府指令性计划实现,市场对资源配置的作用逐步显现.随着改革开放的不断深化以及党的十四大提出建立社会主义市场经济体制目标,我国从有计划的商品经济体制进入到社会主义市场经济体制时期,市场在资源配置中的作用不断增强,在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用.曾指出,计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场,计划和市场都是经济手段.通过对外开放,我国破除了社会主义不能搞市场经济的错误认识,引进了国际上其他国家发展市场经济的体制机制和规则等,逐步探索建立中国特色社会主义市场经济.对外开放成为推动社会主义市场经济体制建立的关键因素,尤其是从1986年我国申请 “复关”开始,在全面参照关贸总协定市场经济要求的基础上,我国加快推进了市场经济发展这一进程.2001年加入世界贸易组织（WTO）,我国进入全面开放新时期,通过在外经贸领域全方位对接世贸组织“非歧视”“公平贸易”“透明度”等基本原则,带动了中国特色社会主义市场经济体制不断完善.随着我国深度融入世界经济,对全球经济的贡献越来越大,国内外市场主体要求我国遵循市场决定资源配置的一般规律、避免政府对市场过多干预的需要越来越迫切.党的十八届三中全会首次提出并在十九大报告中进一步强调,使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用.总书记指出,市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律.我国在与世界融合的过程中不断深化对社会主义市场经济体制的认识,最终明确要遵循市场经济的一般规律来推动社会主义市场经济发展,让市场决定资源配置,推动资源配置依据市场规则、市场、市场竞争实现效益最大化和效率最优化.当然,我国社会主义市场经济体制的确立和不断完善,为我国扩大开放和建立开放型经济体系奠定了坚实的体制基础和制度保障,带动中国与全球市场经济体制不断接轨,促进中国更好地融入世界经济.
开放型经济构建要求不断推动行政管理体制改革.开放的递进、改革的深入,经济基础不断发展,自然而然会对上层建筑提出新的要求.在发挥市场作用的同时,作为社会主义国家,我们必须更好地兼顾效率和公平,积极发挥政府的作用.因此,对外开放的不断推进,要求政府管理的内容、方式以及相关制度与之相适应,并且与国际接轨,对外开放的40年也是我国行政管理体制改革的40年,是国家治理体系和治理能力不断提升和现代化的40年.政府机构作为政府职能的载体,机构改革是行政体制改革的重要内容.为适应经济社会发展和政府职能转变的需求,更好地发挥政府作用,40年来,我国先后进行了8次较大的政府机构改革,不断理顺行政机构纵向、横向以及部门之间的关系,健全部门间协调配合机制.党的十八大之后,新一届政府推进简政放权、放管结合、优化服务等将行政管理体制改革进一步向纵深推进.十八届三中全会提出,必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府.十九大进一步强调,转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府的公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府.2013年围绕转变职能和理顺职责关系,稳步推进大部门制改革,我国进一步优化了部门设置；2018年着眼于转变政府职能,更好发挥政府作用的体制机制,着力推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整,构建职责明确、依法行政的政府治理体系,进一步深化了国务院机构改革.行政管理体制变革中,政府职能转变是主线也是核心.总书记指出,加快转变政府职能,该放给市场和社会的权一定要放足、放到位,该政府管的事一定要管好、管到位,坚决扭转政府职能错位、越位、缺位现象.更好地发挥政府作用,不是要更多发挥政府作用,而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下,管好那些市场管不了或管不好的事情.政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,弥补市场失灵,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕.更好地发挥政府作用,是在尊重市场规律的基础上,用改革激发市场活力,用政策引导市场预期,用规划明确投资方向,用法治规范市场行为.
40年来,我国以开放促改革,最初是为了发展外向型经济,突破制约其发展的体制机制障碍.对外开放首先要求外经贸体制进行彻底改革.在我国确立对外开放的基本国策前十年,外贸体制改革主要围绕着“自负盈亏、放开经营、工贸结合、推行代理制”进行的.包括下放外贸经营管理权,进口推行外贸代理制,开展工贸结合试点,在全国范围内推行对外贸易承包经营责任制,以建立外贸企业自负盈亏机制入手,加快外经贸体制改革等.党的十四大提出建立社会主义市场经济体制,这是我国经济体制根本性创新,为进一步开放奠定了重要的制度基础.这一时期,我国外经贸体制持续深化以市场化为导向的改革创新.通过对外汇出口取消外汇留成、实行统一的银行结售汇制,取消外贸出口企业外汇上缴和额度管理制度,改外贸承包责任制为赋税制,取消所有外贸指令性计划,全部改为实行指导性计划,放宽生产企业经营外贸审批标准,实行人民币汇率并轨,外贸体制完成了从计划到市场的转变.加入世贸组织后,中国对外承诺“遵守规则、开放市场”,进一步改革和规范了外经贸体制政策,外贸经营权由审批制改为登记制,全面放开外贸经营权,不断完善人民币汇率形成机制.围绕对接WTO规则,对国内大量法律法规进行了“废、改、立”,确立了符合多边贸易体系规则的开放型经济体制机制,使对外开放建立在全面的法律制度之上,经济体制更具稳定性和可预见性.现在我国对标国际通行规则,实施了以贸易自由化、便利化为主要内容的体制改革和创新.进一步创新贸易管理方式,推进外贸发展从大进大出转向优进优出；建立便利跨境电子商务、市场采购贸易、外贸综合服务企业等对外贸易新业态的管理体制；加大贸易便利化改革力度,推动全国实施国际贸易“单一窗口”和通关一体化,推进大通关建设；进一步重视进口贸易,推进进口贸易便利化；围绕服务贸易创新试点,不断探索服务贸易发展体制机制.
《领导文萃》：中国通过渐进式对外开放融入全球经济,坚持以渐进式开放积极主动融入世界经济,对此您如何理解？
李钢：我国的对外开放一直是顺应国情动态以及根据国际形势发展,是具有中国特色的渐进式的发展道路,由点到面、由沿海到内地、由少数产业到多数产业、由局部到全局,由“引进来”到“走出去”、由跟随和适应到积极参与制定和影响国际规则和全球治理体系,由融入世界经济到推动建设开放型的世界经济.从区域开放看,以经济特区作为对外开放的窗口和门户,逐步扩展到整个沿海地区,最后从沿海向沿江、内陆和沿边地区拓展,形成由点、线、带、面滚动发展的轨迹.从产业开放看,入世前,我国对外开放产业以制造业为主；入世后,服务业逐步加入对外开放的行列；新时代,以拓展和深化服务业开放为重点.从开放内容来说,2000年之前,以引进来、利用外资为主,随着我国经济与市场主体实力的不断壮大,走出去的重要性日益提升,和引进来一并成为对外开放的重要内容.从开放形式看,前期主要是通过加入WTO和对外签署FTA等,依托签署的协议逐步开放,以多边开放和区域开放双轮驱动.随着国际影响力不断提升,我国从之前相对被动的协议开放向主动开放转变.当然,坚持有中国特色、渐进式对外开放策略是由我国基本国情决定的.一直以来,我国的区域、产业等发展不均衡,经济体制又处于转型时期,改革开放的任务重大而艰巨.因此,不可能通过激进式的全面开放一步到位.40年来,这种符合现实国情的中国特色的渐进式对外开放,为我国建立和完善市场经济体制发挥了巨大作用,有效避免了激进式开放可能引发的各种重大政治和经济风险,保证了国家的根本利益.
受世界经济疲软的影响,全球保护主义抬头,但经济全球化依旧是时代大潮,深入发展的大势不可逆转.我国是世界开放发展的受益者,也是世界开放发展的贡献者.为了主动参与和推动经济全球化进程,新时代,以同志为核心的党,不断推动对外开放理论和实践创新,把开放确立为新发展理念之一,提高对外开放的质量和发展的内外联动性,实施更加积极主动的开放战略,以“一带一路”建设为重点,坚持引进来和走出去并重,形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放新格局,发展更高层次的开放型经济,提高现代化经济体系的国际竞争力；积极维护多边贸易体制主渠道地位,坚持开放的区域主义,努力打造平等协商、广泛参与、普遍受益的区域合作框架,倡导发展开放型世界经济,推动共同发展；积极参与国际经贸规则制定,参与全球治理体系改革和建设,提高我国在全球经济治理中的制度性话语权；坚持正确的义利观,倡导共商共建共享的全球治理观,使本国利益与他国利益协调平衡,构建人类命运共同体.
《领导文萃》：您认为在新时代进一步扩大对外开放要如何做？
李钢：首先,新时代对外开放呈现新态势.从国际上看,世界正在经历新的一发展大变革大调整.新一轮科技革命和产业变革蓄势待发,新产业、新技术、新业态层出不穷.经济全球化深入,但发展失衡、治理困难等问题更加突出,“逆全球化”思潮涌动,“单边主义”“保护主义”和“内顾倾向”上升.国际经济合作和竞争格局加速演变,新兴市场和发展中国家群体性崛起,主要发达国家试图构筑高标准的自由贸易区网络,制定新的规则,抢占竞争制高点和发展主动权.从国内看,我国发展进入新常态,经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期.由于劳动力成本持续攀升,资源约束日益趋紧,环境承载能力接近上限,开放型经济发展的传统优势不断削弱,加快培育国际经济合作和竞争新优势,推动我国经济向高质量发展阶段转变,实现质量、效率、动力变革,成为我国开放型经济发展主攻方向.同时,我国与世界的关系发生深刻变革,我国在国际舞台上的地位和作为大幅提高,同国际社会的联动空前紧密.国际社会希望我国在国际事务中发挥更大的作用,我国在应对全球性挑战中要求承担更多责任和义务.
其次要始终坚持对外开放基本国策不动摇.实践充分证明,对外开放是推动我国经济社会发展的重要动力,只有坚持对外开放,顺应经济全球化潮流,才能更好地实现可持续发展.在经济全球化深入发展、各国经济加速融合的新时代,我国的对外开放有了新内容,开放的范围扩大、领域拓宽、层次加深,开放方式不断创新、布局持续优化、质量逐步提升,开放也由被动开放转向积极主动开放.同时,党的十八届三中全会以来,成立,中国迎来全面深化改革时代,对外开放是新时代全面深化改革的重点和突破口,我国将继续以开放促改革、促发展、促创新.进一步坚持打开国门搞建设,坚定不移实施对外开放的基本国策,实施更加主动的开放战略,坚持统筹国内国际两个大局,获得更多推动发展所需的资金、技术、资源、市场、人才乃至机遇,为国内经济发展不断注入新动力、增添新活力、拓展新空间,满足人民日益增长的美好生活的需求.进一步坚持对内对外开放,对内开放优于对外开放,坚持摸着石头和顶层设计相结合,坚持主动开放,把开放作为发展的内在要求,更加积极主动扩大对外开放,以主动开放为契机,深化创新体系、要素市场、监管制度和治理能力改革,以对外开放的主动赢得经济发展的主动、赢得国际竞争的主动.同时,通过进一步扩大开放,主动参与和更好推动经济全球化进程,引导经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展,为建设开放型世界经济增添动力,为推动构建人类命运共同体作出更大贡献.以深化“一带一路”建设为重点,推进进一步扩大开放.加快贸易强国建设,促进货物贸易和服务贸易协调发展,培育外贸竞争新优势.坚持引进来和走出去并重.推动大幅度放宽市场准入,不断优化外资环境,扩大利用外资规模,着力提高利用外资质量.创新对外投资方式,促进国际产能合作,形成面向全球的贸易、投融资、生产和服务网络.优化区域开放布局,在继续深化沿海开放的同时,加大西部开放力度,实施更加灵活的政策,推动打造内陆和沿边地区新的开放增长极.推动自贸试验区改革开放自主权,支持海南全岛自贸试验区建设,探索建设中国特色的自由贸易港.
《领导文萃》：中国为什么要始终坚持走互利共赢的对外开放之路？
李钢：总书记指出,中国对外开放,不是要一家唱独角戏,而是要欢迎各方共同参与；不是要谋求势力范围,而是要支持各国共同发展；不是要营造自己的后花园,而是要建设各国共享的百花园.中国将坚定不移走互利共赢的对外开放之路,继续从世界汲取发展动力,也让中国更好惠及全球发展.积极维护世界贸易组织规则,支持开放、透明、包容、非歧视的多边贸易体制,反对单边主义、孤立主义,促进全球贸易投资规则不断完善,引导全球资本合理流动,更加有效地配置资源,构建开放型世界经济.“一带一路”建设是我国在新的历史条件下推进互利共赢的重要平台.我国是“一带一路”的倡导者和推动者,但“一带一路”建设不应仅仅着眼于我国自身发展,而是要以我国发展为契机,让沿线和世界各国分享中国发展机遇,让更多的国家搭上我国发展的“快车”“便车”.主动参与和引领全球经济议程,参与全球治理和公共产品供给,增强新兴经济体和发展中国家在国际事务中的代表性和发言权,推动形成更加公平、合理的国际经贸秩序.构建以合作共赢为核心的新型国际关系,世界命运由各国共同掌握,国际规则由各国共同书写,全球事务由各国共同治理,发展成果由各国共同分享,打造人类命运共同体.
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