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刍论我国人大代表履职制度的完善以人大代表个体履职制度为视角
李晓波
（华南理工大学 法学院, 广州 510006）
摘 要：
我国宪法和法律规定了人大代表的“集体履职制度”,具有鲜明的中国特色.但随着我国社会变迁,人大代表“集体履职制度”的弊端也逐渐显现出来,一定程度上影响了人大代表制度建立的初衷,不利于人民代表大会制度优越性的体现.立足现实实践,可以尝试建立一种以“个体履职制度”为主、“集体履职制度”为辅的人大代表履职制度.“集体履职制度”向“个体履职制度”的转变,不仅可以充分发挥人大代表的主体性、积极性和创造性,而且有助于推进我国人大代表工作的实质性进步.
关键词：人大代表；履职制度；个体履职；集体履职
中图分类号：D622
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2017）03-0012-04
基金项目：国家社会科学基金一般项目“宪法价值评价研究”（14BFX026）；教育部人文社会科学规划项目“宪法价值实现研究”（12YJA820082）的阶段性成果.
作者简介：李晓波（1983-）,男,陕西商洛人,华南理工大学法学院博士研究生,研究方向：价值宪法学.
自新中国成立以来,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,履行宪法和法律规定职务主要是以集体方式进行的.法律层面不仅规定了各级人大及其常委会的集体工作方式,而且实践层面以集体方式来履行代表职务也是惯例.因此,我国已经形成了中国特色社会主义的人大代表执行职务制度,即“人大代表集体履职制”.尽管这一制度在历史上对人民代表大会制度的运行发挥过积极作用,但我们必须清醒地看到,“人大代表集体履职制度”也存在一些缺陷,使得人民代表的主动性、积极性和创造性不能充分发挥,这也直接影响了人民代表大会制度设计的初衷.随着我国政治、经济、社会的发展变化,人大代表履职制度也应该进行改革,推动实现由“集体履职制”向“个体履职制”的转换,这对充分发挥人大代表的“主体性”作用,推动人民代表大会制度完善,充分彰显人民代表大会制度的价值具有重要意义.
一、人大代表履职制度的现状
《中华人民共和国宪法》第2条规定：“国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会.”本条以宪法规范的形式确立了人民代表大会制度是我国的基本政治制度.《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会依照法律的规定选举产生.全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员,地方各级人大代表是地方各级国家权力机关的组成人员.全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力.”因此,人大代表的履职不论是专职的还是的,都是一种法定的职务,人大代表履行职务是内容和形式、过程和结果的有机统一.
从宪法和代表法的规定来看,人大代表履职一般包括四个方面,即人大代表个体履职享有的权利、人大代表个体履职承担的义务、履职过程中参加行使国家权力机关的职权以及履行国家权力机关的职责.这四个方面是人大代表个体履职权利和义务的统一,是参加行使国家权力机关的职权和履行国家权力机关的职责的统一.按照代表履职的个体性或集体性程度,可以将人大代表履职分为三个层面：第一个层面,是代表仅靠个人就能实现的权利和承担的义务,如“代表的言论免责、代表的人身权保护和言论、表决豁免权”；“必须模范地遵守宪法和法律,保守国家秘密,并且在自己参加的生产、工作和社会活动中,协助宪法和法律的实施”；“应当同原选举单位和人民保持密切的联系,听取和反映人民的意见和要求,努力为人民服务”的义务等.这些权利和义务的实现都不需要其他代表的合作和配合,更不需要人民代表大会这个权力机关批准.第二个层面,就是一个代表必须和其他一定数量的代表一起才能实现的权利和义务,如全国人民代表大会会议期间,一个代表与其他30名以上的代表联名,有权提出对国务院和国务院各部、各委员会,最高人民法院,最高人民检察院质询案的权利；或者一个全国人大代表和其他代表一起达到五分之一以上的法定人数,就可以向全国人民代表大会提议修改宪法等.第三个层面,就是一个代表必须通过人民代表大会这个国家权力机关才能实现自己的权利和义务,如宪法第62条规定的全国人大行使的十五项职权,都是所有与会代表共同参加完成的.在研究人大代表履职的时候,应当注意不同层面的人大代表履职情况,区分个体性和集体性差异.
人大代表履职离不开人民代表大会这个根本政治制度,宪法规定人民代表大会的职权为人大代表履职提供了根本依据.但宪法并没有直接规定人大代表怎样执行职务,也没有区分规定集体执行职务和个体执行职务.1992年4月,第七届人大五次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方人民代表大会代表法》（以下简称代表法）,代表法根据宪法对人大代表执行职务问题进行了具体规定,构建了“人大代表集体履职制度”.2009年8月27日,第十一届全国人大常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》中对代表法进行了第一次修正.2010年10月28日,第十一届全国人大常务委员会第十七次会议《关于修改〈 中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉的决定》对代表法进行了第二次修正.虽然两次修正对人大代表履职问题作了进一步的规定,但基本上是在继续强化“人大代表集体履职制度”,并没有涉及到“人大代表的个体履职”问题.因此,在新的时代条件下,完善我国人大代表的履职制度具有必要性和可行性,这是中国特色社会主义政治制度改革的重要组成部分,也是继续提升我国人民代表大会制度优越性的必然要求.
二、人大代表个体履职的制度优势
“人大代表个体履职制”,就是人大代表以自己的名义和一个人大代表的身份依法独立地执行代表职务的原则、规范、机制的统一,其主要包括如下要点：（1）“人大代表个体履职制”是一种由原则、规范、机制构成的工作制度；（2）人大代表“个体履职制”的基本主体是人大代表个人,而不是人民代表大会；（3）“人大代表个体履职制”的主体身份具有“双重性”,是自己的名义和人大代表身份的统一（如全国人大代表申纪兰）；（4）“人大代表个体履职制”行使的是个体代表职务；（5）“人大代表个体履职制”是执行代表职务的原则、规范、机制的统一.与“人大代表集体履职制”相比较,“人大代表个体履职制”重要特征在于：一是个体性.如前所述,执行代表职务的代表,不是代表小组、代表团等代表集体,而是个体代表,即具体的人大代表.二是主动性.执行职务的工作不是人大常委会、主席团主席、副主席和人大办事机构、工作机构组织和安排的,也不是消极、被动的,而是代表根据履职情况和需要主动进行的.三是独立性.即人大代表个人不是被动地依附于代表集体和某一个人大代表,而是具有独立人格和相对独立代表意志,按照自己的立场和意志执行代表职务.四是创造性.在前面“三性”基础上,代表履行职务和开展工作具有创造性.在宪法上,“代表个体履职制度”之所以比“代表集体履职制度”更具有理论和实践价值,主要有以下原因.
首先,从人民代表的产生来看,主要分为直接选举产生的代表（选区选民选举的代表）、间接选举产生的代表（选举单位即一个人民代表大会选举的代表）两种.换句话来说,一个代表就分为同源性代表（来源于同一个选区或选举单位的代表）,异源性代表（来源于不同选区或选举单位的代表）.人大代表来源的同源与异源,一方面是绝对的,如市辖区人大选举产生的市人大代表,他们与区人大代表是同源的.另一方面又是相对的,代表的异源,称之为“代表差性”,“代表差性”即代表来源不同,意味着被代表的对象不一样,被代表的对象不一样就意味着反映的利益和意志也不一样,这也就决定了代表的立场和主张不一样.既然如此,代表执行职务就应该遵循个体履职原则.
其次,从人大代表的性质来看,选民、选举单位与代表之间是什么样的关系呢？人民代表大会制度是代议制的一种形式,在西方代议制度发展历史演变中,围绕这一问题,众说纷纭,见仁见智,莫衷一是.一种观点认为,代表与选民之间的关系即发生类似民法上的委托与被委托的关系,代表在代议机关的发言和表决应该严格遵照选民的意志行事.另一种观点认为,选举代表是公民的义务和责任,代表一经选出就与选民断绝了关系,代表自己承担独立的责任.在代议机关的发言和表决由代表独立作出判断,不受任何人包括选民的约束.还有一种观点认为,代表一经选出,就代表的是全体人民的意志和利益,代表在代议机关的发言和表决要以全体人民的利益和意志为基础,不应夹杂代表任何个人意志,应该是“价值中立”的.当然,还有观点认为,选民选举代表是建立在对代表行为、能力、人格信任的基础上,代表一经当选,也不能脱离选民独断独行,也不必事事顺从自己的选民而惟命是从.这是由人民代表的“代表”双重性决定的：一方面,代表与选区或选举单位之间的关系,是一种委托和代理的关系,是哪一级的人大代表,就要代表这一级选举人的利益和意志；另一方面,代表与他所属的人民代表大会而言,是个体与群体的关系,你是由哪个选区或选举单位选举的,你就应该代表该选区选民或选举单位的利益和意志.前一种代表处于基础和主导的地位,后一种代表处于辅助和次要地位,但也是不可或缺的.因此,选民和代表之间的利益和意志客观上既具有一致性,也具有不一致性,局部的利益和意志与全局的利益和意志既具有同一性也具有差异性.人大代表执行职务的目的就在于使自己所代表的选区或选举单位的利益和意志得到最大化的体现,同时也要在全局利益和意志的引领下争取局部利益的最大化.所以,代表的履职行为一定要在局部利益和意志与全局利益和意志之间保持适当的平衡.代表的这种性质也要进“代表集体履职制”向“代表个体履职制”转换,只有这样,才能更好地体现代表的性质和代表的宪法价值,充分发挥人民代表制度的社会主义优越性.
再次,代表是个体性和主体性的存在.从人大代表产生上看,真正选举产生的人大代表,是选民或选举单位选举的最能忠实地代表选民利益和意志、最有效地争取并实现选民利益和意志的人.人大代表的当选,并不因为被选民或选举单位选举为代表而丧失了自己的个体性和主体性,他仍然是有个性和主体性的.代表履职主要做两件事：一件是正确地理解和把握选区选民或选举单位的共同利益和意志；一件是努力使选民选举单位的共同利益和意志在代表所属的人民代表大会得到最有效的体现.上述两件事的完成,都需要充分发挥代表的个性和主体性,而这正是“人大代表的个体履职制度”的精髓.另一方面,人大代表在这两件事中表现如何,主要由选区选民或选举单位进行判断和评价.所以,“人大代表的个体履职制”,更便于选民和选举单位对代表展开绩效评判.
三、人大代表个体履职制度的完善
“人大代表个体履职制度”有其自己的理论和实践优势,在政治实践中,充分发挥人大代表制度的价值,应该从以下几个方面具体完善“人大代表的个体履职制度”.
第一,修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》中的相关条款,建立“个体代表履职”与“集体履职”相结合的制度.在这种制度中,可规定在会议期间和闭会期间 “以个体履职”为主,“集体履职”为辅的具体代表履职制度.对各级人民代表大会来说,基本的主体只有两个,一个是代表,一个是人民代表大会,两者之间的中介如代表小组、代表团等都不是基本主体,它们的存在无非是为具体代表的个体履职和人民代表大会的整体履职服务的.因此,它们只是与代表法相配套制度,并不是实际的主体.
第二,从代表的产生看,应该强化竞争性选举.“选举是代表制度的逻辑起点,也是代表制度的基础”,[1]必须从代表的选举入手,采取竞争性的选举才能保证代表履行职务的动力基础.具体来讲,可以扩大代表选举的差额比例,提高直接选举的层级（先在地级市和副省级市逐步直接选举）,完善选民联名推荐和允许独立候选人竞选等制度,从根源上强化代表选举的竞争性.目前的代表之所以责任感不强,缺乏动力,最直接的原因就是选举竞争机制的缺失,代表当选太容易.因此,在实践中当选代表没有“神圣感”“使命感”和“责任感”,不能真正履行代表的职责.其后果就是代表“个体履职”缺乏内在动力,还可能产生腐败问题.另一方面,代表选举竞争性机制的缺乏,会导致选出的代表素质低下,参政议政、文化水平和社会活动能力有限,这对人大代表的履职也是不利的.
第三,从代表结构上进行优化.有学者以十一届全国人大代表及其履职状况作为研究对象,发现在履职的五年内,从平均视角来看：“(1)女性代表提出的议案数要多于男性代表；(2) 年龄偏大的代表提出的议案数要多于年轻代表；(3)高学历代表在整体上提出的议案数要多于低学历代表（其中一个重要原因是不少低学历代表没有提出过议案,而且,大专学历的全国人大代表是在各学历等级中提出议案最多的代表群体）；(4)非党员的代表提出的议案数要多于党员的代表；(5)非官员代表提出的议案数多于官员代表,在非官员代表中,企事业单位的管理人员、民间组织的管理者和专业职称技术人员是提出议案较多的三大群体.”[2]因此,人大代表结构的优化对于人大代表的履职是非常关键的.具体来讲,有两种思路：一是在人大代表总体数量不变的前提下,提高能广泛代表民意的基层代表数量,或者扩大人大代表的来源范围,尽量覆盖到各行各业.二是减少人大代表的数量,提高质量.从组织行为学的角度来看,参与者数量与素质是影响集体行动的重要因素：“在规模较小的群体中,由于个人的贡献对公众物品的生产有较明显的影响,且相互比较熟悉,‘搭便车’的行为易为他人察觉,因此搭便车的几率便会降低.相反,在规模较大的群体中,由于成员人数众多,个人是否作出贡献不易为人察觉,所以‘搭便车’的比率就会增加.”[3]例如,全国人大目前有3000多位代表,在会议期间这样大的群体在一起议事,会严重影响到议事效率.如果代表人数得到合理的缩减,不仅可以在各位代表之间形成相对稳定和熟悉的人际关系,而且减少了“搭便车”行为.在此种结构之中,各位代表之间还会考虑到道德和声望因素,因而会从“自律”的角度对各位代表的行为产生无形的影响力与约束力,有利于人大代表的实质性履职.
第四,完善代表联系选区和选举单位制度.十八大报告指出：“在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度.”[4]要建立健全代表联系选民或原选举单位制度,各级人代会和常委会要及时总结人大代表向原选区选民和原选举单位述职、评议等经验,并向基层推广.代表法规定：“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,接受监督.”但这一规定太过于原则和概括,没有明确规定代表联系选区选民的频率和时间,省级人大常委会可以就新修订的代表法制定具体的实施办法,明确代表联系选区选民至少要保证的频率和时间,以促进代表能够及时联系选区和选举单位.与此同时,配合前项工作还需要建立人大代表公示制度,将代表的姓名、工作单位和定期及时等向选民和选举单位公示,以便选民和选举单位对当选的人大代表进行日常的监督.在具体的制度设计时,需要注意的是人民代表大会联系的基本单元是具体人大代表,而不是代表小组和代表团等；而代表联系选民和选举单位,也不是以代表小组和代表团的名义进行,而是以个体人大代表个人直接联系.这种联系机制是双向的：一方面人大及其常委会联系人大代表,人大代表联系人大及其常委会,这种主要是被动联系模式；另一方面人大代表联系选民和选举单位,选民和选举单位也联系人大代表,这种是主动联系模式.在这种三位主体四维联系中,人大代表处于联系的枢纽地位,扮演着关键性的角色.
第五,建立代表个体履职激励、约束、评价、监督和考核制度.“人大代表的个体履职”应该有相应的法律制度来规范,用制度来激励、约束、评价、监督和考核代表的履职.从古典“社会契约论”角度讲,国家和政府是按照社会契约成立的一种公共组织,公民与政府之间是一种复杂的委托和代理关系,具体表现为政治委托人的选民与政治代理人的政治家、人大代表和公务员的关系.政治委托和代理关系的存在,使得受托人和代理人可能会篡夺委托人和被代理人的利益和意志,而将自己的利益和意志凌驾于委托人和被代理人之上,或者干脆架空委托人和被代理人,因此,“解决代理问题的最佳办法应是建立一套既能够有效约束代理人行为,又能激励代理人按委托人旨意和设立目标而努力的制度.”[5]具体来讲,可以从完善委托代理关系、协调委托人和代理人的利益、削弱信息不对称以及增加不作为成本这四个环节入手,建立相应的人大代表个体履职的激励、约束、评价和监督制度.同时,还要构建“个体人大代表履职”考核制度,基本思路有两种：一种是直接由选民对代表进行考核；另一种是选民进一步委托其他代理人对代表进行考核.具体制度层面,可以建立“出勤考核、提案考核、活动考核、年度考核和任期考核”五种类型并存的机制来对个体代表的履职进行考核.[6]
此外,还要建立代表个体履职的保障机制.代表法在第四章专门规定了代表履行职责的一些保障.但是,这些保障在实践中很难落到实处,有些保障操作性不强,还有待具体化.对个体代表的履职,代表法应该细化关于代表履职的物质保障规定,建立人大代表履职包括物质保障在内的综合保障体系.要继续完善以和地方财政预算为主,政府其他职能部门和企业经费为辅的经费筹集机制,保证代表履职经费的充足.和地方财政必须根据选区人口基数确定履职经费,把代表履职活动经费列入本级财政预算,专款专用.当然除了物质保障之外,包括法律保障在内的诸多保障都应该加强和完善,构建一套人大代表“个体履职”保障机制是完善我国人民代表大会制度的重要举措.
结语
人大代表的性质决定了其必须能够真正地代表被代表的选民和原选举单位的利益,代表的产生永远是“由下而上”的过程,因此,代表的履职效能就很重要.我国目前的人大代表履职制度很多情况下是以“集体”的方式来进行的,而且将“工作”和“活动”作为人大代表在开会和闭会期间的履职方式.此种履职方式,严重影响了人民代表大会制度的设计初衷和人大代表制度价值的实现.随着我国政治改革和化进程的加快,为了适应快速发展的社会变迁和进程的需要,人民代表大会制度也应该与时俱进.人民代表大会制度的精髓就在于人大代表“实质性”的履职,能够真实的反映人民的利益和诉求,将人民的意愿以的方式上升为法律.而“人大代表集体履职”并不能很好适应这些挑战.因此,在立国国情和借鉴国外的议员履职制度的基础上,构建以“个体代表履职制度”为主、人大代表“集体履职”为辅的代表履职制度,才能充分体现人民代表制度这个基本政治制度的价值.未来的中国政治体制改革和化进程,可以以人大代表的“个体履职制度”为切入点,构建以“个体履职制度”为主、“集体履职制度”为补充的人大代表履职制度,切实加强和完善人民代表大会制度,充分发挥社会主义根本政治制度的优越性.
参考文献：
[1]邹平学.中国代表制度改革实证研究[M]. 重庆出版社,2005∶24.
[2]何俊志,刘乐明.全国人大代表个体属性与履职关系研究[J].复旦学报 ( 社会科学版), 2013,(2).
[3][美]奥尔森.集体行为的逻辑[M]. 陈郁,郭宇峰,李崇新,译.格致出版社,2010∶34.
[4].坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2012-11-18.
[5]李娜君,荣浩.委托代理理论视角下的代表与选民关系[J].人大制度研究,2007,(1).
[6]方付建.试论建立人大代表履职考核制度[J]. 广东行政学院学报,2009,(6).
【责任编辑：张亚茹】
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