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民办教育综合改革中的制度逻辑与其微观行为
[摘 要】从制度经济学的多重制度逻辑分析和解释民办教育改革和发展中各主要参与主体的制度逻辑,认为构建民办教育发展的社会支持系统需要：凝聚共识,为民办教育正名与赋权；简政放权,明晰民办教育主体的权责利；推进投融资体制改革,完善法人治理结构,加强财务监管.
[关键词] 民办教育；制度逻辑；教育体制改革
[中图分类号】G522.72 [文献标志码lA
[文章编号】1674 - 6120(2017)09 - 0016 - 08
一、问题的提出与分析框架
作为国家教育事业的重要组成部分,民办教育为我国教育改革与发展做出了巨大贡献.近年来,虽然国家相继出台多个倡导民办教育发展的文件,而实际上我国的民办教育发展却逐年整体走弱.一方面,党的十八大报告和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010 - 2020年）》等强调指出要鼓励和引导社会力量兴办教育.如2010年发布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》和2012年制定印发的《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》就代表了国家层面大力发展民办教育、鼓励民间出资办学的强大意愿.另一方面,社会资金投入教育领域的幅度明显减少、速度明显降低.为什么国家层面的政策指导在现实的政策执行中效果不佳？为什么社会办学主体不愿执行国家相关的政策要求？
W市是我国民营经济发展的优势地区,民办教育起步较早、发展较快,且总量也较大.W市现有民办学校1 748所,在校生41.3万人,占到全市在校生总数的27.3%.民间教育资金的大量投入为W市在2004年普及十五年基础教育作出了重要贡献.据统计,仅在基础教育领域民办教育资金每年就为财政“减负”近20亿.这些数字说明在W市公办教育与民办教育同步发展的格局已经形成.2010年,在国务院下发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》的背景下,W市被列为民办教育综合改革试点城市,并于2011年全面启动了民办教育综合改革的试点工作.
民办教育的发展和改革一直是教育学界关注的焦点,其研究多聚焦于法人属性、合理回报、队伍建设、产权属性、法人治理结构、会计制度和投融资体制等制约因素方面,但在W市全面启动民办教育改革试点工作的背景下,只关注某一种机制或要素的分析范式和阐释逻辑在分析和理解制度性障碍上就显得力不从心了.另外,观察到W市民办教育发展中一直存在这样一种结构性矛盾：一方面,地方政府在教育资源投入不足的同时却高筑民办教育的准入门槛,如在民办学校的举办标准上对民办学校的经费投入和学生规模等的要求过高；另一方面,在地方政府财政性教育经费投入大量增加的同时,教育行政权力却也在不断集中.地方政府对学校“无微不至”的过渡干预正在逐渐强化学校管理中的行政化、官本位化,而这一趋势事实上背离了国家政策中对教育现代化的价值追求以及教育管理体制改革的目标.实际上,这一结构性矛盾也是其他地方民办教育发展中面临的共性问题,只是由于W市民办教育的发展规模较大和速度较快而显得更为突出.解决这样的结构性矛盾也需要一个更为有力的分析工具,新制度经济学的制度变迁理论提供了这样一个分析框架.
新制度经济学中的制度变迁理论把制度视为人们在物质和象征性活动等方面表现出来的稳定性行为方式.它认为制度变迁是在拥有诸多不同利益的个体或群体之间的相互作用下共同推动和约束的,因而涉及多重利益个体或群体的多重互动过程以及在其互动中多种制度要素之间的安排组合.就其研究性质而言,制度变迁理论的逻辑分析更为强调研究行动主体的行为逻辑和制度逻辑之间的相互关系.新制度经济学对行动主体的基本行为逻辑假设有三：其一,动机的双重性,即行为主体既追求物质利益的最大化,也追求非物质利益的最大化.所谓非物质利益主要指的是来源于对利他主义、意识形态、社会声望等的追求.行为主体行动时会在物质利益与非物质利益之间权衡,以寻找某种均衡点.其二,有限理性.由于现实社会情境过于复杂,信息获取的不完全和不对称,行为主体基于有限的认知能力不可能做出完全理性的判断.其三,机会主义,即行为主体总是有投机取巧、转嫁成本,以谋取更大利益的倾向.新制度经济学中的制度逻辑则是指某一领域内稳定存在的制度安排会诱发和塑造这一领域中不同行为主体相应的行为策略和行为方式.“不同群体和个人带着各自的利益参与制度变迁的过程,反映了各自领域的制度逻辑；而他们之间相互作用的状况和实践性也制约了随后演变的轨迹和途径.”这样,新制度经济学就提供了一种将宏观上的制度性安排与微观上的主体行为联系起来的分析概念和研究视角.在研究民办教育发展中也必须在各种机制以及行动者间的互动中理解其关系、认识其作用,即强调民办教育的发展是一个内在性过程,是“多重逻辑与群体间的相互作用影响和制约了随后的发展轨迹”[2].实践中也可以看到这样的例子,即虽然民办教育改革与发展的宏观政策与环境都相似,但存在诸多不同的发展模式,如东部沿海地区的“民办公助”模式、珠江三角洲地区的“教育储备金”模式等都反映了各自地区和领域内各种制度逻辑及其相应的主体行为方式在相互作用中的变迁轨迹.
民办教育在我国可以细分为多种类型.在政府的法规文件中,有“民办学校”“社会力量办学”等概念,在民间和教育界还有“民办自助”“民办公助”“公办民助”“中外合作办学”等说法.无论称呼为何,实际上都反映了参与办学的教育主体和利益主体之间的事实与逻辑关系,而在实际办学过程中,可观察到政府、基层政府和民间社会这三个领域中不同制度逻辑的参与和相互作用.其中,任一领域的制度逻辑都是在与其他领域的制度逻辑的相互作用的过程中表现其作用的.因此,本文的一个重要着眼点就是在多重机制的相互作用下,动态地理解民办教育的改革与发展.
二、多重制度逻辑下教育主体微观行为
在民办教育的制度改革中,不难辨认出三个行动主体：国家、基层政府以及作为民办教育发展主体的办学者和民办教师.这三个行动主体的行为和角色各自反映了三种制度逻辑：国家逻辑、科层制逻辑和民间逻辑.国家、基层政府以及民办教育的办学者和民办教师这三个行动主体的行为受到他们所处领域中稳度的制约,而民办教育的发展正是在三种并存的制度逻辑的相互影响和作用下演变的,因而必须从它们之间的相互关系和相互作用中认识和解释这些主体的行为.只有理解了这些主体行为的制度逻辑,才能够制定更有利于民办教育发展的政策和因应策略.
(一)国家的逻辑
国家本是一个抽象概念.本文中的国家主要指的是国家层面的政府部门,主要包括政府及其各机构,以及全国性的立法、执法机构在内的决策部门.民办教育的改革与发展,在其自上而下的立法和实施过程中,政府始终都是一个重要的推动力量.政府及其有关部委,特别是教育部,发布有关文件指令,设置民办教育改革的基本框架和原则,而各级地方政府则据此部署并制定相应具体政策和细节加以实施.
如果把着眼点放在国家政策以及有关部委的推动上,那么会发现这些政策指令多年来持续并且逐步深入地倡导民办教育的制度改革与实践发展.但是,需要注意的是,政府是由各个部门和机构组成的,而各个部门和机构却有着各自不同的利益和多重的目标.因此,国家政策的决定与推行还需要考虑不同部门和机构之间的相互制约和作用.教育政策的制定并不是教育部一个部门的事情,教育的改革也不是教育部一个部门能够推动的.总体上来看,虽然教育部一直积极推动民办教育制度的发展和完善,但不得不承认也存在这种情况,即其他部委可能会担心这一制度的实行会带来所谓的“失控”的状况．尤其是在投资和融资领域会带来某种风险.这一担心的结果就是在其他部门应当出台的相关政策的制定上难免会出现某种模糊性和矛盾性.如依据我国相关政策和法规,民办学校的法人应当登记为“民办非企业单位”.这一法人登记的规定明显与全国人大通过的《民法通则》相悖.《民法通则》规定,我国的法人机构只有四类,即机关法人、事业法人、企业法人和社会团体法人.按照国家法高于部门行政法规的基本法理,民办学校及其教育机构只能归为企业法人、事业法人和社会团体法人当中的一个.这种模糊性就为民办教育的依法治教和依法治校留下了某种隐患.再如《教育法》和《社会力量办学条例》明确规定举办学校不得以盈利为目的.这为我国民办教育的发展定下了一个基调,但在实际操作上,由于长期以来财政投入不足导致社会资金流人民办教育的主要目的是投资而非捐资.“在这些办学者之中,一心一意办教育,不要求回报的人是有的,但多数民办教育举办者希望收回原始投入并得到利益增值的回报.”后来《民办教育促进法》在其“扶持与奖励”一章中规定：“出资人可以从办学结余中取得合理回报”.事实上,“从办学结余中取得合理回报”在客观上赋予了民办教育举办者盈利的权利,但却又披上了一件“奖励”的“外衣”.
具体说来,国家逻辑意味着政府及其各部委和机构对民办教育的影响在多重的且不一致的目标间变动不停,在宏观政策上表现为在极力推行和谨慎防范两者间摇摆,有时又同时存在.虽然如此,国家的政策会针对民办教育发展过程中出现的问题和危机而不断调整.国家政策会随着民办教育实践的反馈逐渐演变.这种演变恰似一种帕累托改进.如果反馈效果良好,国家会强化政策实施,反之亦然.这是国家逻辑的第二种表现.如针对民办教育办学过程中的具体问题,近年来明确提出要在学生资助、优惠、学校用水用电用气用热等方面平等对待.虽然这只是针对具体问题的应对之策,但却迈出了民办、公办地位平等的重要一步.
(二)科层制的逻辑
国家的教育政策是通过各级政府机构的科层体系得以贯彻落实的.总体上来说,政府对民办教育的政策安排多是框架性和方向性的,而基层政府特别是区县一级的政府（笔者的观察对象不包含民办高校）在真正的实际运行中起着至关重要的作用.在民办教育的办学层次、招生方式,学校布局、课程设置、教材选定以及收费限制等几乎所有方面,基层政府都是相关具体措施的决定者和监管者.
组织管理学早就指出组织行为是对组织内部的激励机制和组织外部的环境诱导的适应结果.对于我国的教育管理体制来说,基层政府官员外部的任务环境主要来自于上级政府的多方政策要求和行政指令,而政府科层制度的向上负责运转逻辑以及激励和压力机制使得基层政府官员对于自己及时晋升的机会更为敏感.但是,还需要看到,虽然基层政府官员对于晋升机会十分看重,却并不意味着基层政府官员会极力遵循和推行国家有关政策,究其原因就在于来自政府及其各部门的政策要求有着多重目标和内在冲突的多重任务.如前所述,一方面的政策要求地方政府创造环境大力引入社会资金办学,另一方面对社会稳定等其他方面的要求却又使得地方政府对民办学校时刻保持警惕,进而设置种种制度障碍和要求,防止由于学校倒闭而出现闹事、等社会性事件.2005年8月,南洋教育集团引发的社会风波依旧是悬在地方政府官员头顶上的达摩克利斯之剑.因此,基层官员会在这些相互冲突的目标和任务之间反复权衡、加以选择,最大程度地避免那些威胁自己职业生涯的做法.一言蔽之,科层制逻辑下的任务环境如果导致地方政府官员需承担的责任越大,那么地方政府干预、限制民办教育发展的激励就越大,反之亦然.具体说来,基层政府官员只有在符合其晋升的目标利益之时才会极力地推动民办教育发展.W市被列为民办教育改革试点之后,由于受到来自教育部、省政府的高度重视,该市把民办教育综合改革作为“一把手”工程来抓,组织教育、发改委、民政、工商、财政、人社、金融、国资、国土甚至消防等部门,成立六个课题组深入调查研究,先后召开二十余次专题讨论会,其背后的行为逻辑和制度逻辑不言自明.这样的工作力度自然会有不错的成效和结果,用当地基层官员的话来说是“频获高层赞许”.教育部甚至专门给全国各省、自治区、直辖市的分管副省（区、市）写信推介W市民办教育综合改革经验.在这样的大力推动下,有官员表示“既是动力,也是压力……务必对照年度工作目标,鼓足干劲,正视差距,攻坚克难,力促改革工作圆满完成.”
需要指出的是,基层政府主要负责人的行为和意图虽然能够代表基层政府行为的主要方面,但基层政府不同部门之间也存在主要任务和目标利益的多重相互作用.基层政府不同部门的主要负责人还需要在本部门分管领域的国家政策、上级要求和职业前景等方面反复权衡自己需要承担的责任和利弊,因此有时会直接导致有些政策的具体执行出现问题.W市民办教育的优惠政策就存在“折价执行”的情况,具体表现为按照W市的相关政策,市生均教育经费补贴规定按教育经费的“全口径”计算,而有的区县则按“生均预算内教育经费”计算,二者在量上相差有一半左右.同时,W市政策规定“公办学校教师经组织委派到登记为民办事业单位法人的民办学校支教,其原有的公办教师身份、档案关系、工资和社会保险等均保持不变”,但实际中有部分支援民办学校的教师反映“教育管理部门没有按照规定拨付其公办教师工资”,而是统一要求由民办学校支付.这些“折价执行”现象当然反映了基层政府各机构和部门之间的不同利益诉求和责任承担机制.即便从W市教育主管部门来说,他们也有自己的考虑,如他们还需要考虑公办学校的利益、教育资源的均衡等,因此有时还会对民办学校进行某种程度上的干预和限制,如W市某高级私立中学在周边县区的招生工作由于范围扩大就受到相关区县教育主管部门的批评.从田野观察来看,虽然基层政府各部门之间也有自己的目标和任务需要平衡,但在一个高度动员状态时期,基层政府的主要负责人还是可以通过各种动员机制,如奖励和监督,暂时有效地约束下属官员的行为.
(三)民间的逻辑
民办教育发展的真正主体是民办学校的举办者和教师．这一点是得到国家政策承认的.国家出台政策措施的最终目的还是要激发民办学校办学者的积极性,并为他们和民办学校教师营造一个公平、有序的发展环境.考察中发现,民办学校办学者和教师的行为逻辑虽然受到国家逻辑和地方政府科层制逻辑的影响和干预,但还是有很大的独立性.
W市的民办教育基本上是其市场经济发展的直接产物,与其市场经济的发展具有某种同构性.W市是我国推行市场经济比较早的地区之一,其经济成分和构成凸显出分散、多元、小型等特点,因而对社会各种不同的实用人才有着相当广泛的市场需求.正因为如此,W市存在多门类、多渠道、多形式的民办教育办学模式.在民办教育的办学类别上既有全日制学校,也有夜校；既有长期办学,也有短期培训等.本文主要是以长期办学的全日制学校为考察对象.正如我国其他地方一样,投资办学是W市民办学校的主要特征,既然办学是投资行为就要遵循经济规律.
既然国家法律明确规定,举办学校不得以盈利为目的,为什么还会有人投资举办民办学校？对此,文东茅早就指出：民办教育的投资者通过投资民办学校,可以获得对民办学校“事实上”的控制权,即他不仅拥有对其所投入部分资金的实际控制权,还可以获得附带的其他更广泛的权利,如对学费收入、社会捐赠、政府资助等资金的控制权以及土地的使用权、教师和校长的聘用权等.对他们而言,这是一种理性的“交换过程”.从调查来看,由投资创办的民办学校,出资人一般都会“自然而然”地成为学校最高决策机构——董事会或理事会的董事长或理事长和法定代表人.在滚动发展的民办学校中,民办学校的创办人也通常会担任校长、董事长和法定代表人.通过这样的安排,民办学校的实际运作就控制在出资人或创办人一人手中.由于民办学校的投资者与政府、学生、社会之间存在严重的信息不对称,投资人完全可以利用其信息控制权通过各种途径获得一定的经济回报.这些途径包括改变土地使用的性质、利用学校资产进行商业开发、将自己私营公司的运营成本转嫁给学校、提高举办者的工资和福利水平等等.
微观经济学相关研究显示,出资人的动力激发水平与其对获得长期回报的预期相关.考察中发现,现实中有的民办学校出资人也不是急于获得短期内的经济回报,而是致力于民办学校长期的滚动性发展.一方面,他们期望通过提高民办学校的教学质量获得良好的社会声誉,进而获得长期和稳定的收益；另一方面,他们也有某种预期,即政府迟早将赋予自己合法的收益权.但是,如果民办学校出资人对其收益前景没有足够信心也会导致其抽回资金或者追求短期利益.这种行为逻辑在W市民办学校的运营中大量存在.
如前所说,民办学校运营中信息严重不对称的客观事实总是能够赋予民办学校出资人极大的民办学校控制权,于是出资收益即使不能明取,至少也可以暗取.这种行为逻辑的直接后果之一就是愈发加强了地方政府对民办学校的不信任.于是在当前的制度环境中,另一种行为逻辑就顺理成章：虽然国家有相对宽松的扶持政策,但地方政府却丝毫不敢放松监管.有教育官员坦承：“学校一出事,动辄牵涉上千人的利益,我们不敢冒这个险.出了事,还是我们负责！”
对于民办学校的教师来说,他们的行为逻辑更加简单和直接.我国公办学校执行和采用的是机关事业单位养老保险,而民办学校绝大多数执行的是企业职工基本养老保险.在这两种不同的养老保险制度下,由于其缴费基数、核算等不一样,民办学校教师退休后的待遇与公办学校教师存在着数倍的差异.仅此一项就足以使大部分优秀的民办学校教师涌人公办学校,更何况民办学校在教师培训、基本工资以及社会声望等方面远逊于公办学校.当然,除非民办学校的出资人资金实力雄厚,高薪聘请到优秀的教师,但教师的高薪在某些方面又会对民办学校运营的资金使用形成一定压力.
三、多重逻辑下民办教育发展之路
从上面的分析可以看出,民办教育的发展事实上是一个由多重制度逻辑共同参与、相互作用的复杂互动过程.如果仅聚焦于国家逻辑,就无法解释民办教育改革在不同地域、不同时间点上的不同变化.因此,对于民办教育的发展路径应该在多重制度逻辑的关系上来认识其作用,而不能孤立地看待其中某一个机制.具体说来,政府能否持续保持民办教育政策的一致性会取决于地方政府的科层制逻辑和民间逻辑之间的相互作用；只有认识到国家逻辑带给地方政府任务环境的变化以及民间逻辑带给地方政府的责任成本,才能够更好地理解地方官员的行为逻辑；同样,民间逻辑的有效性直接取决于国家政策为民办教育提供的发展空间和任务环境所诱发的基层政府的行为倾向.有鉴于此,构建民办教育发展的社会支持系统需要着重解决以下几个问题：
(一)凝聚共识,为民办教育正名与赋权
名不正则言不顺.依据我国《民办教育促进法》的规定,民办教育事业属于公益性事业.虽然法律有规定,但在实际操作中,由于各级政府、各级部门面对的任务环境不同,民办学校在用地、税收、贷款、收费等诸多方面都无法享受到真正“公益性事业”的同等待遇.一方面,这与国家政策对民办学校的法人性质和产权界定的模糊性有关；另一方面,更与各级官员对民办教育的性质和定位的认识以及其科层制带来的规避风险逻辑有关.
潘懋元、王善迈等学者早就指出公共性不等于非营利性,二者并不冲突.潘懋元等人更是以民办高校为例,指出“实际上,公办和民办高校法人,作为办学者,都可营利,且事实上也存在营利”.教育经济学也明确指出教育的公共性是由其外部性决定的,而不是是否营利.在民办教育综合改革中,W市提出分类管理的措施,即营利性的全日制民办学校按照企业法人进行登记和管理,非营利性的则按照民办事业单位法人进行登记和管理.非全日制的民办学校一般按照企业法人进行登记和管理,但如果确实是非营利性办学的,也可以登记为民办事业单位法人.W市民办学校分类登记和管理的初衷是依据不同类别制定不同政策体系,由民办学校举办者按要求合理确定学校属性,然而更可贵的是它事实上开始突破民办教育改革的瓶颈,真正意义上为民办教育的营利性正了名.
实际上,即便这样一项好的政策措施,在其实施过程当中依然受到多重制度逻辑的相互作用和影响.以W市两个区县为例,其区域内绝大多数民办学校均登记为非营利事业学校,目前无一所营利性的企业法人学校.虽然有4所学校已经申请登记为营利性企业法人,但迟迟未获批准.据了解,虽然分类登记为自主自愿行为,但地方教育管理部门出于自身考虑往往劝说甚至政策诱导民办学校登记为非营利学校,其理由是登记为营利性企业法人学校存在客观操作上的困难,主要在于转制前学校资产的核算难以区分国家和个人投资部分.客观操作上的困难属于技术问题比较容易解决,最重要的还是在观念上对发展民办教育存在保守性.
从目前情况来看,解决这个问题最重要的还是要在和地方各个部门之间凝聚共识,构建目标一致的任务环境和激励机制.现在还有不少基层政府官员认为民办教育虽然是教育事业的重要组成部分,但只是公立学校的补充,是缓解公共财政不足的被迫之策；而国外则有相当大的共识,即认为私立学校的发展程度是该国教育多样化、化发展程度的标志,而公立学校的发展水平是国家义务教育发展程度的标志.因此,在具体措施上,不仅要为民办学校正名,还要赋权,尤其是自主招生的权利.从国际经验上来看,对教师的选择权、对某些学生的选择权以及对教学方法的选择权等普遍是各国政府留给私立学校的基本权力.通过赋权实质上也可以倒逼政府各个部门转换角色,从运动员转变为裁判员,将其职能从教育的直接举办者转变为检查监督、制定标准、维护秩序等基本的公共服务的评判者.
(二)简政放权,明晰民办教育主体的责权利
明晰民办教育主体的责权利,从根本上要求转变政府职能,改变政府包揽过多、权力过度集中的体制弊端,让社会、市场成为民办教育发展的主要推动力,要“将学校的还给学校,将地方的还给地方,将社会的还给社会,将人民的还给人民,使教育更加开放,真正成为人民能够参与、全社会共同举办的一池活水”‘¨.W市的民办教育综合改革先后出台了14个配套文件,可以说在政策上为激发民办教育扫除了各类歧视政策,但实际操作中发现,由于地方政府的责权利划分并不明晰,在具体操作中就出现上面提到的诸多“扭曲”和“打折”的现象.这是地方政府的科层制逻辑造成的必然结果,其解决之道就是也要为地方政府松绑,要分清楚什么是他要负责的,什么是他不用负责的,不能只要民办学校一出事就都是地方政府的责任.分清地方政府的责任和义务才有利于增加地方政府对民办学校的信任.以往情况下,由于地方政府在其规避风险的基本逻辑之下总怕民办学校出事,直接表现为对民办学校的不信任,并为此采取很多预先防范的措施.民办学校因此在发展中处处受制,如它不能破产、抵押、贷款、参股、重组等等,跟市场不对接,也无法融资.民办学校出资人只能取巧办学.
正如前面所说,地方官员的行为逻辑取决于国家逻辑带给地方政府的任务环境以及民间逻辑带给地方政府的责任成本.缓解二者之间的矛盾,释放地方政府责任压力的关键之举是建立民办学校有序的退出机制.对于地方政府来说,不能害怕民办学校失败.既然举办民办学校是投资行为,就有可能失败,关键的问题在于,政府有没有一个妥当的机制,能够保证民办学校失败后平稳退出,缩小社会负担的成本.在民办学校出现问题后,地方政府首先应当充分利用现有资源,尽可能维持学校运行,确保学生受教育权利.更重要的是,对民办学校的出资人和举办者不能搞有罪推定,只要民办学校失败就是有罪.2005年南洋教育集团因教育储备金问题倒闭后,南洋学校的两任校长和财务主管即被推上法庭.事实上,个别地方政府早就知道“教育储备金问题”,却不及时处理,其背后虽然有其自身的行为逻辑,但事实上也构成了不作为.
(三)推进投融资体制改革,完善法人治理结构,加强财务监管
W市在民办教育综合改革中创新了民办学校的投融资体制,其主要措施有二：一是建立了教育发展投资集团有限公司,二是探索组建了由国资引导民资参与的教育担保公司或者纯民资的担保公司.这一担保公司可以为民办学校提供贷款担保等服务.考察得知,W市YX学校更是以办学权和收费权为抵押获得六百万元银行贷款,实现民办学校融资“零突破”.当然,还有很多金融手段可以为民办学校融资,如信托投资、教育基金,甚至股市融资等.金融产品和服务的创新不仅是市场经济发展成熟的表现,更重要的是能够促进政府尽量少用行政手段和行政逻辑管理民办教育,而是更多采用市场的手段间接调控,进而成为民办教育发展的规则制定者、办学监管者和服务提供者.无疑,这样会极大地增加地方政府对民办学校的监管责任,在提供服务的手段上也要求更高,依照地方政府的科层制逻辑,地方政府会极力避免这样做,因为会带来更高的风险.
实际上,完善民办学校的法人治理结构、推进投融资体制改革和加强财务监管是构成民办学校健康发展环境的共同要素,三者缺一不可.具体说来,学校作为法人组织必须从举办者中独立出来,才能保持学校的公益性,保障学校承担的社会公共职能,维持学校的正常运转和稳定发展.现在民办学校中,大量存在“家族化管理”的现象,同时出资人或创办人长期担任校长或董事长,导致学校财务并不独立,而是控制在举办者手中,加之学校运营和政府监管之间的信息不对称,自然会导致办学经费被任意抽走,甚至有携款潜逃的事情发生.学校法人独立的关键在于明确学校董事会的法律地位.地方政府应在民办学校申办之初就进行法人注册登记并予以审核,并对民办学校董事会的组成结构、出资人的出资额、董事会章程和董事会中所占人员的比例等予以严格规定.
同时,政府必须加强对民办学校的财务监管.目前,民办学校的办学经费来源主要有社会或个人投资、捐资、学费、校产收入、赞助、集资、银行贷款、教育储备金、社会培训及服务收费、奖励（包括政策的优惠和隐性的资助）,以及国家或政府一定数量的补贴等.对于不同的经费来源的用途,政府应当尽量明确规定,如必须严格限制对学生缴纳的学费的使用,而对民办学校收取的捐资和学校的盈利性收益等,民办学校应当拥有较大的使用权力.特别需要指出的是,民办学校的土地、校舍以及其他硬件设施,学校虽然拥有教学工作范围内的管理权和使用权,但不能随意改变其用途,教育行政部门必须按照国家的有关规定严格加以监督.[7]
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