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深圳：提前规划政策路径放管服结合推动社会组织
广东省深圳市作为我国改革开放的窗口、试验田和全国经济中心城市,行业协会发育较早,起点较高,影响力较大.近年来,深圳提前规划社会组织发展政策路径,把社会建设摆在与经济建设同等重要的地位,坚持培育发展与监督管理并重的方针,以“小步快走、增量改革”为策略,推动行业协会登记管理体制改革,以政策创制为基础创新培育扶持体系,以政府职能转移为切入点发挥行业协会积极作用,以构建行政司法监管、社会公众监督、社会组织自律、党组织保障的“四位一体”综合监管体系为保障提升发展质量,走出了一条体现市场经济规律、适应时代需要、具有深圳特点的行业协会建设和管理新路子.在国内率先彻底实现了行业协会的民间化、市场化改革,实行政社分开；率先在行业协会引入竞争机制,探索“一业多会”；率先在行业协会实施年度报告和“异常名录”制度.
2012 年以来,汪洋、胡春华、等领导先后到深圳调研社会组织工作,深圳市社会组织改革发展的有关做法和取得的成绩受到充分肯定.2010年,深圳社会组织登记管理体制改革项目荣获第五届“中国地方政府创新奖”.2014 年2 月, 深圳市被民政部评授为“全国社会组织建设创新示范区”.2015 年11 月,“深圳社会组织登记管理体制改革”项目入围首届金鹏改革创新奖.
截至2017 年6 月30 日,深圳市共有社会组织11927 家,现有行业类协会840 家,占全市社会组织的7%,其中全市行业协会576 家,异地商会264家,区级行业协会146 家,成为全市社会组织中力量最强、最具活力和创造力的部分.
发展和规范行业协会主要举措和成效近年来,深圳市政府坚持目标导向——建立与市场体制相配套的社会管理体制,坚持问题导向——推动行业协会“去行政化”“去垄断化”的体制机制改革.通过顶层设计、改革体制、加强培育、强化监管,创新行业协会改革发展.
加强政策创制,战略谋划行业协会体制机制改革.从2008 年开始,先后三次将社会组织建设与管理问题列为市委、市政府重大调研课题；2011 年起,市委三次将“社会组织体制机制改革”列为深圳市改革计划重点改革项目；2014 年,利用特区立法权的优势,制定出台了《深圳经济特区行业协会条例》（以下简称《条例》）；与民政部签署《推进民政事业综合配套改革合作协议》（以下简称《合作协议》）,根据授权积极探索并不断深化社会组织登记管理体制改革,先后制定了《市委市政府关于进一步推进社会组织改革发展的意见》《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》（以下简称《实施方案》）和《深圳市具备承接政府转移职能和购买服务资质的社会组织目录管理办法》《深圳市社会组织承接政府职能转移事项监管办法》《关于加强异地商会党建工作的意见（试行）》等一系列政策法规文件,初步建立起一个相对健全、具有深圳特色的法规政策体系.
深化登记管理体制改革,有序推动政社分开.2004 年起,深圳市通过“五个小步走”,推动社会组织登记管理体制改革,为全国“政社分开”改革起到了“探路者”和“尖兵”的作用.第一步： 2004 年,成立市行业协会服务署,统一行使行业协会业务主管单位的职责,强力推动行业协会民间化改革.各行业协会在人、财、物方面与原业务主管单位脱钩,当年共有75 个机关事业单位的201 名公职人员辞去在行业协会兼任的领导职务.
第二步：2006 年,将行业协会服务署并入市民政局,组建市民间组织管理局,实行行业协会由民政部门直接登记的管理体制.在全国最早实现了“四无”（无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职行政机关工作人员）、“五自”（自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务）.体制机制改革后,行业协会活力得到充分释放.第三步： 2008 年9 月,市委、市政府出台意见,实现工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织由民政部门直接登记管理.2009 年,深圳市政府与民政部签订《合作协议》,全面探索直接登记的管理体制.
第四步：2012 年9 月,出台意见,提出包括实行工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类、文娱类、科技类、体育类和生态环境类等8类社会组织由民政部门直接登记.积极探索推动“一业多会”,进行“去垄断化”改革.
第五步：2014 年4 月,出台了《条例》,把“去垄断化”“去行政化”“一业多会”“异常名录制度”等内容正式写入条例中,以法律法规形式将行业协会“政社分开”的改革成果固定下来.
稳步推进政府职能转移,推动行业协会提供公共服务和参与社会管理.深圳着眼于公共服务体制机制的创新,结合行政管理体制改革,大力培育和扶持行业协会,将自身承担的部分社会管理职能交由行业协会行使,政府的角色由“划桨者”逐步转型为“掌舵人”.
一是加大政府职能转移委托力度.2009 年以来,深圳结合大部门制改革,第一批核定的从17 个局委办削减出的政府工作事项共有87 项,共向社会组织转移委托政府工作事项69 项,占80％.2010 年3 月,市政府出台了《实施方案》,对社会组织承接政府职能进行制度性安排.2012 年下半年,深圳已再次清理出一批可转移和购买服务的政府工作事项,2013 年将逐步与社会组织实现对接和转移.如,深圳市商业联合会6 年来,先后承接了20 多项政府转移职能和购买服务,其中包括8 个国家级项目,5个省级项目,年均接受政府购买服务经费逾千万元.
二是结合事业单位管理体制改革,转变传统上社会事业“养机构、养人员”的做法,探索通过政府采购、定向委托等多种形式推动社会组织提供公共服务.如,市政府出资1 亿多元,支持市家具、钟表、服装、黄金珠宝行业协会建立行业技术和公共服务平台,通过设计与技术驱动,有力推动了“深圳制造”向“深圳创造”的转型.
三是积极搭建平台,建立深圳市社会组织创新示范基地,致力于打造“五大平台八大系统”：即培育聚集平台、展示交流平台、创新研发平台、服务支持平台、统战工作平台,组织培育系统、人才培养系统、宣传发布系统、资源对接系统、研究发展系统、评估标准建设系统、保障服务系统、信息公开系统.建立以市社会组织孵化基础为龙头,市、区、街道、社区四级联动、功能有别的社会组织孵化基地集群,仅市、区两级就有15 个孵化基地先后投入运营.
四是加强行业协会的人才队伍建设.通过“行业协会交流沙龙”互动平台和实施“行业协会管理职业化”人才培养项目,6 年累计培训行业协会管理人才1000 多人次,提高行业协会专职人员的职业化水平.
探索构建多方位的监管体系,在全国率先建立行业协会综合监管体制机制.近年来,深圳市积极探索建立由行政司法监管、社会公众监督、社会组织自律、党组织保障的“四位一体”的综合监管体系,由过去比较重视社会组织登记转变为更为重视对社会组织行为的监管.一是构建全市综合监管体系.2014年,深圳出台了《关于构建社会组织综合监管体制的意见》和《关于构建社会组织综合监管体制的实施方案》,明确了登记管理机关、业务主管单位、行业主管部门及相关职能部门的职责分工,梳理形成了监管责任清单,建立社会组织综合监管工作联席会议制度,建立健全部门联动、联合执法的工作机制.二是完善行业协会内部治理.完善以章程为核心的法人治理结构,健全内部规章和自律机制.先后制定出台《深圳市行业协会法人治理指引》等一系列工作指引,指导行业协会规范管理.
三是大力开展行业协会综合评估.制定了评估办法及评估指标体系,开展了七批共124 家行业协会评估.发挥评估的指挥棒作用,把评估结果与承接政府职能转移和购买服务挂钩,引导行业协会加强自身建设.
四是大力开展社会组织信用体系建设和行业自律体系建设,将社会组织纳入全市社会信用体系和市场监管体系建设之中,探索建立行业廉洁风险防控机制.例如选取建筑、家具、物流等24 个重点领域的行业协会,建立廉政建设委员会；市零售商业协会与全市零售商业企业共同发起签署《深圳市零售企业促销自律公约》,联合打击恶性竞争,走出“打折怪圈”；市法官协会和市律师协会签署《建设诚信诉讼体系公约》,共同维护诉讼秩序,营造公平正义的法治环境.
刚柔并济探索全过程监管,大力加强社会组织执法检查.在常规检查的基础上,全国率先推进行业协会抽查工作,探索试行行政约谈制度,将严厉的监督检查和特定的约谈教育相结合,形成“刚柔并济”的工作模式.一是加强日常监管.通过年检（年报）、换届报备、负责人变更备案、重大活动备案、评估等举措,加强了对行业协会的日常管理,引导行业协会健全法人治理制度,依法依规开展活动；建立活动“异常名录”和“黑名单”制度,有效促进了行业协会健康、有序发展.
二是强力推进随机抽查工作.2014年10 月,出台《深圳市社会组织抽查监督办法》,采取不预先通知的抽检监督制度,对社会组织内部治理、开展活动、财务状况、信息公开等进行现场检查,同时邀请人大代表、政协委员、新闻媒体记者参与见证,在全国引起强烈反响.截至目前,累计抽查市级社会组织276 家,其中查处行业协会62 家.
三是建立行政约谈制度.对于存在轻微违法违规行为的社会组织,通过约见、谈话等方式给予提醒、警告,责令其限期纠正和整改.
实施社会组织党建“燎原计划”,全面加强行业协会党的建设.为认真贯彻党《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》,2015 年深圳市专门成立了市社会组织党委,同年8 月,制订了社会组织党建“燎原计划”.市委将加强社会组织党建作为2016 年的“市委书记项目”,全面铺开社会组织党建工作.截至2017 年4 月,市社会组织党委直接管理党组织从284 个增加到571 个,直接管理党员从4100 名增加到6902 名,管理的党组织数和党员数比党委成立时分别增长101% 和68%,党组织覆盖率达到92.8% 以上,党的工作覆盖率实现100%.
深圳市行业协会发挥的积极作用一系列的改革探索,在强化管理的同时,也激发了行业协会活力,促使其在助推经济发展、创新社会治理、促进对外交流合作等方面发挥了积极作用.
促进产业升级方面.行业协会在研发推广新技术、承办行业展览、制定行业标准等方面已成为重要“推手”.如市家具、钟表、服装、黄金珠宝等行业协会依托专业技术和公共服务平台,通过设计与技术驱动,有力推动了“深圳制造”向“深圳创造”的转型.2016 年,深圳市家具行业的年销售收入达2500亿元,占全国总销售收入的15%,拥有全国家具行业50% 以上的一线品牌,达到150 个；深圳市服装行业的年销售收入约2000 亿元,行业品牌在一类城市一类商场占有60% 份额；深圳市黄金珠宝行业年产值1500 亿元,占全国总产值的70%.
规范市场秩序方面.行业协会通过制定行规行约,加强行业自律,倡导诚信准则,有力地维护了市场秩序.如在财政、法院、海关等部门支持下,深圳市拍卖业协会建立了公共资源拍卖平台,实行“政府联合监督、机构集中进场、资产公开交易、协会运行管理”；深圳市银行业协会和深圳法院开展“创建无金融执行积案活动”,有力打击了逃废银行债务行为,2014 年纳入清理规模的案件共321宗,涉案总额达46 亿元,为营造安全、和谐的金融生态环境做出了贡
献,最高人民法院专门推广了这一经验.
扩大社会就业方面.深圳市不断健全完善行业协会专职工作人员人事、社保、薪酬等管理制度,随着行业协会数量的激增,也吸纳了大量的人才,解决了部分社会就业.据统计,截至2015 年底,全市社会组织共有工作人员151836人,其中专职工作人员有131539 人,占比86.6%.从学历来看,大专以上学历的从业人员占比69.0%,其中研究生学历达10.3%.
促进对外交流合作方面.深圳市行业协会积极“走出去”,服务“一带一路”战略,在深化国际经贸文化合作、参与国际规则制定、协调解决贸易纠纷、拓展海内外市场等方面发挥了积极作用.例如：深圳市工业设计行业协会成为国际工业设计联合会中第一个来自中国的行业协会,成为首家打入伦敦“百分百”设计展的中国行业协会；深圳市钟表行业协会连续六年组织“中国展团”参加世界最大的钟表展“瑞士巴塞尔世界钟表珠宝展”,引领深圳钟表品牌走出国门.
创新社会治理方面.行业协会通过平等对话、沟通协商等办法参与社会管理,缓和社会矛盾,增强社会弹性,促进社会融合.如,深圳外商投资企业协会于2007 年成立商事调解委员会,全国率先建立商会调解与商事仲裁紧密衔接的争议解决机制,处理各类咨询千余例,成功解决商事争议的金额达到人民币近十亿元,成为构建社会矛盾纠纷“大调解”体系的重要补充.
参政议政方面.行业协会代表不同的利益阶层和广大的受众面,积极建言献策,反映行业发展诉求,正逐步成为公民参与管理的有效渠道.例如,在2010 年换届的人大代表和政协委员中,社会组织专职工作人员有党代表4 位,人大代表5 位,政协委员10 位,社会组织人员的代表委员人数达221 名,占人大代表、政协委员总数的24％.其中,行业协会专职工作人员有人大代表4 位,政协委员6 位.
（作者单位：广东省深圳市民政局社会组织管理局）
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