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中国民间社会组织参和国际公共产品供给：一种调研基础上的透视

国际公共产品作为全球化的重要基石和关键组成要素,在当今的世界政治中占据突出的位置.在新型全球治理模式下,中国民间社会组织在数量规模、组织能力和对外影响力各方面进步卓著,通过一些路径参与到国际公共产品的供给中.但囿于各方面制约因素,目前中国民间社会组织在国际公共产品供给领域的话语权暂时落后于国家在世界上的整体影响力.研究中国民间社会组织参与国际公共产品供给的现有路径与主要问题,把握这一领域的新趋势,探索改进方式与未来可行性路径,是发挥民间社会力量参与全球治理的重大举措,同时对于增强中国民间社会组织自身发展能力与提升国家软实力具有重要意义.

王逸舟张硕／文

“全球治理”理念起源于冷战结束之际.伴随新世纪全球化进程的加剧,国际公共产品供给成为全球治理的重要方面.联合国全球治理委员会在1995 年提出,“联合国应该重视全球公民社会在全球善治中的作用,将全球公民社会主体定位于非政府组织（NGOs）.”基于大国责任意识、与日俱增的综合国力、国际权力的结构性转移以及新的全球角色定位等因素,中国已在国际政治舞台上正式提出将积极参与全球治理,中国民间社会组织[1] 在国际公共产品供给方面的关注度与参与度均有较大提高.

中国民间社会组织参与国际公共产品供给的原因

一、时代的必然选择

伴随全球化在世界范围的扩展,全球公民社会普遍崛起,全球治理时代已经到来.一方面,、公正和有效的全球治理体系需要充分发挥民间社会组织在其中的效能；另一方面,民间社会层次的行动,塑造并加速了全球治理进程.

中国民间社会组织在这样的国际时代背景下参与国际公共产品供给是大势所趋,提高中国参与全球治理的能力,积极参与全球治理,主动承担国际责任,推动全球治理体系的变革,业已成为中国在新时期的核心国家利益之一.

二、必要性与优势

首先,“霸权稳定论”作为传统国际公共产品供给理论的基础受到冲击：霸权国家可能出现实力衰落现象；制约和监督机制的缺乏动摇国际政治经济秩序的公正性；诸多新型国际政治议题向“低度政治”转变,政府具有僵硬性、竞争性和排他性,天然地不适合在国际公共产品供给方面“独揽大权”.

社会组织参与国际公共产品供给则具有其他模式无法比拟的优势,是“自下而上”多层次全球治理的重要模式,更加适应当今国际社会复杂多元的议题.二战后国际NGO 和各国NGO的发展成为国际公共事务的重要力量,在诸多领域以实践证明了这种模式的巨大优势.除此之外,中国民间社会组织自身结构转型和发展水平提升均需要国际化的契机,这也是其参与国际公共产品供给的内在要求.

中国民间社会组织参与国际

公共产品供给的路径与成果《联合国千年宣言》的执行情况体现在后续的《执行联合国千年宣言的路线图》报告中,其中提出了全球领域公共产品的十个类别,本文据此概括出三大领域,依次阐述中国民间社会组织提供这三大领域国际公共产品的路径与成果.

一、“保障普遍人权”以及“和平与安全”领域国际公共产品

这一领域的物质性国际公共物品包括：教育与卫生保健的基础设施、公共健康的科学技术、普及的医疗手段、全球维和裁军的资金与行动支持；非物质性的国际公共物品包括：全球人权、教育、健康、和平与安全领域的国际机制与合作平台,这一领域的国际制度、协定与规范.

（一）中国民间社会组织“走出去”直接提供全球援助

中国扶贫基金会2008 年启动“苏丹阿布欧舍友谊医院”与“母婴平安”项目,在国务院扶贫办、外交部的支持下“走出去”.通过苏丹驻中国大使馆与当地政府和医院展开前期沟通,成立了专项委员会.此项目接受了中石油尼罗河公司60 万美元捐资,协同提供可持续的妇幼卫生保健公共产品.

中国青少年发展基金会与世界杰出华商协会合作,设立希望工程走进非洲基金管理委员会,2010 年开始在坦桑尼亚、布隆迪、肯尼亚、卢旺达等非洲国家援建22 所希望小学,为非洲提供保障受教育权利的持续性项目.

这类民间社会组织参与国际公共产品供给的路径具有共性：非政府组织自身的国际化水平高,在全球拥有完善的国际非政府组织网络体系,与中国政府部门、大型企业和涉外机构协同合作,提供优质高效的国际公共产品.“苏丹阿布欧舍友谊医院”项目和“希望工程”项目都与历史上中国政府对外援助呈现出不同特点：建立现代医院董事会制度,引进先进的管理制度,在“希望工程”中注重教育软件建设.从以往单一性、短周期、硬件化的援助,到现在全面性、长周期、可持续性的国际项目,展现出新时期中国民间社会组织国际化水平不断提高,更关注受援国的主观需求,为将来参与提供更高水平的国际公共产品打下基础.

（二）中国民间社会组织在重要的政府间国际组织框架中配合提供国际公共产品

中国全国妇女联合会在联合国经社理事会（ECOSOC）获得咨商地位,参与相关的国际议程与决策.推动联合国第四次世界妇女大会及非政府论坛的成果出台,最终通过了《北京宣言》与《行动纲领》,被称为全球妇女运动的发展高峰.

世界中医药协会联合会作为国际标准化组织中医药技术委员会（ISO/TC249）A 级联络组织,是联合国教科文组织认证的咨询机构,与世界卫生组织建立正式关系.制定世界中医本科（CMD 前）教育标准,中医药基本名词术语、中药材基本名词术语、中草药编码系统和中医药临床术语分类标准等四项国际标准.

中国人民争取和平与裁军协会获得联合国授予的“和平使者”称号与咨商地位,在联合国裁军委员会参与提供维和裁军、争取全面禁止和彻底销毁方面的国际制度性公共产品.

这类民间社会组织参与国际公共产品供给的路径具有共性：参与重要的政府间国际组织,在现行的国际权威框架中,通过提案、共同磋商、表决和执行等方式,参与国际公共产品供给.

(三)中国民间社会协同参与提供国际公共产品

一些具有重大社会影响力的个人还通过多种方式参与和平与人权领域的国际活动,代表中国的积极形象,广泛传播理念、提供行动支持、动员与凝聚各方面力量.这体现了民间社会网络治理模式在国际公共产品供给中的灵活性、创新性与多元性优势.

二、“国际合作机制”领域国际公共产品

这一领域的国际公共产品指世界或区域范围内的国际合作机制,在其中的物质性公共产品主要是跨边界共享的基础设施；非物质性的公共产品主要指制度及规则的建立、国际和区域多边合作的平台机制.

（一）中国民间社会组织在国家级顶层战略项目——“一带一路”中政策沟通方面,中国民间社会组织明确“一带一路”向区域乃至全球提供公共产品的愿景,化解隔阂并追求政策共识.其中包括：中国南海研究协同创新中心加强对东盟海洋公共外交的重视,传播“和谐海洋”理念；亚信非政府论坛承认非政府组织在构建亚洲命运共同体中的作用,鼓励它们推广亚信理念、传播亚洲安全观、使政策沟通民意.

设施联通方面包括：中国民间社会组织（如中国对外工程承包商会等）协助配合大型国有企业,为沿线国家提供跨边界的交通、能源、通讯基础设施建设,落实联合国提出的17 个全球可持续发展目标.

贸易畅通和资金融通方面,提高市场效率,在区域内提供公正的经济贸易新秩序.其中包括：中国国际商会在“一带一路”中积极应对经贸摩擦,深度参与全球治理；中国民间社会组织配合大型国有企业,在沿线国家展开贸易合作、试行经济特区、创建投资贸易便利化新措施与经济合作新规则.

民心相通方面,尊重公共产品受惠国的主观意愿,提供高质量、可持续的公共产品.其中包括：国际生态经济协会在欧洲筹备设立“丝路经济带”国际发展委员会驻外代表处,建立民间合作大数据平台；中华环保联合会、中国生物多样性保护与绿色发展基金会联合启动“一带一路”公益绿化带环保公益项目,募集“一带一路”公益绿化专项基金；中国红十字基金会“丝路博爱基金”,重点应用于中巴急救走廊及阿富汗先心病患儿救助项目.

(二)中国民间社会组织在重要的国际机制框架中

二十国民间社会会议（C20）于2016 年7 月在青岛举行会议,以减贫、绿色、创新与民间社会力量为主题,通过政策文件《2016 年二十国集团民间社会会议公报》并向G20领导人提交.

APEC 中国工商理事会通过会议交流、沙龙讨论、报告撰写等方式,代表中国工商界参与APEC 议题,向APEC 各国贡献中国企业的发展经验.

博鳌亚洲论坛搭建区域合作平台,提供构建国际政治经济新秩序的重要框架,中国国际贸易促进委员会、中国企业联合会是其发起会员.博鳌亚洲论坛旨在为民间社会组织和企业提供平台,创造性介入国际公共事务.

这类民间社会组织参与国际公共产品供给的路径具有共性：它们通过成为具有重要影响力的国际机制的次级机构,或者如博鳌亚洲论坛主导形成一个重要的国际非政府组织框架,围绕某一领域议题持续性地参与国际公共事务,提供或完善“国际合作机制”领域的国际公共产品.

(三)中国民间社会协同参与供给

中国阿里巴巴集团董事局主席马云出任联合国贸易和发展会议青年创业和小企业特别顾问,指导中小企业及青年创业群体参与全球经济,协同配合联合国2030 年可持续发展议程实施.

三、“全球公域保护”领域国际公共产品

这一领域国际公共产品的内涵是：对全球自然共有物进行协调管理,以促进对它们的可持续利用,为实现人类可持续发展的目标而进行保护全球公域的倡议与行动.

（一）中国民间社会组织“走出去”直接提供环保类公共产品

全球环境研究所与中水电集团合作在老挝开展国土资源可持续利用项目,通过提供先进技术和资金行动支持,帮助保护老挝生物多样性,合理保护开发国土资源,促进经济与社会协调发展.

全球环境研究所还在老挝、斯里兰卡等国开展推广沼气技术项目,成立斯里兰卡办公室,引入市场融资机制,形成非政府组织、社会资本、社区和政府的多方合作体系.它走在了中国全球环境类民间社会组织的前列,在国际公共产品供给方面拥有一定的成果与经验.

（二）中国民间社会组织在重要的政府间国际组织框架中配合提供国际公共产品

中华环保联合会、中国绿化基金会和中国民间组织国际交流促进会,获得联合国经社理事会（ECOSOC）的咨商地位,参与相关国际会议与决策.中国民间组织国际交流促进会在巴黎气候大会上表示,中国民间社会组织在倡议与行动方面,起到沟通政府与民间的重大作用.这反映出中国民间社会组织应对“全球公域保护”问题的积极意识,并通过政府间国际组织、权威框架与协议的路径取得了一定的行动成果.

(三)中国民间社会协同参与提供国际公共产品

中国民间气候变化行动网络（CCAN）起草《中国民间气候变化行动网络——（COP21/CMP11）立场书》,联合多家中国民间社会组织发出倡议并回应《巴黎气候协定》.中国青年应对气候变化行动网络（CYCAN）凝聚中国青年应对全球气候变化领域的力量,参与联合国及国际重大气候谈判,在人类环境可持续发展领域提供力所能及的公共产品.

就个人层面而言,姚明接受联合国邀请成为联合国环境规划署第一位“环境卫士”,配合政府与相关机构,运用个人巨大社会影响力呼吁各国民众加入绿色行动.这些代表了中国民间和青年力量关注“全球公域保护”议题的现状,具有民间社会治理的广泛性、灵活性和多样性优势,是提供国际公共产品的新型路径.

中国民间社会组织参与国际公共产品供给的问题与展望

一、中国民间社会组织“走出去”的固有制约因素

在国内层面,总体而言,中国民间社会组织不论从目标功能、组织架构、人才管理还是项目经验方面,国际化的起步均较晚、水平较低、专业性不足.目前中国民间社会组织参与国际公共事务还属于“特事特批”状态,在国务院颁布的社会团体、民间非企业单位和基金会三个管理条例中,也找不到任何供中国民间社会组织在海外设立办事处和分支机构的依据.国内行政审批和资质审查程序繁琐,导致效率低下.在资金方面,既存在政府对民间社会组织资金支持不到位情况,也包括国内市场机制不完善导致的企业资金缺位现象.此外,由于国内公民社会培育尚不成熟,以及民间社会组织自身管理的现存问题,中国民间社会组织“走出去”还面临社会不理解、不信任和质疑的压力.

在外部世界方面,由于政治文化环境的差异,中国民间社会组织遭遇海外筹资、人才招募和项目开展的困境.在全球治理中占据传统优势地位的国家,对中国怀有不信任态度,在准入机制和动员规则方面制约中国民间社会组织的参与.对于中国民间社会组织主导的行动框架,抱有不友好的“中国威胁”意识,扭曲中国民间社会组织“走出去”的意图.中国民间社会组织“走出去”还面临复杂多变甚至动荡不安的当地环境,需要防范非传统安全风险.

二、中国民间社会组织参与国际公共产品供给的现存问题与展望思路

(一)中国民间社会组织自身功能与发展

根据《中国社会组织理论研究文集》（2016 年）2004—2013 年的年检数据,目前中国存在29 个严格意义上的国际性社会组织.

在这些国际性社会组织当中,只有博鳌亚洲论坛具有全面性和综合性,其国际化水平高,在国际重点事务中的影响力较大,而其余一些国际性社会组织功能较为单一,议题范围集中在某一较窄领域.例如国际风筝联合会、世界针灸学会联合会、国际烟花协会等,主攻的领域较为边缘,且在国际交流与合作方面倾向于较浅层次的活动,难以在国际公共事务中占据有影响力的地位.

因此这一方面的中短期目标应当包括,在目前较为欠缺的国际公共事务领域增加民间社会组织的数量与比例,提升中国民间社会组织的国际化水平,鼓励民间社会力量有效地介入重要的国际公共事务中发挥作用.

(二)在国际体系中的话语权

中国的社会组织在联合国咨商地位的占比明显与中国的大国地位不相符,这严重限制了中国社会组织参与全球治理的国际影响力和话语权.中国民间社会组织在联合国经济社会理事会占据的咨商地位数量少、比例低,咨商地位总计数量是美国的二十分之一,是印度的四分之一,在“金砖五国”中仅比巴西与南非的情况略好.印度作为中等强国,民间社会组织在联合国中把握了一定的话语权,而中国作为迅速崛起的新兴大国,需要反思在参与国际公共事务、掌握全球治理话语权方面的差距.

因此这一方面的中期目标是,提升中国民间社会组织在世界重大政府间国际组织中的参与度,以及深化参与程度.更多的中国民间社会组织要主动进入到具有全球影响力的政府间国际组织中,占据一席之地.中国民间社会组织还需要更深程度地参与国际公共事务,包括与联合国等重大国际组织的专门机构建立长效合作对话机制、承办执行来自全球公民社会倡议的重大项目、在联合国的相关议程与决策方面行使建议权利、联动发展中国家形成公民社会网络、建立国际公共事务新秩序与新机制等.

(三)主导能力、动员水平与议题质量

当前中国民间社会组织参与国际公共产品供给,其主要路径是加入到有影响力的国际组织、国际非政府组织和权威的国际框架里,遵照成熟的规则与标准提供辅助性作用,在主导能力、动员水平、辐射范围和影响力方面都较为欠缺.

提供有效的国际公共产品还有赖于高水平、创新性的倡议,在国际公共事务中把握前沿地带和崭新方向,关注人类命运共同体的伟大构想.例如南北极地区的开发与保护、太空探索等领域,正是带有全球性共同属性的公共产品,关乎全人类的共同命运,其自身特性决定了不能完全由主权国家操控,而必须有赖于国际和各国民间社会力量的主导.在这种背景下,能够把握先机的国家和其民间社会组织,能够在未来的国际公共事务新领域上占据主动话语权.

在长期目标中,中国民间社会组织需要提供更广范围、更高水平的国际公共产品,形成全球联动网络,关注创新型的国际公共事务,勇于向“高边疆”领域探索,为人类命运共同体的伟大构想贡献更为优质的国际公共产品.

（第一作者系北京大学国际关系学院副院长,教授,博士生导师；第二作者单位：北京大学国际关系学院）

（责任编辑：魏银萍）

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