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人大代表直接选举间接化问题的生成和矫治方略 基于县乡人大代表换届选举实践的分析
（西华师范大学 政治学研究所,四川 南充 637009）
摘 要：县乡人大代表直接选举“间接化”现象,在近年来的基层人大代表选举中愈益增多,其主要表现为委托失范且不断增加、不当数和弃权票增加趋势明显.这导致了选举基本原则无法充分落实、无法充分表达民意、加剧选民的政治冷漠症、助长不良风气、影响选举的合法性,使选举结果有失公平.为有效遏制直接选举“间接化”现象,必须注重提升选民权利意识,完善法律法规,健全竞争机制,并运用先进技术使选举活动健康高效进行.
关键词：人大代表；直接选举；“间接化”；矫治
中图分类号：D624文献标志码：A文章编号：1002-7408(2017)09-0022-04
基金项目：教育部人文社会科学青年基金项目“网络健康发展的实现路径与保障机制研究”（13YJC810009）；西华师范大学“地方政府治理研究团队”（CXTD2016-6）的阶段性成果.
作者简介：林士辉（1992-）,男,山东临沂人,西华师范大学政治学研究所（政治与行政学院）硕士研究生,主要从事当代中国政治制度研究；王芮（1993-）,女,四川德阳人,西华师范大学政治学研究所（政治与行政学院）硕士研究生,主要从事当代中国政治制度研究；李永洪（1973-）,男,四川富顺人,西华师范大学政治学研究所（政治与行政学院）教授,武汉大学法学（政治学）博士,硕士生导师,主要从事选举政治、廉政建设、基层及地方治理研究.
2016年是我国县乡两级人大代表换届的选举年,是选举产生新一届县乡人大代表的重要时刻,但现实中一些不利于直接选举的因素值得重视.就目前的情况来说,流动人口在总人口中占较大比重,特别是全家外出户逐年增加,人户分离现象日益突出,这给我国县乡两级人大代表直接选举活动的进行带来较大困难,导致了漏登选民、选民不能现场参与选举活动而代其,甚至放弃行使权等现象增加.在此基础上,为保证直接选举制度的正常运行,顺利完成县乡人大代表换届选举,在现有选举方式条件下,越来越多的人选择用委托的方式参与选举,甚或直接让家人代为,这就导致了本应由选民直接行使的选举权出现了“间接化”现象.这种现象不仅不利于选民意志的实现,更使得直接选举的合理运行出现诸多问题.因此,很有必要分析这种现象产生的原因,及时采取应对措施,以确保我国的人大制度健康合理运行.
一、直接选举“间接化”的含义及表现
1.直接选举“间接化”的含义.在我国,人大代表的选举产生有两种基本方式,一种是直接选举,即县乡两级人民代表大会代表由选民直接选举产生；另一种是间接选举,即县级以上人民代表大会代表由下一级人民代表大会间接选举产生.［1］直接选举是指由有选举权的选民在选举活动中以直接的方式行使自身选举权利.［2］就我国县乡两个层级来说,直接选举是比间接选举更为合理的一种选举方式.因为直接选举不仅有利于选民直接选出他们所信任的人代表他们行使管理国家的权力,而且便于选民直接向代表提出意见和反映问题,并监督代表的活动和通过代表监督政府工作,更便于代表充分听取选民意见和要求,向选民负责和报告工作,能够增强人民群众的主人翁意识和政治参与意识.
直接选举的“间接化”现象是直接选举的畸变和异化,具体是指在县乡两级人大代表选举过程中,选民本应直接行使的选举权,却在选举时因种种原因不能现场参与,转而采用委托的方式参与选举或者是直接放弃行使权的现象.这种情况使直接选举的优势无法在最大限度上得以发挥,进而对直接选举产生消极影响.尽管可以在各地的选举工作报告中看到选民参选率长期走高,并且各地的候选人都是高票当选,但其可信度值得探究.在参选选民中,是否存在过度依赖委托和不规范的情况？如果存在的话,占多少比例也值得深思.
2.直接选举“间接化”现象的具体表现.（1）委托不规范且不断增加.委托是直接选举县乡两级人大代表时采用的一种方式.选举法规定：选民如果在选举期间外出,经选举委员会同意,可以书面委托其他选民代为,每一选民接受的委托不得超过三人.［3］但在现实过程中,违反该规定的现象普遍存在：一是在县乡直接选举过程中,部分选民由于个人原因在选举日不能现场参与,便寻求以委托的方式参与选举,但这部分选民往往没有按照法律规定向受托人出具委托书,只是以电话或短信通知的方式让受托人代其,甚至有些选民图省事,直接由其家属代为.二是由于选举委员会监督不严,对部分选民接受委托超过三人的现象没有严格禁止,导致委托数过多.而且,在过程中,委托人无法对于受托人究竟将选票投给谁做出有效监督,导致选票的代表性过低.以北京市为例,自1993年至2011年的历次县乡人大换届选举中,以委托的方式参与选举的人数在全部选民中所占的比例分别为2%、111%、102%、56%、163%.［4］由此可以看出,委托数在我国直接选举中所占的比例上升趋势明显,表明了越来越多的选民并没有直接行使选举权.
（2）不当数量明显增加.由于选举前的宣传工作不到位,宣传方式单一,宣传力度不够,导致选民对候选人了解不足,甚至部分选民对候选人感到完全陌生.因此,在选举活动开始时往往无法确定将选票投给谁,甚至产生投给谁都一样的想法.在选举过程中,一些人违法运用岗位职权,对人进行暗示或明示,诱导选民或者强制选民选举谁或不选举谁,使得选民自由的选举活动受到影响,选举制度失去本身的公平性,直接选举制度遭到破坏.在2016年进行的县乡两级直接选举中,笔者作为学校所属选区的选民参加了选举活动,在选举过程中发现了一些不规范行为：一是选民参选时并未在秘密写票处进行划票,往往相互商议,确定选谁不选谁；二是存在“指选”行为,个别选民指示身边的选民共同将票投给某位候选人.这些不规范的行为不符合直接选举规定,容易导致选举过程中不当数量明显增加,导致选民的权并未在真正意义上得以直接行使.
（3）弃权票增加趋势明显.部分选民由于对政治活动不重视或者自身选举意图无法在选举中得到实现,产生了“有没有自己的一票都无所谓”的想法.这部分对无兴趣且态度冷漠的选民认为：选举中有那么多选民会去参与,参选人数很容易就能达到半数,多我一票不多,少我一票不少.因此,在选举日不去参与选举,放弃行使权,这也导致了直接选举的权没有得到直接运用.北京市自1993年至2011年的直接选举参选率分别为876%、853%、832%、693%、769%,尽管2011年的参选率较前一次选举有所上升,但此次选举中选民通过委托参与选举所占的比例为163%,较上次选举增加了97%.［4］通过对以上数据的观察可以看出：参选率呈下降趋势,表明越来越多的选民放弃行使权,导致弃权票逐年增加.
二、直接选举“间接化”现象的弊端
1.直接选举的基本原则不能充分落实,与原制度设计相冲突.我国在县乡两级人大代表选举中采取直接选举制度是有一定的实施基础的,便于选民更好地行使自身权利.直接选举的“间接化”现象会导致直接选举的普遍性实现程度降低,使直接选举的平等性无法完全体现.第一,在委托的具体实施过程中,委托人未提供书面委托书和受托人代投三张以上的选票现象时有发生,这明显与选举法相关规定相冲突.第二,部分选民受文化程度限制,无法独立完成,只能寻求他人帮助或者代划选票,与秘密原则相冲突.
2.选民的意愿得不到充分表达,加剧选民的不信任和政治冷漠.在县乡选举中出现“间接化”现象,虽然在保证参选率的情况下按程序选出了人大代表,但一个代表是否能真实反映他所在选区的选民意志,是很难估量、无法评价的.人大代表受到本身特定职业和职务的限制,很难花费大量的时间去真正广泛了解选民意愿,不能最大程度上代表人民意愿.这样,选民的政治诉求无法通过人大代表得以实现,使得选民对人大代表的信赖程度逐渐降低.久而久之,会使选民参加选举的热情逐渐消减,加剧选民的政治冷漠现象.
3.引发竞选结果的不公平问题,损害选民权利.在直接选举“间接化”现象下选民选出人大代表,选举结果可能并不是真正有利于选民的结果.这样的结果并不能体现选民的真实选举意图,往往真正能为人民解决困难的候选人却没有当选,对一些具有发展潜力,真正渴望为老百姓干一番事业却并未选上的候选人来说不公平.
4.助长官僚主义、贿选等不良风气,影响选举的合法性.直接选举的这种异化现象使得县乡两级的人大代表选举受到操纵的可能性增加,部分候选人想要当选人大代表只需拉到一少部分选票就足够,而部分选民在受贿之后投出自己的选票对自己也不会有太大危害.直接选举的范围广泛,选民又缺乏必要的监督措施,这就为各种形式的不法行为打开了方便之门.部分候选人通过拉票、贿赂选民和利用委托实施中的不规范行为来获得更多的选票,为自己当选人大代表铺平道路,这种形式的选举,并不符合直接选举的相关规定,选举结果的合法性值得怀疑.
三、直接选举“间接化”现象的成因
1.直接选举的制度设计缺陷及实际操作过程中的不规范.（1）选区划分不合理.目前,我国县乡直接选举中的选区既可以按照居住情况进行划分,也可以按照生产单位、事业单位和工作单位进行划分.这样的划分方式具有较大的可操作弹性,在划分选区时,容易显示出组织安排的意图,从而对部分候选人进行照顾,提高特定候选人的当选机率.［5］按工作单位和生产单位划分选区则极易导致确定的候选人和选举出的代表基本是单位领导.这样导致选民参与往往成了走过场,无法自由的表露出自身的意愿,容易导致选民的积极性消退,使直接选举的“间接化”现象日益增加.（2）“双过半”规则存在不足之处.现行选举法规定：在选民直接选举人民代表大会代表时,选区全体选民的过半数参加,选举有效.代表候选人获得参加的选民过半数的选票时,始得当选.从理论上讲,代表候选人仅需获得选区全部选民1/4以上的选票,即可当选.这容易导致部分选民产生“有没有自己的一票,选举活动都能顺利完成”的想法,使得选民参与选举的积极性进一步降低.另一方面,“双过半”原则对于参选人数的要求降低,使选举结果无法在最大限度上代表选民的选举意图,选举结果的公平性也值得思考.（3）在委托的运用过程中,不规范行为增加,未出具书面委托书和单个选民接受委托超过三人现象时有发生,选委会对此缺乏必要的监督.［6］事实上,这种方式也无法真正保证委托人的选举意愿,有的受托人常年受他人委托,无法保证他能够按照委托人的意愿进行.在这种情况下,由于缺乏必要的的监督,事实上受托人就行使了多个权,并不能确保受托人客观公正的投出选票.同时,委托的存在也给选举留下了可操纵的空间,降低了“贿选”的成本,即使严格按照法律规定的只能接受三人委托的要求,也产生了一个选民投出四张选票的现象,使原本需要贿赂四个选民,变成现在仅需贿赂受托的一个选民,成本仅为原来的四分之一.
2.选举委员会的临时性导致部分工作人员责任意识不强.（1）宣传工作不到位导致选民参与选举的热情不高.由于宣传手段单一,宣传效果有限,无法充分调动广大选民参选积极性,导致很多选民忽略自身政治权利,对选举漠不关心,这无疑加剧了直接选举“间接化”的程度.有些公民参与了选举,但自己的政治意愿并没有表达出来,这部分人就会感觉不到自己的重要性,使得选民的参与感得不到满足,最终导致参选热情进一步降低.（2）流动票箱的使用不规范.选举法规定：因患有疾病等原因行动不便或者居住分散并且交通不便的选民,可以在流动票箱处.但在实际操作过程中,对于流动票箱的使用并没有局限于此,部分选民忙于自身事务,未能在选举日按时参加选举大会,受“双过半”原则的限制,工作人员又必须收回这部分选票.因此,工作人员往往携带流动票箱挨家挨户收取选票.在收取选票时,部分选民往往随意选择候选人或者让工作人员代为划选票,这明显与选举法的相关规定不符,使得“间接化”现象产生.
3.直接选举“间接化”现象的产生与选民思想认知现状密不可分.（1）选民政治冷漠.所谓政治冷漠,是与政治参与相对应的一个概念,简单来说就是政治不参与,是一个国家的公民对政治活动不感兴趣,不愿花时间和精力参与某项政治活动,即对政治活动的“心理卷入”程度较低.［7］选民政治冷漠是因为他们感觉自身的力量微不足道,认为自己的一票不会影响选举结果,而且认为选举工作与自身利益关联性不高,自身愿望也并不会实现.例如,在2016年进行县乡两级人大代表选举时,我们大学生群体被学校所属选区登记为选民并在选举日参与,但部分大学生对政治热点了解不足,参与政治事务不积极,导致他们在选举时产生“选谁都无所谓”的想法,将手中的选票随意一划即投出.这种对待选举的态度使得直接选举的优势无法体现,进而导致了“间接化”现象的产生.（2）选民的经济人理性.随着经济的不断发展,外出务工人员逐渐增加,而大部分务工人员仍然被原居住地登记为选民,故外出务工人员在日需要回到原居住地进行.这就带来了诸多问题：一是选举日期与选民的工作时间存在不同程度的冲突,选民往往从自身利益出发进行权衡,综合考虑自身误工费和交通费并与回乡参与选举取得的收益进行比较,所获收益远低于回乡参与的成本.二是参与选举的误工补贴微不足道.以广东省南海市里水镇为例,在选举日发放的选民误工补贴,就有10元、20元、30元三种情况.［8］在参选成本远高于收益背景下,出于经济人的考虑,选民多数会选择采取委托的方式参与选举,甚至直接放弃权.然而,委托他人的种种不规范行为却容易导致直接选举无法严格按照规定进行,甚至异化.（3）部分选民对选举的作用持怀疑态度.随着选举工作的不断进行,我国基层的部分老百姓认为参加选出的人大代表对自己没有什么影响,导致参选热情降低,对选举的作用产生质疑,甚至对选举失去信任.部分选区候选人在选举前与选民见面时,为了争取选票往往做出一些承诺,而一旦当选却由于种种原因无法实现.久而久之,老百姓对此感到失望,因而对选举的重视程度逐渐降低,对人大代表也不再信任,只是在县乡直接选举时机械地投出自己的一票,对选举的结果却从不关心.（4）选民对候选人了解不足.在候选人确定以后,往往只是在特定的宣传栏张贴候选人个人简介或者召开选民见面会组织候选人与选民见面,对于候选人的介绍往往过于简单、介绍方式单一.［9］大部分选民平时又忙于自身工作,难以抽出时间参加选民见面会,导致选民与候选人见面难.此外,我国人大代表往往是的,他们需要在做好本职工作的同时听取和反映选民对各方面工作的意见和要求,部分人大代表自身精力有限,无法抽出更多的时取选民意见.若选民和代表不能够直接互动和交流,选民和人大代表的关系不能紧密相连,也会导致选民对待选举的热情降低,甚至逐渐放弃行使直接选举的权,致使直接选举“间接化”现象出现.
四、直接选举“间接化”问题的矫治对策
1.提升选民积极参选的权利认识.选举权是我国公民普遍享有的一种政治权利,但实际选举过程中却出现这样一种情况：即使参加过选举的选民也不认识本选区的人大代表,大部分人参与是出于“履行自己的义务”这样一种状态.因此,应该营造积极的选举文化,使选民认识到参与人大代表选举不仅是一项义务,更是一项维护自身利益的权利.首先,在选举前应当在宣传栏上详细介绍选举的相关情况,或是印制宣传册发给选民,让选民认真阅读.除介绍候选人的姓名、性别、年龄、履历等基本信息外,还要对候选人的政治表现、工作能力和参政水平等情况进行如实介绍,加深选民对于候选人的认识,便于选出能够切实为选民服务的人大代表.其次,候选人除了召开见面会与选民见面以外,还应当进行走访,与选民零距离交流,使选民认识到选举权利的重要性与消极行使权的弊端.选民权利意识的提升,有助于激发选举热情,使选民规范地参与选举,使直接选举中的“间接化”现象逐步得到控制,并最终得以消除.
2.完善相关法律法规,使选举活动依法进行.完善直接选举制度是我国选举制度不断发展的一个重要方面.自《选举法》颁布以来,虽然一直不断加以补充和修缮,但一直停留在小修小补上,针对县乡两级的直接选举制度需要一次有力度的改革.选举制度的改革,必须法律先行,只有得到了相关法律的保障,选举制度的完善才有了相应的法律基础.若要改革我国人大代表直接选举制度,必须通过对现行的选举法进行部分修订,更加合理地划分选区和规范委托的实施,并制定相应监督措施.首先,在划分选区时应当减少大选区数量,适当提升小选区所占比例.选区范围缩小,选民能够对身边的候选人有更加清晰明确的认识,有助于更好地行使自己的选举权选出本选区内的人大代表,更好地反映民意,为基层的发展建设做出贡献.其次,应当规范委托,建立委托监督机制,确保受托人严格按照委托人的意愿进行.选委会对于选民委托他人要进行严格监督,委托必须出具书面委托书,严格控制受托人接受委托的人数不能超过三人,以使选举的真实性得到有效提高.不能因怕麻烦、图省事造成监督不严,使委托的运用不符合选举法相关规定.第三,选举法规定：本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应大体相等.“大体相等”一词不够精确,在实施时随意性较大,因此应当明确代表所代表人口数的浮动范围,这样对于选区的划分和候选人的确定更加公平合理.［10］只有对选举制度进行进一步的完善,才能确保直接选举制度更加规范的运行.
3.建立健全相关机制,使选举活动有序进行.为了能有效消除直接选举中的“间接化”现象,不仅要不断完善选举制度,更要完善直接选举竞争机制.直接选举制度的竞争机制是指在直接选举过程中,体现和实现选举竞争性的有关选举制度和程序的总称.选举分为差额选举和等额选举,等额选举的竞争性当然远远不如差额选举的竞争性大.因此,要提升选举竞争性,充分发挥选举的实效,应在扩大差额选举实施范围上下功夫.完善选举的竞争机制,首先应该完善代表候选人的提名、确认程序,同时要实行代表候选人信息公开制度,便于选民深入全面地了解自己心目中的“理想代表”.同时建立和完善代表与选民联系的渠道,不断促进代表和选民的沟通交流,密切选民与代表的关系,不断推动选民与代表关系的良性发展.其次,要加大对直接选举的财政支持.组织一次选举需要大量的人力、物力、财力,选举没有足够的经济支持无法有效开展.目前,我国人大代表直接选举存在的一个重要问题是经费短缺,选举难以真正全面开展下去,同时对选民在选举期间的补贴、选举组织人员的报酬、选举基本消费等各项经费均呈捉襟见肘之势.因此,有必要不断提升对选举尤其是直接选举的各级财政支持力度,确保经费充足,用相应资金支持来确保各级人大代表的选举能够顺利进行.
4.充分利用现代信息技术,使选举活动健康高效进行.现代科学技术日益发达,为人大代表选举提供了相应的技术支持,选举技术的进步能够提高选举效率,降低选举成本,使全国范围内的直接选举能够更加便捷高效地进行.在互联网高速发展的今天,宣传选举活动与介绍候选人不应仅局限于张贴海报、电视新闻和报纸报道等方式,还应当通过微博、微信公众号等方式进行介绍.多渠道的宣传能够有效消除宣传盲区,使更多的人对于选举的认知程度得到有效提高,从而有效提升选民积极性,逐渐消除“间接化”现象.其次,在现有方式基础上增加网络在线.在进行选举时,因各种原因不能现场参与选举的选民便可以通过网络进行在线.这种方式简单便捷,不仅可以提高选举效率,更能让选民更方便地了解候选人,提升自身的认识,更加理性地投出自己的选票,选择最合适的候选人.
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