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法律配套:全面提升防災力,立法完善齊配套

步入夏季,對於沿海地區而言,大多就是颱風豪雨季節,今年內地多個省份暴雨災害頻傳,港澳地區近來也在面臨著不斷暴雨與可能侵襲的颱風,而去年的8·23“天鴿”颱風過去一周年,時至今日仍令人印象深刻.

巨大損失之外,澳門救災模式不可諱言,“天鴿”颱風給澳門社會帶來了多方面的影響.首先,災害造成很大的人員傷亡和經濟損失,10 人遇難,244 人受傷,直接經濟損失83.1 億元(澳門元),間接經濟損失31.6 億元(澳門元),衛生防疫形勢嚴峻,道路樹木損毀嚴重,交通、水電、通訊受到重創,給人們的生活帶來極大不便.其次,災害也凝聚了人心,“天災無情、澳門有愛”,在前所未有的災難面前,澳門人表現出了勇敢與擔當,在的關愛下,中聯辦和駐澳部隊鼎力相助,周邊地區積極支援,特區上下團結一心,公務人員晝夜奮戰,社會義工包括青年學生也熱情參與救援工作,如物資運送、膳食服務、心理安撫及諮詢等,同舟共濟、守望相助的澳門精神閃閃發光.但是,通過天災我們也發現了一些薄弱環節,比如預防與應急準備不夠充分、相關法律制度還不健全等等.

整體而言,澳門的這次救災還是及時、有效的,在各方的共同努力下很快恢復了正常的秩序.澳門特區政府在風災善後工作中,緊急推出一系列援助措施,跟進評估和優化風暴潮時的擋水機制.2017 年8月底,《澳門內港海傍區防洪(潮)排澇規劃總體方案報告》已獲多部委回覆,修建擋潮水閘提上議事日程.由於澳門此前缺乏防災救災的豐富經驗,從長遠來看,有些方面還有改善的空間.2018 年3 月29 日特區政府正式公佈《澳門“天鴿”颱風災害評估總結及優化澳門應急管理體制建議》的終期總結報告,報告全文共14 萬餘字,正文分四章,附件還有四個專題報告.2018 年4 月12 日行政長官又聯同檢討重大災害應變機制暨跟進改善委員會,公佈了一系列防災、治水、應急疏散計劃.足以可見政府防災的決心和實際的行動.

而從法律角度審視,目前,澳門在防災救災方面已有若干法律規範,比如,《地球物理暨氣象台之組織法》、《風暴潮警告》、《澳門特別行政區突發公共事件之預警及警報系統》、《澳門特別行政區旅遊警示系統》等,現行規範民防工作的第72/92/M 號法令沿用至今已超過二十五年,總的來看,相關法律規範還比較分散.不過,2018 年6 月特區政府就《民防綱要法》進行公開諮詢,諮詢期為2018 年6 月28 日至8 月11 日,這部法律的制定有利於提高澳門應對突發公共事件的效能.

因為如今全球氣候變遷,極端氣候已是一種常態,災害的影響面極廣,專門立法有利於確保防災救災工作的高效有序.從世界範圍來看,大多數國家和地區均建立了系統的、專門的防災救災法律制度.

比如,美國聯邦層面的主要法律是《斯坦福災害救助及緊急事件協助法》(在1974 年《災害救濟法》的基礎上修訂而成);日本1947 年制定了《災害救助法》,1961 年制定了《災害對策基本法》;內地也頒佈了《突發事件應對法》、《防震減災法》、《防洪法》、《防沙治沙法》、《氣象法》等;台灣地區則制定了《災害防救法》,具體包含總則、災害防救組織、災害防救計劃、災害預防、災害應變措施、災後復原重建、罰則及附則等內容.

事實上,澳門處在極易遭受颱風的地區,災害防救工作已成為澳門社會必須積極面對和處理的重要課題.相關立法至少需要包含三個層次:災害預防、災害應變、災後復原及復興,每一個環節都很重要,且相關措施必須具體、可行,比如,災後重建涉及生活重建、產業復興、安全設施再造等,細節處理得當才能減少和避免損失.除了建立大災保險以外,還需要建立救助基金.香港法例第1103 章《緊急救援基金條例》規定設立和管理一個名為“緊急救援基金”的信託基金.香港緊急救援基金向因自然災害而需要緊急救援的人士提供現金援助,屬於援助而非賠償性質.香港社會福利署負責發放傷亡補助﹐地政總署﹑海事處及漁農自然護理署負責其他補助金.

應對災害,構建系統網絡

從防災、抗災的角度來看,首先是災前的預警機制、風險判定,結合各地區的實際經驗,我們建議災前應通過電視、廣播、報紙、手機短信、微信、臉書等多管道預警,使民眾有充裕的時間進行適當處置,並配合特區政府的相關行動.此外,對於各類災害,普通市民大多沒有足夠經驗,需要進行日常的宣傳教育和指導,並在社區中進行防災訓練、演習等.大災可能造成水電、通訊、交通的中斷,被困在家的災民根本無法通過電視或手機瞭解外界的最新情況.因此,每個家庭應配置救急包,除了必備的飲水和口糧外,還應放置手電筒、哨子、收音機和若干電池等,防止在停電停水斷網的情況下與外界失聯.

美國、日本、歐洲等發達國家或地區通常設置了“市民防災教育館”來推動社區公共安全教育,播放安全教育宣傳片,舉行安全講座、寫作或攝影比賽等.澳門經歷此次風災之後,也可以考慮採取類似措施,以提高民眾對災害的認知,加強安全防災意識,從而起到事前預防的作用.

同時,在中小學教育課程中也可加入防災救災的常識課.香港保曾出版防災手冊並向市民免費派發,提供一些簡單有效的建議,幫助市民減低危險、保護生命和財產.此外,澳門還是一個社團社會、熟人社會,社團數量多,平均每個居民參加若干個社團,可以多多發揮以社團、社區為基礎的組織作用.《民防綱要法》擬根據突發公共事件狀態分級,引入相對應的突發公共事件風險的五級預警機制,這也是比較普遍的做法.

而災害發生前與發生時,很多時候都需要一個專責統領的機構,來統一調度、指揮、安排.“天鴿”風災後,行政長官公佈設立檢討重大災害應變機制暨跟進改善委員會,建設應急指揮應用平臺等重點工作也已全面展開.最近公佈的《民防綱要法》諮詢文本中亦提及:經參考國家減災委員會專家組的建議,建議於保安範疇設立一個獨立且恆常持續運作的、專門預防和應對自然災害和安全事故,並跟進善後的專責部門;建議改由保安司司長擔任聯合行動指揮官,向行政長官負責,並由總局局長輔助.

建立這樣的機構與系統是非常之必要的,因為大型災害具有突發性、緊急性、嚴重性等特點,且涉及人們的交通、醫療、飲食、水電、通訊等各個方面,防災救災必然需要各方協作,建立專責統籌機構有利於統一調度,提高防災救災的效率.美國國土下設聯邦緊急事件管理署,直接監督災害應變、減災及災後復原等業務部門;自2001 年6月,英國由內閣辦公室加入公民意外事件辦公室主管相關事宜;澳大利亞應急管理署負責協助聯邦政府災害管理活動,與澳大利亞國際發展機構相結合,協調災害應急與救助等工作.我國內地由國家減災委員會協調和指導相關工作;台灣地區則設立了“災害防救委員會”.這類機構的主要功能在於統一領導和指揮、制定災害應對計劃和著手準備、教育公眾、協調與重建,以及蒐集和傳播緊急訊息等,以提高救災的效能.因此,鑒於其他地區的可操作經驗來看,澳門可考慮通過立法或修訂法令規章,將相關中小企業、社團、社區等納入防災救災體系,動員社會各方面力量,進行統一部署和溝通聯繫.

而災後搶修復建工作亦是重點,具有一定的科學性和技術性,需要擬定周詳的計劃,整合與調配資源,與時間賽跑,盡量減少損失.有關警戒區域的劃設、各項資源的徵調及搜救費用的收取等,都是以資訊準確為前提的.去年的有關新聞資訊暴露了不同程度的物資過剩、重複勞動等問題.如今,全球已進入大數據時代,救災工作也需要借助大數據的支援.

比如,建立統一的災情蒐集、通報系統並及時更新,迅速將最即時、正確的資訊對外發佈,具體內容可包括:對居民的勸告或提醒、疏散或緊急搶救、警戒與交通管制、請求支援、水電通訊的修復、生活必需品的調度與分配、垃圾廢棄物與環境清理措施等,這樣既有利於救援的及時性和準確性,也有利於確保資訊來源的可靠性,進而避免可能出現的造謠或傳謠現象.

災害評估不可少,應急管理不可缺

8·23“天鴿”颱風過去一周年,它對於澳門的影響是非常巨大的,自此之後民眾對於澳門整體的防災、抗災、救災系統構建有了更多的關注與期待.而事實上,澳門特區政府出爐的報告:《澳門“天鴿”颱風災害評估總結及優化澳門應急管理體制建議》較之以往已經提出不少切實可行的建議來提升澳門整體的災害防救能力.比如,健全完善粵港澳應急聯動協作機制.澳門地域狹小,資源有限,大災面前,難免需要向周邊地區申請支援.“天鴿”過後,國家商務部緊急調派救災物資送抵澳門;廣東省政府連夜緊急調派消防水罐車,珠海等周邊城市也以不同方式給予必要援助,極大緩解了本澳救災的壓力.從地理位置來看,澳門位於祖國大陸東南沿海,北與廣東珠海接壤,西與珠海橫琴島隔水相對,東隔珠江口與香港相望,澳門的防風救災須充分聽取廣東省尤其珠海、中山以及香港特區的意見和訴求,具體可通過粵港澳聯席會議機制開展;有關跨域防救合作機制可在立法或互助協議中加以明確,形成一套制度.

此外,還需要加強損害救濟和賠償工作.澳門《民法典》有一處提到颱風,即第1052 條第1 款和第2款的規定:“一、如基於不可預料之情況或事變,地質事故或突發之禍害,使土地不生孳息,或待收孳息低於或等於平常產量之一半,則承租人有權按衡平原則減少數額不超過一半之租金.二、水災、颱風及在澳門不可視為屬意外情況之其它氣象上之事故,均不屬上款所包括之範圍,但合同另有所定者除外.”其他條文沒有具體涉及颱風的特別規範,但第1052 條主要規範的是租金問題,和災害賠償不可相提並論.一般而言,颱風等自然災害屬於不可抗力,其賠償問題需要結合具體情況,比如,到底是自然因素還是人為因素導致的損害.對於大災、巨災,一些國家和地區是通過保險制度來解決賠償問題的.國務院印發的《國家綜合防災減災規劃(2016-2020年)》亦提及:“發揮保險等市場機製作用,完善應對災害的金融支持體系,擴大居民住房災害保險、農業保險覆蓋面,加快建立巨災保險制度.”當然,這個問題非常複雜,需要進一步深入研究,最好在社會上達成廣泛共識,然後納入立法.

除此之外,為了提高防災救災的效能,澳門特區還需要建立一支氣象、救援等專業人才隊伍,並配備相應的設備和物資.還有一些事項也是非常重要的,比如,健全災害管理組織體系並明確各主體的防災救災責任與職能分工;增加避難場所和應急設施;受災者救難與救助事項、受災兒童及學生的教育事宜、受災設施及設備的應急復原、垃圾清掃及衛生防疫、預防和打擊犯罪,及交通管制;對重大災害給予財政支援,完善資金管理以及災害搜救費用繳納機制等.上述事宜都可通過立法確定具體的要求或條件,實現制度化和規範化.

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