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社区治理社会化：多元要素协同、共生
摘 要：单位制解体后,社区居民委员会成为承担基层公共管理和公共服务的必然载体.政府职能社区化过程中,社区居民委员会呈现出浓厚的行政化色彩,俨然成为政府延伸的“腿”,社会问题社区化.现阶段,亟须寻找社区行政化的替代性方案,即从行政化阶段转向治理阶段,从社区行政化转向社区治理社会化阶段.社区发展更多是社会运行机制,要求引入社会性要素或系统.本文从社区治理社会化的必要性、可行性、基本要素和价值性四个维度出发,探究社区治理社会化的过程和内容.社区治理社会化有利于生产公共产品,回归社区本质,铸就社会发展基础.
关键词：社区治理；社会组织；社会化；基层治理；社区公共产品
中图分类号：C916 文献标识码：Ａ 文章编号：１００２－３２４０（２０１6）0８－００38－06
一、社区治理社会化必要性
（一）宏观上适应社会转型需要
单位制解体后,伴随政府职能社区化过程和社会利益分化过程,社区成为基层公共服务和公共管理的必然载体.但是随之而来的是社区行政化（空间行政化、工作行政化、事务行政化）和社会问题社区化.现实状态中,社区往往责大权小,事多钱少,市、区、街道职能部门和政府组织的“倒漏斗效应”,使“上面千条线,下面一根针”成为居委会工作的真实写照.社会问题社区化,使社区变成问题社区,社区管理混乱而低效.随着我国逐步进入社会运作机制转型的阶段,以及经济效能型政府向公共服务型政府的变迁,社区问题迫切需要再次社会化.从运行机制来分析社会系统,我们将中国转型看成是社会系统的运行机制转型,是中国经济运行机制、社会运行机制、政治运行机制及其关系模式的转型.[1]当前,我国转型正处在以社会运行机制转型为主,促进经济运行机制转型和政府运行机制转型的第二阶段.而社会运行机制变革不是主动的、自觉的,而是被动的、盲目的,伴随单位制瓦解和新的社会运行机制缺位,社会运行机制转型滞后成为整个社会系统良性转型的瓶颈.与此同时,在当前无限政府下的“棘轮效应”,以及生活水平提高但社会满意度不高、社会风险增多的背景下,政府不堪重负和部分失灵,迫切需要政府与市场、政府与社会关系调整.通过体系改革、能力建设顺应国家和社会发展形势,逐步构建有限政府、有效市场和有力社会的总体结构,以全面建成小康社会和实现伟大“中国梦”.
（二）微观上基层治理困境
社区治理社会化也是社区治理体系和治理能力现代化过程,是多元社会性要素互动、协同过程.从治理体系和治理能力两个角度看：社区治理体系不完善,社区治理能力不强,急需探索社区治理社会化内容.
从治理体系角度看,社区治理体系不健全.我国社会管理体制总体上还属于政府主导型的社会管理体制,政治体系与社会体系之间的关系普遍表现为自上而下的单向度联结,也就是说基本上仅仅是政府输出的机制,而民间输入机制十分有限.[2]纵观全国各地,因经济、社会、文化、地域、环境及社区禀赋不同,各地各社区社区治理具体情况不同,社区治理结构也不尽相同.整体上来看,社区治理体系尚不完善,不能有效适应社区建设和社区治理的现代化要求.首先,社区理念落后.社区居委会不是行政系统中的子系统,与行政部门没有行政关系,而是两种不同的共生系统.[3]实际情况,居委会过度行政化,只见政府背影而不见居民身影,使得居委会在政府与居民需求间失去平衡,以行政目标导向取代社区居民需求导向.其次,主体缺失.在社区治理实际状态中,政府和居民委员常常大包大揽,采用行政命令方式管理方式,依赖行政工作模式惯性,致使社区居民、社区社会组织等利益相关主体缺失.从社区空间角度来看,社区各主体在社区空间资源上的使用上具有利益相关性,任何一方的缺位都可能导致社区空间资源的无序状态.再次,社区协商制度效能较低.一是协商方法不科学；二是,协商观念不强,各主体对协商意义认识不足；三是,协商制度不健全,存在制度上的障碍；四是,协商决策、行动方案得不到有力执行,协商效能较低；五是,协商主体缺乏协商的信心和相互信任,协商缺乏“润滑剂”.最后,外部资源参与不足.社区公共产品需要多元主体生产和供给,以实现资源整合满足社区居民多样化、多层次需要.目前,在开发和利用社会资源存在如下问题：一是,辖区单位参与动力不足,居民委员会和辖区单位相互信任程度低.二是,社区没有挖掘社会资源的意识且撬动资源能力不足.三是,社会力量社区参与缺乏有效平台和制度机制保障.
从治理能力角度看,社区治理主体能力不足.当前,世情、国情、党情、社情继续发生深刻变化,中国面临的发展机遇和风险挑战前所未有.折射在社区建设中,社区治理主体能力不足甚至缺失,无法有效应对形势多变的社区情况和多样化的社区居民需求,但社区治理是多重治理能力合作、协同的结果,社区治理能力的现代化仍有相当的路程要走.一是,政府统筹能力.政府统筹能力在形势多变和信息爆发的年代,对政府各项能力形成挑战,特别需要依托新技术（信息网络技术）助推政府治理能力,尤其要求政府具备统筹能力,以统筹协调安排,满足利益群体的利益诉求,实现社会整体利益的最大化.二是,居委会组织能力.未来一二十年将是我国城市化、现代化建设的关键时期,在这一时期,我国城市社区的地位、作用将更加突出,将承担加速社会发育、降低社会风险、促进经济社会协调发展的历史重任.[2]三是,居民自治能力.在城市社区中,社区居民自治能力不足,甚至是缺失的.同时,社区居委会组织居民自治职能缺位；居民自治资源和自治能力不足,居民自治趋向零碎化和无序化.社区组织化是提升社区居民自治能力和公共精神有效路径,通过正式组织吸纳整合分散的、个体的居民,扶持居民自发成立的草根组织,以分散个体需求表达向公共需求表达,促进集体行动,实现公共利益.四是,社会参与能力.在政府主导型的社会管理体制下,政府形成“包打天下”的全能管家：一方面,这使社会基层对政府需要而产生依赖；另一方面,这又造成了政府对社会的主导、控制和强压.[2]由于历史因素,在政府强、社会弱格局下,社会建设滞后于经济建设、政治建设.近年来,社会力量不断壮大,各类社会力量和社会组织遇到发展的“春天”,但其参与社区能力仍显不足.
二、社区治理社会化可行性
（一）政府与社会关系调整
政府分权是政府与社会关系的调整,分权释放出更多社会空间.党的十八大和十八大三中、四中全会都明确指出要政府瘦身,要向社会分权、授权,激活社会活力.政府运用新的社会政策工具即项目制搭建政府与社会的桥梁,真正做到政府与社会良性互动.项目制将政府、社区居委会、社会组织角色和功能分开,将公共项目的实际运作空间留给社会组织,既增强了公共项目建设的有效性,又为社会组织的发育留下了充足的资源、机会和空间.[4]社区治理是政府、市场、社会多元主体合作、分工的过程.政府不再靠单向行政服从指令包办社区,而是赋予社会生长空间,增强社区建设治理能力,实现政府、市场和社会协同解决社会问题.
（二）社会要素系统生长
一是建构社会工作体系.行政工作体系与社会工作体系共生、双赢关系.从事务属性分类来看,社区事务分社区行政事务、社区公共事务、社区自治事务.事务属性不同,处理事务的机制自然不同,有行政运行机制、市场运行机制和社会运行机制.在社区建设中,行政工作体系与社会工作体系是社区治理和服务中两套不同的工作系统,两者协同、共生,实现居民需求和社区利益最大化.例如宁波市海曙区创造性地建立了一套由“区社会组织服务中心-街道社会组织联合会-社会工作室”构成的社会工作体系,搭建起了坚实的对接桥梁.
二是治理主体多元化.伴随政府向社会分权,社会获得更广阔的生长空间.在社区建设中,培育和生中出大量社区社会组织,成为居民利益表达和参与社区有效载体.在互利互惠的过程中,辖区单位积极参与社区治理和社区服务,两者之间由“冷关系”向“热关系”转变.社会力量和市场力量也融入社区建设,成为社区治理和社区服务的重要主体.
三是治理技术多样化.我国社区建设正在改革适应计划经济体制需要的政府主导型社会管理体制,建立社会主导的社会管理体制.社区治理和社区服务采用社会工作模式,而非行政工作模式,广泛应用社会工作方法和技术,用社区工作方法和技术牵引社区治理,用技术让社区参与、协商落地生根,促成社区主体协作,达成共识.社会工作方法和技术是一套参与协商技术,也是一套赋权增能技术,诸如开放空间会议、参与式调查技术等已经在北京东城区、宁波海曙区、深圳坪山新区、武汉汉阳区和成都成华区等地遍地开花,居民、社区组织、辖区单位积极参与到社区事务的治理和服务当中,社区在人和物的变化上收获多重效益.加之利用互联网技术,探索“互联网+”模式,社区治理和服务创新实践如火如荼.
四是自治单元多元化.从自治范围与自治深度两个方面考虑.中国城市社区自治演变的路径是：从“小社区局部自治”到“小社区全面自治”,再从“小社区自治”到“大社区自治”.[5]从理论上和实践上来看,社区并不是实现社区自治的初级单元,在中国大地上正在萌发和发展着多元化、多层次社区自治和治理单元,诸如楼栋自治、门栋自治、院落自治等等.从有形的社会空间（社区自治、院落自治、门栋自治）到无形的社会空间（各类社区社会组织）.在没有第三方强制性介入的情况下,相对较小的社区社会空间中形成的“习俗性产权和社区规范”更能够制约居民的行为,排除居民的理性无知和搭便车.[6]这些自治单元已经成为参与社区治理和社区服务的有效单位.
三、社区治理社会化基本要素
社区治理社会化是多元要素协调、共生过程.通常大多数认为多元共同治理就是多元主体治理的多元,我们认为多元治理必须是要素或系统的多元,是社区治理社会化过程,也就是注入社会性的要素或系统.依据学术反思和实践经验来看,本文认为社区治理社会化包括若干要素.
（一）公民需求导向
影响社会和社区需求有以下三个因素：一是人口结构及变动,人口结构变化所致人口需求变化；二是,国家制度性变革所带来的制度性、结构性变化；三是产业结构变化所致人口结构变化.传统的公共制度……都是旨在便利管理人员和服务提供者,不是便利顾客的.[7]新公共服务认为应该回归公民的角色,民众不仅是公共服务的消费者,也是治理者,民众就是社区的所有者和主人,他们承担着社区治理的责任.[8]由于历史原因,职责同构现象在我国较为普遍.职责同构是指在政府间关系中,不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一、一致,机构设置上也就是“上下对口”,“左右对齐”.[9]政府职能社区化加强基层管理和公共服务需要,但由于计划经济体制惯性作用,加之“部门垄断,各自为政,条条运行的传统行政体制没有改变,社区居委会依然遭遇行政绑架,社区承担大量行政事务”[10],背负浓重的行政色彩,行政导向替代居民需求导向.社区治理社会化以公民需求为导向,依靠专业社会工作技术搜集需求信息,让社区居民表达真实需求,规避虚假需求.
（二） 社工专业化
依据社工来源不同,本文将社工分为两种类型.一是机构社工,以市场为径进入社区提供服务的专业社工.常由政府通过购买社会机构服务,签订服务合同,接受政府评估和监督,以满足社区居民服务和需要机构社工.专业机构社工做社区居民委员会做不了的专业性服务,采取政府购买,社工机构运营模式.如深圳坪山区龙田社区服务中心,它是深圳坪山新区23家社区服务中心之一,中心已社会建设暨督导机构深圳慈善公益网为运营主体,派驻专业服务团队进驻社区.中心拥有个案家庭室、儿童乐园、小组室、多功能室,及专为学生打造的四点半课堂、图书室.二是社区社工,也称谓本土化社区社工,这类社工源于社区并对社区事实了解深刻,在社区治理和服务中得心应手.中国社区社工正逐步走向职业化、专业化道路,社区社工专业化成为其适应新形势、新常态的客观要求,急需加强社区社工能力建设.在中国社区建设中,专业社工必须具备七大要素：第一,掌握先进工作理念：做居民需要的事而不是自己的事；第二,坚持助人自助的工作原则；第三,树立观察者、引导者、增能者角色；第四,秉承今天的介入是为了明天的退出的工作思路；第五,掌握专业社会工作技术与方法,研发社会工作新技术；第六,拥有爱心、责任心、耐心的品质；第七,灵活运用社会工作技巧.{1}
（三）两类组织共生
在政府主导的社会行动逻辑下,政府向社会赋权,运用一系列政策工具、机制工具、技术工具等,政府建立一套孵化社会组织体系,释放社会及社会组织生长空间.按照活动地域是否在社区范围内划分,可以将社会组织分为域内社会组织和域外社会组织.一是域内社会组织,即社区社会组织.按照居民参与动力不同,社区社会组织分为以下四类：联谊性社区社会组织,居民参与动力是兴趣（如夕阳欢乐汇）；互助性社区社会组织,居民参与动力是功能性需要（如残疾人互助社）；志愿性社区社会组织,志愿者利他精神、价值（如小红帽服务团）；治理性社区社会组织,问题（如门栋自管小组）.国外学者列奥·马修这样认为：社区社会组织由社区居民以社会联结方式团结起来,这种联结方式的基础是“对一个由某种共同性统合而成的群体的共同成员感情”.[11]其中问题治理类社团是泰勒所讲公民意义的身份,居社区民具有公共参与性,积极参与社区治理.二是域外社会组织.按照功能不同分为筹资类组织、技术支撑型组织、实体服务型组织.伴随政府购买服务范围不断扩宽,以及社会力量和专业社工机构参与社区治理的长效化,这些组织向社区注入资金、技术资源,向社区赋权、向社区增能,极大提升社区治理能力和服务能力.社区社会组织属于内生型社会组织,专业社工机构属于嵌入型社会组织,两类组织都是社区所需要的,特征比较如下（图一）：
(四)培育社团领袖
正所谓“大海航行靠舵手,团队参与靠领袖”.伴随着社会主义市场经济深入发展,居民需求日益个性化、多元化,单一靠政府或社区已经无法满足居民利益,内生于社区多类型、多样化社区社会组织成为满足居民需求、缓解利益矛盾的有效载体.社团领袖作为社团关键因素,事关社团可持续性发展.问题领袖极大制约着社团发展,如单一领袖独断专行被社团成员抛弃,还如社团领袖过度劳累而离开社团.草根组织不同于政府机关单位,属于社会运行领域,社团领袖可以是多人,“老大团”分工协作.面对新形势、新情况,亟须推进社团领军人才建设,提升社团领袖能力建.
（五）撬动社会资本
社区建设是资源共享、利益互动的过程.地方政府需要依托职能部门,利用行政机制,整合财政资源；依托社区组织和草根组织,利用自愿捐资机制,整合社区资源；依托辖区单位,利用共建机制,整合单位资源.[1]社区治理社会化也是资源整合过程,前期需要依靠政府财政资金启动,如政府倡导的公益项目创投、政府定向采购,种子基金等.后期财政资金撬动社会资本,吸纳社会力量和社会资金参与社区治理.如举办公益沙龙,借助特殊身份（政协、人大、党代、企业家）吸引社会资源；主持项目推介,认领公益项目,企业、爱心人士在献爱心时也承担相应社会责任.社区应该摒弃旧体制下找辖区单位“化缘”心理,重视为辖区单位“施善”,形成互利互惠机制.社区还可以借助政府权威和体制力量,争取外部资源支持.苏州工业园区企业社会责任联盟鉴于园区文件形成,把企业和社会资源引入社区建设.同时积极借鉴和学习国外和发达地区经验,挖掘社会资源种类及路径,如深圳残友社会企业运营模式.
（六）协商机制
社会机制范畴的内涵应当是指:一定社会机体内部各相关要素、环节间相互作用所形成的带有一定向度性和循律性的使社会机体自动运行的机能.[12]从运行机制来分析社会系统,我们将中国转型看成是社会系统的运行机制转型,是中国经济运行机制、社会运行机制、政治运行机制及其关系模式的转型.就中国转型而言,社会系统转型社会经历三个阶段.[1]社会机制不同于行政机制和市场机制,行政机制以责任承包为原则,市场机制以等价交换为原则,社会机制则以自愿参与、协商为运行原则.协商以平等权利为合作前提,否则也是枉然.与此同时,政府应创新社会政策,以优惠企业税收、企业免税形式激励企业参与社区治理；在社区层面,推进兑换机制,由道德伦理观念转向可操作、可执行过程.
（七）专业技术牵引
关于技术定义众说纷纭,有成千上百种.亚里士多德把技术定义为人类活动的技能；狄德罗在《百科全书》中认为：所谓技术就是为了完成某种特定目标而协作动作的方法、手段和规则的完整体系.[13]社区治理区别于社区管理的行政工作模式,是多元主体平等、合作、协商参与社区的过程.行政工作模式则是自上而下的,政府向社区居民委员会派发工作和任务,社区居民委员会负责完成工作和任务并接受目标考核和检查,导致社区居民委员会大包大揽.社区治理中,除采用个案工作、小组工作、社区工作等社会工作方法和技术,更要探寻技术在集体行动中的牵引作用,以社区集体行动困境,如卡片法、打分法、签名法和开放空间会议等技术.这些方法和技术是赋权增能的技术,是让社区居民参与社区服务和社区治理的技术,助推各方达成共识、促进多元要素协同,社区集体行动困境.与此同时,社区治理社会化应借助互联网信息共享、数据整合功能,以技术为工具提升社区治理和服务效率和质量,探索“互联网+”社区服务治理模式,实现社区个人利益和公共利益最大化.
（八）协调整合机制
放眼当下我国社区治理,社区居委会、公共服务站、社区社会组织、辖区单位等主体间呈现一定程度权责的碎片化,权责冲突、缺乏协调,社区治理效能低下,居民需求得不到积极回应.在社区治理过程中亟须建立整合机制,整理社区权责碎片化,破除权责碎片化状态,实现社区公共产品有效供给和社区治理效能提升.在社区层面构建枢纽型组织,成为整合社区资源有效载体,它不提供具体服务,是构建一张资源网络,实现资源整合.如苏州市苏州工业园区东沙湖社会工作委员会创设的社区治理委员会；还有其他地方设立社工协会、社区理事会制度、公共问题治理委员会等,这些协调整合机制有效避免社区权责碎片化,充分发挥枢纽型组织的整合功能,实现社区整体性治理.
四、社区治理社会化价值性
社区治理社会化是多元要素协同、共生过程,由诸多社会要素和社会系统构成.单位制解体后,居委会成为承担基层公共管理和公共服务的必然载体.而伴随着政府职能社区化过程,居委会呈现出浓厚的行政化色彩,俨然成为政府延伸的“腿”,社会问题社区化.社区治理社会化有助于社会问题社区化现象,规避社区居委会全能化和边缘化风险,回归社区自治性、公共性,以社区发展为基础撬动社会发展并成为国家发展战略.就目前社区建设而言,社区治理社会化将带来诸多效益和价值.
（一）生产社区公共产品
公共服务理论认为,公共产品的供给过程是消费者、供应者、生产者既分工又协作的过程.而社区公共物品的属性意味着,有效供给社区公共物品需要建立多元互动的社区治理结构.同时,社区公共产品具有社区性,即“在其受益范围内具有非排他性,但只要超出这个范围就具有排他性了”,效益内部化,便于社区集体行动.社区治理体系现代化建设,是多主体参与互动,社区公共物品的生产和供给由多元主体供给；而社区治理能力越强也越能够保障公共产品供给.国家满足人们的公共产品需要,市场满足人们的私人产品需要,社区满足居民的准公共产品需要.[14]实践表明,公共产品与社区居民需求利益相关度越高,社区居民对社区认同度就越高,便会产生信任合作的社会资本.而在居民参与社区治理,协商过程中形成的社区规范、民约等亦是一种公共产品,有助于基层社会治理困境,促进集体行动.
（二）回归社区自治本质
国家性（单一主体性）遮蔽公共性（多元主体性）是中国乃至东方社会缺失经典意义社区的根本原因.[15]社区治理社会化,是政府向社会分权的过程,政府给予社区更大自治发展空间,不断生产和富裕着社区公共性,实现行政力量与社会力量协同共生,回归社区居委会自治功能,规避居委会全能化和边缘化风险.一是,居委会自治功能回归.社区居委会拥有更多“自选动作”,同时伴随社区自治单元下沉,院落、楼栋也有更多“自选动作”,而非“规定动作”.二是,社区社会组织的发育.社区社会组织发展是基层公民社会产生的基础,社团自治是社区居民自治有效载体.三是,社区参与度高.参与的本质是社区成员选择权利、机会、能力的过程,也是多元组织自我生成的过程,有助于居民自治能力提升.四是,产生公民意识.学界普遍达成共识,社区公共意识与社区公共参与是正相关关系,社区居民以组织化形式参与社区治理,有助于提升居民参与意识和自治能力.五是,发展社区.社区的核心就是群众直接的、积极地参与社区公共事务治理和公益事业建设.
（三）铸就社会发展基础
现代社会以个人为本位,依靠契约、法律、社会规范来协调个人关系,社会流动性越来越强.社区被弱化和消失,导致一系列不良的社会后果.[14]自20世纪90年代末期及至本世纪初期,人们逐步认识到社会建设必须以社区建设为基础,和谐社区建设是和谐社会建设的出发点和落脚点.通过社区发展实现社会进步和社会现代化,已经成为世界上许多国家致力的实践.从某种意义上讲,经由社区整合实现社会,是中国社会协调发展的需要.社区治理既是我国实现现代化进程中的一个具体战略手段,也是我国未来社会发展所企求达到的预期目标.社区治理社会化是适应新形势下我国社会改革和发展的必然要求,弥补政府治理不足,充分发挥基层治理力量和能力,为实现“四个全面”和全面建成小康社会提供基础动力,其自我调节完善功能,也构筑社会发展的基础动力和秩序.
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