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重构自然保护地新体系
十九大报告提出,构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系.这一重大举措将在中国自然保护领域带来一场深刻的历史变革,对于促进人与自然和谐共生、推进美丽中国建设具有极其重要的意义.
人与自然是生命共同体.生态系统是人类赖以生存的生命支持系统.建立自然保护地是最为有效的保护生态系统、维护生物多样性的理想模式.世界上已经建立22万个自然保护地,覆盖了全球陆地面积的12%.
我国自然保护地的建设对于生态系统的保护发挥了重要的作用.第一个自然保护区是广东省肇庆市鼎湖山国家级自然保护区,始建于1956年.经过60多年的发展,形成了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、城市湿地公园、水利风景区、海洋特别保护区、自然遗产地、沙漠（石漠）公园、沙化土地封禁区和种质资源保护区等十多种类型的自然保护地体系,数量10369处,面积约占陆地国土面积的18%,超过世界平均水平,基本覆盖了绝大多数重要的自然生态系统和自然遗产资源,我国自然保护事业取得了显著成绩.
保护地建设与管理存在问题
由于缺乏统一规划,各类自然保护地分属环保、住建、林业、农业、水利、海洋等部门建设和管理.有的自然保护地同时挂着自然保护区、森林公园、风景名胜、湿地公园等多块牌子,在同一块自然保护地内设立不同类型的保护地,空间交叉重叠、保护对象重复、保护目标混乱、管理各自为政、利益冲突不断；完整的生态系统被行政分割,碎片化现象突出.自然资源所有者缺位,产权不明晰,所有者的权益无法得到充分的保障,保护与利用难以协调,过度开发和盲目建设造成“公地悲剧”.
2013年11月,《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出建立国家公园体制；2015年5月,国家发展和改革委员会协同13个部门联合印发《建立国家公园体制试点方案》；2017年9月,中办、国办印发《建立国家公园体制总体方案》,提出构建以国家公园为代表的自然保护地体系.2017年12月,党的十九大报告明确提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系.由此可见,我国建立国家公园体制是在已经建立多种类型保护地又存在许多问题的背景下提出的.
实现自然保护地的统一管理
根据《建立国家公园体制总体方案》,国家公园是指国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域.
目前进行的国家公园体制试点涉及多个已经建立的保护地,比如三江源国家公园包含2个自然保护区,东北虎豹国家公园包含7个自然保护区、1个湿地公园、4个森林公园、66个国有林场,大熊猫国家公园包含42个自然保护区、1个自然保护小区、14个森林公园、55个国有林场、13个风景名胜、5个地质公园.
因此,国家公园体制试点是在过去自然保护地的基础上进行的.这就意味着,我国自然保护地体系将从以自然保护区为主体转变为以国家公园为主体.建立以国家公园为主体的自然保护地体系更加注重系统性、整体性和协同性.国家公园建立后,在相关区域内不再保留或设立其他类型自然保护地,对所有的自然保护地将实行统一管理.
2018年3月《深化党和国家机构改革方案》提出组建自然资源部,统一行使全民所有资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题.实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理.自然资源部对自然资源开发利用和保护进行监管,建立空间规划体系并监督实施,履行全民所有各类自然资源资产职责.将国家林业局的职责、国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合,组建国家林业和草原局,加挂国家公园管理局牌子.实现自然保护地的统一管理,实行严格、系统和整体保护.此次国务院机构改革,将自然保护地纳入统一管理,将从根本上解决空间规划与管理上的交叉重叠问题,彻底改变政出多门、责任不明、推诿扯皮的局面,实现国有自然资源资产所有权人与国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督.
建立以国家公园为主体的自然保护地体系
未来建立以国家公园为主体的保护地体系,需要做好以下工作：
一是优化完善现有的自然保护地体系.首先要理顺现有的自然保护地之间的关系,明确各类保护地应有的保护对象、保护目标、功能和定位.其次要研究科学的分类标准,根据标准划定各类保护地,构建科学的保护地体系.再次要对保护与管理效能进行评估,逐渐改变按照资源类型分类设置自然保护地体系,逐步改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园的体制.
二是尽快编制全国自然保护地发展规划,确定国家公园和其他类型保护地的总体布局.自然保护地的划定要科学、合理、适度.按照自然资源特征和管理目标,合理划定功能和分区,实行差别化管理.解决好自然保护地内的土地权属问题,便于今后的管理和执法.
三是建立统一管理机构,健全严格保护管理制度.整合自然保护地相关管理职能,统一进行管理.管理机构履行生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社区参与管理等职责,负责协调当地政府及周边社区的关系.加强自然生态系统整体性保护,做好自然资源本底情况调查和生态系统监测,统筹制定各类资源的保护管理目标,着力维持生态服务功能,提高生态产品供给能力.
四是建立健全监管机制,完善责任追究制度.健全自然保护地监管制度,加强空间用途管制,强化对生态保护等工作情况的监管.完善监测指标体系和技术体系,定期对自然保护地开展监测.建立第三方评估制度,对自然保护地建设和管理进行科学评估.建立健全社会监督机制,建立制度和权益保障机制,保障公众的知情权和监督权,管理部门自觉接受监督.强化管理部门的自然保护主体责任,对领导干部实行自然资源资产离任审计和生态环境损害追究制.
五是梳理现行的法律法规和部门规章,研究制定有关国家公园和自然保护地的法律.自然保护区和风景名胜区是根据行政法规《自然保护区条例》和《风景名胜条例》建设和管理的,森林公园、地质公园、水利风景区、湿地公园、海洋特别保护区等自然保护地也是根据相应的部门规章建设和管理的.目前根据《建立国家公园体制总体方案》进行国家公园体制试点建设,缺乏相应的、明确的法律依据,需要根据国家公园的建设、管理和经营的需求制定相应的法律.自然保护地立法需要整合已有的行政法规和部门规章,根据现实需求进行立法或修改.
建立以国家公园为主体的自然保护地体系,是一项长期、复杂的系统工程,需要我们认真学习贯彻十九大精神,坚决执行《深化党和国务院机构改革方案》,相关部门密切配合,社会力量积极参与,齐心协力扎实推进.
（简介）
韦贵红
北京林业大学国有林场法律与政策研究所所长、教授
（抽文）
我国建立国家公园体制是在已经建立多种类型保护地又存在许多问题的背景下提出的.
自然保护地立法需要梳理已有的法律法规和部门规章,根据现实需求进行立法或修改.
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