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条块关系下的北京人防行政职能：冲突和化解
【摘 要】本文以北京人防为研究视角,阐明条块关系下的人防行政职能,存在上级职能部门与下级职能部门、上级职能部门与下级政府、同级职能部门之间的矛盾与冲突.化解矛盾与冲突的思路在于,以法定职权为原则,进一步转变人防社会管理职能和公共服务职能.
【关键词】条块关系 人防 冲突 化解
在我国政府改革的过程中,条块关系如,影随形,已经成为府际关系的基础.在机构调整尤其是职能设置和运行方面,始终兼顾纵向上“条”与横向上“块”的关系,使其既从属于上级职能部门,又从属于当地政府机关.中国的“条条”和“块块”都“掌握精神”,都分别通过自己的领导系统把这种精神传达、贯彻到地方和基层.[1]这种条块之间的行政权力的运行,使行政职能的运行要同时服从于纵向和横向两个维度.纵向上要服从上级职能部门,横向上也要服从当地政府,这就使冲突和矛盾难以避免.
一、条块关系下的人防行政职能：冲突与矛盾
以北京人防为例,条块关系导致北京人防不仅在条与块关系上行政职能的冲突与矛盾,而且在条条关系和块块关系上也产生行政职能的冲突与矛盾.这三种冲突与矛盾主要体现在上级职能部门、下级职能部门及地方政府之间.
(一)上级职能部门与下级职能部门之间的矛盾
北京人防上级职能部门与下级职能部门之间的矛盾是条条关系的矛盾.尽管北京市人防和各区县人防在行政职能的设置和运行上上下对口,但是基于科层制的条条关系无法回避实际运行中的冲突与矛盾.科层制有一整套自上而下的办事程序和自下而上的反馈系统.[2]北京人防系统行政职能的运行依靠自上而下的程序进行,职能运行的效果又通过层级制自下而上进行反馈.
行政职能在自上而下的运行过程中,下级职能部门不仅要完成上级职能部门交代的任务,而且又要完成所隶属政府机关交代的任务.由于在行政管理领导关系上,下级人防部门被当地政府机关领导,在“双重任务”的情况下,下级人防部门往往会选择首先完成当地政府机关交代的任务,其次才会去完成上级职能部门交代的任务.这就导致下级职能部门在行政效能上不能达到上级职能部门的要求,从而产生上下级职能部门之间的矛盾.
行政职能的运行将会产生一系列的行政效果,人防上级职能部门需要对反馈的行政效果进行评估,以及时发现问题,提出整改方案.行政效果的反馈依靠下级职能部门逐层向上级职能部门反馈,是自下而上的路径.在反馈行政效果的过程中,下级职能部门往往会夸大行政效果的成效而缩小行政效果的不足.这种反馈方式使行政效果失真,导致上级职能部门无法真实掌握实际状况,阻碍上级职能部门作出正确评估,使下级职能部门失信于上级职能部门,引发上下级职能部门之间的矛盾.
(二)上级职能部门与下级政府之间的矛盾
这是条块结合之间的冲突与矛盾.上级职能部门指的是北京市级人防部门,下级政府指的是各区县人民政府.上级职能部门与下级各区县政府虽然在行政级别上是平级关系（个别区县除外）,但是由于上级政府的职能部门往往是以代表上级政府的身份出现的,这就使得他们与下级地方政府之间也形成了一种管理关系,即业务上的指导关系.[3]
北京市人防在行使社会管理和公共服务职能时,离不开各区县政府的支持和配合.例如,防空防灾、宣传教育及应急救援等职能是北京人防的重要职能,其在行使这些职能的过程中,防空防灾的演练需要下级政府提供演练场地,宣传教育需要下级政府提供宣传场所,应急救援需要下级政府应急部门的配合,这就不可避免的要与下级政府发生联系,需要下级政府的配合才能顺利进行.但是实际情况并非如此.下级政府同样具有防灾职能、宣传教育职能和应急职能,在业务上并非愿意接受上级人防职能部门的指导,冲突与矛盾应运而生.
(三)同级职能部门之间的矛盾
这是块块之间的冲突与矛盾.各级人防部门与同级不同职能部门共同组成各个层级的政府.在块块关系上,北京市级人防部门与各区县人防部门分别作为一个“块”分布在各自层级上,并与门、地震部门、民政部门等共同成为各自层级政府的组成部门.虽然是不同职能部门,但是却存在职能相同或相似的问题.
北京人防具有的防灾职能、应急职能、宣传教育职能等,在块块上的其它职能部门同样具有.防灾职能方面,除人防部门外,民政、地震等部门也有防灾职能；应急职能方面,北京人防虽然有专门的应急指挥中心,但是实际的应急职能的行使是由应急办牵头,实际权力在应急办；宣传教育职能方面,民政、地震等部门也同样具有.不同职能部门的相同职能,使人防部门往往需要先与这些职能部门进行协调沟通才能保证人防行政职能的顺利实施.一旦协调沟通不畅时,导致使本来可以由人防部门行使职能就能解决的问题变得复杂化和矛盾化.
二、化解的思路：一个“原则”两个“转变”
条块关系决定了北京人防行政职能的设置和运行,使其行政职能在条块上均得以分配和对应.北京人防行政职能条块上的对应虽然符合行政管理体制上的要求,便于行政权力的集中与分散,但是也不可避免的产生了诸如条条上的矛盾、块块上的矛盾及条块之间的矛盾.基于此,为化解这些矛盾使北京人防行政职能得到更好的发挥,可以从一个“原则”两个“转变”入手,即：以职权法定为原则,实现北京人防社会管理职能的转变和公共服务职能的转变.
(一)以职权法定为原则
职权法定,指的是行政机关的行政职权来源法定.行政机关的职权,是通过立法设定和赋予的,只有立法设定和赋予的职权才是合法的职权,立法以外其他途径不能产生行政职权,行政机关不能在立法之外获取职权.[4]换言之,行政职权要通过立法的途径予以确定,使其具有合法性.职权法定是法治国家依法治国的重要表现,也是依法治国的重要原则.
以职权法定作为北京人防行政职能变革的原则,符合法治精神和法治原则.北京人防职权法定需要实现两个“法定”—行政职能法定和行政权限法定.行政职能法定,需要在法律法规上对北京人防系统在条块关系上的社会管理和公共服务两大类行政职能明确下来,而不是含糊其辞.现有的《人民防空法》和《北京市人民防空条例》涉法部分并没有明确说明人防的具体行政职能,这就使北京人防行政职能的设置缺乏法理基础.行政权限法定,需要在法律上明确北京人防行政职能的权力范围,在块块上减少与地方政府的职能交叉.行政职能的行使不是根据本机关的需要随心所欲无所限制的进行的,它是有权力边界的.超越权力边界就是越权,有可能导致职能重叠交叉；达不到权力边界就有可能行政不作为.北京人防行政职能的权限,在法律上应主要确定在社会管理和公共服务两个方面.
转变职能,是深化行政管理体制改革的关键.[5]我国政府行政管理体制一系列的改革,始终都离不开职能转变这一关键主题.在改革中,应当按照科学发展观和构建和谐社会的要求,全面履行政府职能,在加强经济调节、市场监管职能的同时,更加注重强化社会管理和公共服务的职能.[6]对于北京人防而言,为解决条块关系上的职能重叠、交叉等问题,需要进一步转变和加强人防社会管理职能和公共服务职能.
(二)进一步转变人防社会管理职能
北京人防社会管理职能主要集中在人防工程管理、防空防灾及指挥通信三个方面.这三个职能在“块”上又与其他职能部门相重叠.为减少职能重叠带来的问题,北京人防需要进一步转变这三个职能.首先,是人防工程管理职能的转变.北京人防通过与建设、规划及审批部门进行协调与沟通,明确各自的行政权限,理顺各自行政职能,规避行政职能的重叠交叉.其次,是人防防空防灾职能的转变.防空防灾职能是人防的一项重要社会管理职能,但是民政部门、地震部门、安监部门等同样具有防灾救灾的职能.在现行体制下,人防部门不可能独立承担防空防灾任务.因此,北京人防除加强防空职能的建设,同时应加强与民政、地震、安监等各部门的合作,实现资源共享、共同防灾救灾.最后,是人防指挥通信职能的转变.指挥通信作为人防作战的中枢,事关城市防空作战和应急抢险救灾的成败.北京市民防局应从全局的角度形成有序的灾情信息共享机制、灾情会商机制、信息发布机制,能够确保早发现早预防.
(三)进一步转变人防公共服务职能
人防应突出其“服务”职能,这符合我国建设服务型政府的发展趋势.建设服务型政府是深化行政体制改革的核心和重点,因为它体现了我国行政体制改革的正确价值导向,反映了我国行政体制改革的根本方向.[7]所谓服务型政府,从一般意义上讲,它是政府形态的第三个阶段,即从统治型政府、管制型政府发展演变而来的,是基于这两种政府形态的一种新的政府形态和政府管理模式,它是以人为本的政府管理运行方式,向社会提供有限的公共产品和公共服务.服务型政府具有服务性、法制性、责任性等特征.
人防部门公共服务职能涵盖应急救援、宣传教育等方面,这些职能就其本身而言,服务性大于管理性,在现阶段应该更加突出服务社会和公众的目标.应急救援,战时服务于军事打击和公众避难逃生；平时应侧重服务于社会和公众应对突发性自然灾害等.人防的应急救援职能,无论是平时还是战时,均应以服务为目标,这符合服务型政府的“责任性”要求.宣传教育职能是人防部门向社会和公众普及人防知识,学会自我保护的一项重要职能.它的转变不仅需要通过向公众讲解、宣传人防工程的使用方法、应急逃生的技能要领等,而且需要加强社会灾害文化的培育和公众灾害心理的教育.这样才能使公众在灾害发生时有较好的心理应对准备,在面临灾害或战争时能够迅速实现心理的调整和适应,保持应对的从容和社会秩序的稳定,在危机当中有效保护自己,减少生命财产的损失,这也充分体现出服务型政府以人为本的宗旨.
参考文献：
[1]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津:天津人民出版社,2002:335.
[2]丁又双,王祯,等.政治学辞典[M].上海:上海辞书出版社,2009:554.
[3]马力宏.论政府管理中的条块关系[J].政治学研究,1998(4).
[4]杨小君.契约对行政职权法定原则的影响及其正当规则[J].中国法学,2007(5):75.
[5]高小平.解放思想,推进政府职能转变[J].行政论坛,2008(2):6.
[6]郭济.行政管理体制改革:思路和重点[M].北京:国家行政学院出版社,2007:5.
[7]薄贵利.准确理解和深刻认识服务型政府建设[J].中国行政管理,2012(1):12.
（作者单位：贵州财经大学公管学院）
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