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我国教育类法庭的统一设置和管理
余兴凤
（西南政法大学 行政法学院,重庆 401120）
摘 要：教育纠纷呈现出显著的复杂性和专业性,仅依赖于传统的教育权利救济方式已无法满足发展教育和保障人权的需要.整合我国以往设置教育类法庭的相关模式及其经验教训,借助我国设置其他专门审判机构的成功实践,可以实现我国教育类法庭的统一设置与管理.将教育类法庭统一命名为“教育法庭”,由其运用“三审合一”的审判机制审理教育纠纷案件,能够充分彰显我国教育司法走向公正化、专业化的信心.
关键词：教育纠纷；统一设置；教育法庭；专门审判机构；人权保障
社会分工的日益精细化要求人才培养的专业化和技术化.在发展教育、培养人才的过程中,各种教育纠纷层出不穷,且愈加呈现出复杂化、专业化趋势,而现有教育纠纷解决机制则难以满足我国发展教育和维护权利的需要.依法治教的一项重要内容就是教育司法.随着我国依法治国进程的深入推进,人们日益倾向于运用法律思维和法治方式开展权利救济,教育司法无疑被推上了一个较为重要的位置.
一、当前我国教育纠纷及其解决机制面临着新的挑战
（一）当前我国教育纠纷呈现出显著的复杂性和专业性
“教育纠纷”,是指发生在教育法律关系主体之间的不协调状态,涉及教育民事法律关系、教育行政法律关系及教育刑事法律关系三方面的内容.教育法律关系是一个“错落有致的综合体”,其赋予了教育纠纷鲜明的复杂性.教育纠纷不仅涉及到初等教育、中等教育及高等教育各阶段施教群体与受教群体的切身利益,还跨越了高等教育各学科、各专业的知识.教育纠纷的复杂性决定了教育救济渠道的多样性,如调解、民事诉讼、行政申诉、行政复议、行政诉讼、刑事诉讼等.虽然现有的救济渠道能在一定程度上解决教育纠纷,但这对于有效实现师生合法权益而言仍是“道阻且长”.
高等教育涵盖了文科、理科、工科等学科门类的知识,而每个学科都有其独特的专业基础知识,即使有的学科存在交叉,彼此之间能够触类旁通,但更多的专业知识仍是其他学科无法理解的.②在高等教育的实施过程中,不可避免地会涌现出许多专业性的问题,如科研立项、论文答辩、学位授予等,师生与学校之间往往会因各执己见而引发教育纠纷.也正是由于这一原因,教育纠纷具有了极强的专业性.要解决这些极具专业性的教育纠纷,必须借助于专业人员的评判,而如何将专业人员融入教育纠纷的解决过程,则是一个值得冷静思考的问题.
（二）我国现有的教育纠纷解决机制陷入困境
有权利必有救济.教育司法实践中,由于教育纠纷集中发生在行政管理和行政法领域,因此与教育民事法律关系和教育刑事法律关系相比,教育行政法律关系在教育纠纷中所占的比重更大,这也使得行政法律救济途径成为教育法律关系主体常面临的选择.尽管它们对于化解教育纠纷、保障师生合法权益发挥了重要作用,但不可否认的是,我国现有的教育纠纷解决机制已然陷入困境.
一方面,各教育纠纷救济途径自身具有局限性.一是教育纠纷救济途径的程序规范性不足.无论是行政救济还是司法救济,都应严格遵守“正当法律程序”.但目前而言,我国行政申诉制度和行政复议制度中都并未包含听证制度的内容,申诉人或申请人尚不能充分行使其陈述权和申辩权.二是教育纠纷救济途径的公正性不足.由于受理行政申诉和行政复议案件的多是高校和行政机关的内部机构,并未真正脱离教育纠纷的主体,而这往往不利于作出中立、公正的处理决定.
另一方面,现有的教育纠纷救济途径无法满足未来化解教育纠纷的需求.教育事业的蓬勃发展必然产生大量的教育纠纷,教育纠纷的复杂性、专业性也会越来越强,这就需要建立一套行之有效的权利救济机制来作出回应.司法是实现公平正义的最后一道防线,完善权利救济机制必须重视诉讼制度的健全.但就目前而言,无论是教育民事诉讼、教育行政诉讼还是教育刑事诉讼,都无法完满地解决教育纠纷的专业性问题.在教育事业大发展的背景下,积极探索并建立专门的教育审判机构,由其整体把握教育纠纷并及时作出法律裁判已箭在弦上.
二、我国教育类法庭的个案分析及启示
社会的发展进程推动了权利救济机制的产生和完善.在教育司法领域中,我国在20世纪90年代相继开展了一系列关于设置教育类法庭的有益探索与实践.为了破除当前教育纠纷解决机制所面临的困境,我们极有必要对我国已有的教育类法庭进行梳理和整合,从个案中总结出一些有益的启示,为探索一套教育类法庭的统一设置模式提供理论支撑,促使教育纠纷的解决朝着公正化、高效化、专业化方向发展.
（一）关于我国教育类法庭的个案分析
1.教育法规执行室的成立.1993年底,湖南省张家界市永定区成立了由区法院和区教委双重领导的“教育法规执行室”.［1］虽然该机构最初是以教育行政机构的性质创建和存在,但其以教育专业处理机构的身份严格履行了五大方面的职责［2］,及时有效地对教育行政纠纷案件作出处理决定,在维护师生合法权益的过程中发挥了积极作用.
教育法规执行室或许是我国教育类法庭的最早雏形,也正是因为这一原因,教育法规执行室才不可避免地带有一定的局限性.尽管教育法规执行室是由区法院和区教委双重领导,但是该机构带有的行政性质几乎完全覆盖了司法性质,使其最终仅以教育行政机构的性质而存在.当然,在处理教育纠纷的实践中,由于教育法规执行室无法有效吸纳司法机关的中立性和公正性,其案件处理结果易于受到其他行政机关的影响,所作出的裁判结果往往缺乏中立性和公正性.
2.教育巡回法庭的成立.自《教育法》于1995年9月1日正式施行后,上海市长宁区参照该地设立“少年法庭”的经验,于1995年12月27日成立了“长宁区人民法院教育巡回法庭”.该教育巡回法庭在区人民法院院长和审判委员会的领导下,根据教育纠纷案件的具体性质组成合议庭,对教育纠纷案件进行及时的巡回审理.其中合议庭的审判长由区人民法院的专门审判员担任,其他两名审判员由法院聘任的教师代表作为人民陪审员担任.［3］
较教育法规执行室而言,教育巡回法庭具有更强的司法性质.同时,由于教育巡回法庭合议庭的其中两名审判人员来自教师队伍,这使得教育巡回法庭具有了更强的教育性.一方面,这种做法能更加突出法庭的教育功能,对教育违约、教育侵权、教育犯罪的当事人进行教育,让其懂得违法犯罪活动的严重性,尽量避免和杜绝同一人再次犯同样的错误.另一方面,这种做法还能对社会起到良好的警示作用,将法庭判决的威慑力转化为社会中的某些个人的行动,把某些违法犯罪行为扼杀在萌芽状态,使违法者懂得“知难而退”、“迷途知返”,尽可能地减少不稳定的社会因素,增强国家社会秩序的和谐性.
3.教育法庭的成立.在上世纪90年代,我国一些地方人民法院积极响应《教育法》的施行,相继设立了教育法庭,由其专门负责教育纠纷案件的受理、审理和裁决,这些教育纠纷案件涉及教育领域的民事诉讼案件、行政诉讼案件和刑事诉讼案件.我国首例教育法庭设立于湖南省张家界市永定区人民法院［4］,在当时司法界和教育界均产生了重大影响.但是,由于这些教育法庭的人事任命权和办案经费均掌握在当地教育行政机关手中,且除庭长为法院编制以外,其他两名教师代表均隶属于教育行政机关,教育法庭带有“半司法、半行政”色彩就难以避免了.这直接影响了我国司法的权威性,以致该教育法庭仅存在短短三年就最终退出了历史舞台.
4.涉教案件领导小组的成立.同样是在上世纪90年代,吉林省白山市中级人民法院还尝试了成立一种法院内部职能机构——“涉教案件领导小组”,由其对教育纠纷案件进行受理、审理和作出裁判.值得一提的是,从“涉教案件领导小组”的组成人员来看,其组长由中级人民法院的副院长担任,组员包括了法院各审判业务庭的庭长,基本上避免了与教育行政机关及其工作人员的接触.因此,相对其他几种教育纠纷处理机构而言,“涉教案件领导小组”具有的中立性更强.然而,由于涉教案件领导小组的组成人员多不具备教育学相关专业知识,仅凭借法律专业知识对案件作出裁判,该机构往往无法发挥其的教育功能,这也成为制约涉教案件领导小组发展的瓶颈.
（二）我国统一设置专门审判机构的相关尝试
1.少年法庭的统一设置.1984年11月,上海市长宁区人民法院成立了全国首家少年法庭.［5］自此以后,在全国各地各级法院中掀起了一股设立少年法庭的浪潮.据统计,截至2007年6月,全国法院一共设立了2420个少年法庭,基本上做到所有未成年人刑事案件均由少年法庭审判.［6］我国各少年法庭积极贯彻“教育为主,惩罚为辅”的原则,根据法律规定,结合少年犯的犯罪心理特征、思想动机等具体情况,采取不同于成年人的审理方法,对未成年人犯罪案件进行审理.未成年人是祖国未来的希望,不能因为他们走入迷途就对其放任不管.最高人民法院院长曾表示,“各地要建立运行规范的少年法庭工作机构,尚未设立专门机构的地区要尽快完善机构设置.”［7］正是因为有了少年法庭,这些误入歧途的少年犯才得到了更利于改造的刑罚；也正是因为少年法庭的阳光照进每个少年犯的心房,才有效遏制了我国未成年犯罪案件的重新犯罪率.可以说,我国少年法庭的成立取得了良好的法律效果和社会效果.
2.环保法庭的统一设置.2007年,贵州省贵阳市清镇市人民法院成立了全国首家环保法庭.“到2014年5月初,全国已有16个省、直辖市设立130多个环境保护法庭、审判庭、合议庭或者巡回法庭.”［8］目前,最高人民法院也正在着力推进环境资源专门审判机构的建设,以真正解决环境公益诉讼立案难等问题.尽管各环保法庭所办理的环境保护案件多为民事案件,但在此过程中,其一方面积极探索环保案件“三审合一”的审判机制,另一方面积极探索跨区域集中管辖环保案件,为我国环境资源专门审判机构的建设和环境公益诉讼的顺利开展提供了宝贵的经验.但与此同时,我国多数环保法庭仍然面临着“形同虚设”的困局,这突出表现在受案数量的稀少上.其实这很大程度上源于两大方面的原因,一是诉讼成本高昂,许多环保案件的受害方常会因此而选择其他救济途径——如信访、申诉等渠道进行维权；二是当事人的举证能力相对较弱,无疑给顺利立案带来了一定的难度.尽管如此,环保法庭的成功设立对有效解决环境纠纷案件的重要意义不容小觑.
3.知识产权法庭的统一设置.2009年,广东省珠海市高新区人民法院成立了全国首个知识产权法庭.2014年底,北京、广州、上海还相继成立了知识产权法院.从知识产权法庭到知识产权法院,虽然仅一字之差,但这是我国知识产权事业迅速发展的必然结果,也是我国在全球经济一体化过程中以主动姿态应对知识产权司法保护的重要表现.知识产权法院专门受理知识产权案件,无论其是民事、行政或刑事案件性质,其都着力确保知识产权案件审判的公正性、专业性和高效性.值得一提的是,知识产权法院的法官能将知识产权法院的功能发挥得淋漓尽致,而这正是其他专门审判机构的审判人员所缺乏的特质.总的来说,我国知识产权法院的法官是一批具有专业审判能力的专家型法官.首先,他们拥有较高的学历——几乎都有研究生学历；其次,他们拥有较强的专业能力——许多审判人员都有理工科和法学双学位；第三,他们拥有丰富的审判实务经验——从各地知识产权法庭的法官中遴选而来,从事过多年的知识产权审判工作.无论是专业法官的选任,还是“三审合一”的审判机制,对于统一设置和管理教育类法庭而言都极具借鉴意义.
（三）我国亟待对教育类法庭进行统一设置和管理
通过对上述我国教育类法庭个案以及我国统一设置其他专门审判机构的相关尝试进行综合分析,可以得出的一个重要启示是,我国亟待对教育类法庭进行统一设置和管理.我国应当将教育类法庭统一设置于法院内部,并可以将其统一命名为“教育法庭”,使之成为一个专门处理教育纠纷的业务审判机构,且与其他专门审判机构享有同等的法律地位.可以说,这种做法无论是对个人、对社会,还是对司法来说都具有十分重要的价值.
1.对个人具有重要价值.第一,统一设置和管理教育类法庭有利于充分发挥法庭的教育功能,促进个人的成长.教育法庭审理的教育纠纷案件涉及了民事、行政、刑事三个领域的内容,这决定了教育的宽度；教育法庭的审判人员除掌握娴熟的司法审判技能以外,更重要的是其具备教育学、心理学、教育法学、社会学等专业知识,能够及时、充分地了解教育纠纷当事人的心理需求,这决定了教育的广度；教育法庭除了严格适用法律审理教育纠纷以外,还应当遵循教育发展规律,以教育当事人、促进当事人的成长为己任,这决定了教育的深度.因此,由教育法庭作为专门审判机构,对教育纠纷案件进行公正、专业地审理,不仅有助于更具针对性地化解教育纠纷,而且能尽可能地发挥法庭的教育功能,帮助教育纠纷的当事人深刻认识错误,鼓励当事人积极改正错误、完善自己,促进个人的成长.
第二,有利于保障人权,对维护师生的合法权益具有重要意义.其一,保障师生合法权益是践行“尊重和保障人权”这一宪法条款的表现.2004年“尊重和保障人权”条款正式写入我国宪法,极大地推动了我国人权保障事业的发展进程.在教育法律关系中,教师和学生相对于学校和教育行政机关来说,处于相对弱势的地位.将“尊重和保障人权”条款落实到教育领域,就要充分尊重和切实保障教师和学生的合法权益,这必须通过健全教育权利救济机制予以实现,而对教育类法庭进行统一设置和管理,由教育法庭来切实保障师生的合法权益,则不失为一项合理、有效的选择.其二,保障师生合法权益是我国教育事业发展状况的重要体现.教师和学生作为我国教育事业的重要主体,其合法权益的实现程度之大小直接关系到我国教育事业发展状况之好坏.试想,如果学校师生的合法权益得不到有效保障,校园生活、社会秩序将会发生怎样的状况？如果发生群体性教育纠纷案件,若“处理稍有不慎,就可能引发、围堵交通、集体等社会事件”［9］,后果将会不堪设想.因此,必须整合现有教育类法庭的资源,对我国教育类法庭进行统一设置和管理,使教育主体的合法权益能够得到更好的保障.
2.对社会具有重要意义.第一,统一设置和管理教育类法庭,有利于促进物质财富的增长.在教育对我国物质财富的贡献上,我们可以从“知识经济”的概念中获得更加深刻的理解,而这已被社会的发展所证明.一方面,知识经济为我国的经济和社会发展注入了强大的活力,对优化经济结构、优化配置资源等起到了积极的促进作用；另一方面,知识经济为我国新时代的创新发展带来了更好的机遇,对提高社会创新意识、增强国家创新能力、促进国家专业人才培养、提升我国的国际化水平起到了关键作用.教育法庭能够结合自身特征,以专业的裁判、温暖的话语让当事人接受个人的心灵洗礼,激励当事人以实践行动助力社会物质财富的增长.
第二,统一设置和管理教育类法庭,有利于更好地体现教育的政治意义.对于我国社会来说,教育的意义更多地体现在国家的统治上,即教育的政治意义.在教育与宗教的关系上,我国从一开始就坚持教育与宗教相分离的立场,且1982年《宪法》也明确地规定了教育与宗教相分离的原则.可以说,这正是我国教育与西方国家教育的根本区别.我国的教育既是社会分层的重要工具,也是国家的政治统治方式,因此更应当受到国家和社会的重视.［10］而对教育类法庭进行统一设置和管理,无疑能更好地体现教育的政治意义,因为“一个国家最大的政治就是法律有权威,法治统一,法律应该得到贯彻.”可以说,我国教育法庭对教育司法的作用不仅仅体现在教育意义和司法意义上,更多的则是体现在政治意义上.
3.对司法具有重要影响.第一,统一设置和管理教育类法庭,有利于缓解三大业务审判庭的压力.现阶段,随着我国公民权利意识的觉醒,我国各级法院的三大审判业务庭——民事审判庭、行政审判庭、刑事审判庭都面临着巨大的压力.这种压力不仅体现在案件数量上,更体现在案件质量上.目前,各级法院根据教育纠纷的性质交由不同的审判业务庭办理,但各审判业务庭的审判人员往往无法有效把握教育纠纷的特征,甚至无法作出符合教育发展规律的司法裁判.由于我国的教育纠纷集中于教育行政案件,现行《行政诉讼法》又缺乏专家证人出庭作证制度,这使得司法裁判存在着偏离教育发展规律的可能性.故由具备教育专业知识的法律人士担任教育纠纷案件的审判人员,能尽可能地使案件裁判结果符合我国法律和教育规律的双向要求.
第二,统一设置和管理教育类法庭,有利于最大程度地实现教育纠纷处理的专业性.在司法专业性上,教育法庭的审判人员不仅应当受过专业的法学教育和法律职业培训,具备系统的法学专业知识并谙熟国家教育法律法规,还应当具备审理民事诉讼、行政诉讼及刑事诉讼案件的丰富经验,能够从容应对纷繁复杂的教育纠纷.在教育专业性上,教育法庭的审判人员不仅应当懂得教育学、心理学、教育法学、社会学等专业知识,通过相关专业的资格考试认证,而且应当从事过教育管理工作和学生管理工作,能够及时充分了解教育纠纷当事人的心理需求.
尽管培养法律专业人才和教育专业人才的任务主要由各高等教育机构完成,但是培养教育法庭审判人员的重任还是落到了各级法院的肩上.因此,各级法院应当从当前我国教育司法审判实践出发,将培养教育法庭审判人员作为一项长远的工作任务来完成.各级法院应当采取得力举措,从法官队伍中确定教育法庭审判人员的重点培养对象,着力提升其在司法专业性和教育专业性两方面的能力,尽量保证其公正、中立、高效地处理教育纠纷,充分保障师生群体尤其是学生群体的合法权益.
第三,统一设置和管理教育类法庭,有利于节约诉讼成本和司法成本.根据法经济学的“成本效益分析理论”,我们可以探索出一套最优的司法选择方案.经济活动追求效益,法律活动追求公正,二者目标价值看似存在差异,但法律活动追求的公正以社会整体秩序优化和经济持续健康发展为重要考量,本身就蕴含着对效益的追求.［11］通过前文对我国以往教育类法庭的整理,可知这些教育类法庭存在着资源分散、效率低下及设置不稳定等问题,严重影响了我国司法的权威,浪费了大量的诉讼成本和司法成本.
对我国教育类法庭进行统一设置和管理,将教育法庭设置为各级法院的业务审判机构,并规定由教育法庭统一受理教育纠纷案件并依法作出裁判,一方面,能让当事人明确知晓教育纠纷的诉讼途径和相关程序,为当事人节省大量的诉讼成本；另一方面,能通过提高教育纠纷案件的审判质量,从而减少法院因教育纠纷案件发生移送、再审、司法监督、司法赔偿等而产生的司法成本,有利于实现我国社会主义法治效益的最大化.
三、我国统一教育类法庭设置的制度构想
（一）进一步明确教育法庭的受案范围
在任何国家、任何时候教育都不可替代,教育纠纷也不可能消失.当然,要充分发挥教育纠纷处理机构的作用,就必须保证教育纠纷处理机构的持续存在性.除了按照法定程序设立教育法庭以外,法律还应进一步明确教育法庭的受案范围,保证教育法庭的案源数量,确保教育审判业务活动的顺利开展,避免出现闲置状态以影响司能的正常发挥.
由于教育纠纷所涉及的教育法律关系又是一个“错落有致的综合体”,故要完全把握教育纠纷的内涵是一项较为复杂的任务.但明确教育法庭的受案范围还可以从另外一个角度进行,即从《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》着手,对三大诉讼法关于教育纠纷的受案范围进行梳理和总结,从而明确我国教育法庭的受案范围,使教育法庭的审判业务与三大诉讼法的相关规定相契合.
首先,关于民事诉讼领域的教育纠纷,主要是发生在作为平等主体的学校、教师或学生之间的人身纠纷和财产纠纷.如学校与教师之间的人格权纠纷、劳动合同纠纷、社会保险纠纷、福利待遇纠纷、人事争议等；学校与学生之间、教师与学生之间的人格权纠纷等.其次,关于行政诉讼领域的教育纠纷,其范围较为广泛,多发生在教育行政机关、高校、高校学生、教师之间.如教师与教育行政机关之间的教师资格证纠纷、职称评定纠纷等；高校与学生之间的学位授予纠纷、违纪处分纠纷等受教育权纠纷.第三,关于刑事诉讼领域的教育纠纷,主要包括《刑法修正案（九）》规定的与相关的犯罪行为.笔者认为不宜将教育领域的职务犯罪纳入教育法庭的受案范围,因为从《刑法》的立法目的上来看,职务犯罪案件交由刑事审判庭进行审理更为合适.总之,“教育法庭的受案范围应该主要围绕受教育权及权益保护为基本条件,如此更能符合我国宪法精神.”［12］
（二）建立并坚持教育法庭的审理原则
从《宪法》、《人民法院组织法》、《法官法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》及其他相关法律文件的规定来看,我国法院的审判原则大致包括七项.一是依法独立审判原则；二是法律面前人人平等原则；三是适用本民族语言文字进行诉讼原则；四是公开审判原则；五是有权辩护原则；六是合议制原则；七是回避原则.这些审理原则具有普遍性,适用于法院各法庭开展审判活动,并贯穿于整个审判活动过程之中.当然,教育法庭开展审判活动也必须严格适用上述七项审判原则,以此保证审判活动的依法进行.
此外,教育法庭还应适用符合教育规律原则,这是由教育法庭的业务特点所决定的.教育规律是不以人的意志为转移的、存在于教育法律关系之间的、具有本质必然性的内在联系.适用符合教育规律原则,要求教育法庭在审判过程中充分尊重和利用教育规律,必须考虑不同教育阶段的特征、教师和学生的身心发展状况和心理需求等.因此,教育法庭应将上述原则有机结合起来,以此推进教育司法审判工作的进行.
（三）合理地选择教育法庭的审理程序
教育法庭的审理程序应当根据教育纠纷的具体情况来作出选择.在教育法庭的审理中,除特殊情况外,基本应由简易程序和普通程序构成.针对案件事实清楚、证据确凿充分的教育纠纷案件,可以适用简易程序进行审理,除此以外的教育纠纷案件均应适用普通程序.与前者相比,适用普通程序审理的案件更为复杂,这种复杂性通常表现在证据不足、法律事实存在争议、法律关系复杂等方面,必须结合具体案情严格适用普通程序.
当然,教育法庭所适用的普通程序还必须根据教育纠纷的具体性质来确定.一般而言,教育纠纷应当分别与三大诉讼中的普通程序相对应,二者间应呈现出一一对应关系.此外,在适用普通程序进行审理的过程中,尤其是在法庭调查、法庭辩论阶段,教育法庭审判人员必须充分保障当事人的诉讼权利,突出程序公正的司法价值.
（四）充分保证教育法庭的独立性和专业性
1.依法保证教育法庭的独立性.独立性是中立性的前提.一方面,审判人员应当在依法严格适用法律、遵循教育规律的前提下独立作出司法裁判,要排除其他社会因素的影响.另一方面,教育法庭应当独立于行政机关,属于法院的内部职能机构,与各审判庭处于同等的地位.这决定了教育法庭的人事编制、经费及场所等均应纳入各级法院的财政预算,尽可能地摆脱行政机关的束缚.
2.有效确保教育法庭审判人员的专业性.教育纠纷的特征决定了审判人员的品质.除了应具备扎实的法律专业知识、司法审判实践经验外,教育法庭的审判人员还应当掌握各阶段学生的心理状况、不同性质学校教师的工作状况等相关内容,以便作出合法、正确的教育司法裁判.
此外,统一设置和管理教育类法庭还应当整体把握我国三大诉讼法涉及的相关内容,如调解制度（仅限于教育民事纠纷案件、少数教育行政纠纷案件——涉及行政赔偿、行政补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件）、管辖制度、证据制度、起诉和受理、审理和判决、执行等.
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