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中国高校绩效评价指标体系比较和
徐颖科
（河南财经政法大学,河南郑州46000）
【摘 要】本文对我国政府部门和非政府组织提出的多个高校绩效评价指标体系进行了研究,发现高校绩效评估理论基础比较薄弱,绩效评估持续进行取决于政府部门的愿意,没有建立评估法律制度,绩效指标重视投入和科研评价忽视了高校多样性.应该根据我国高校发展实际,针对不同类型的高校所分类评估,在保持共性指标的同时,设计彰显个性特征的评估指标体系,同一指标在权重、不同学科性质的观测点须有所不同.引导高校办出特色,提升办学质量和绩效水平.
【关键词】绩效评价；指标体系；分类评估
【中图分类号】G64；F812.2【文献标志码】A【文章编号】1003-0166(2017)05-0043-08
doi:10.3969/j .issn .1003-0166.2 017.05.009
O引言
2010-2015年间,中国高校的经费从5629亿元到 9 518亿元,随着经费快速增长,经费使用绩效也成为学者关注热点.《国家中长期教育和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“改进管理模式,引入竞争机制,实行绩效评估,进行动态管理”.2013年4月财政部印发《预算绩效评价共性指标体系框架》,成为绩效评价的重要工具.2014年8月31日通过的新《预算法》要求财政部门及各级预算单位对财政支出进行绩效评价,绩效评价成为预算编制的重要依据之一.高校绩效评估是优化资源配置和推动高等教育深化内涵建设的必然要求．而建立一套科学评价指标体系是进行绩效评估的前提.
牛奉高．邱均平将大学绩效评价指标体系概括为空间、时间、形式、层次和要素五种结构模式.高凤岩、姜毅圈和黄锦认为应该从业务绩效、财务绩效和社会绩效三个维度构建指标.朱为国、孙全平和吴建华以高校重点实验室的功能定位和绩效的特点为基础,设计了一套综合的高校重点实验室绩效评价指标体系.伍济芬和白艳芹分析了现阶段我国财政高等教育支出绩效评价研究的现状与不足圈,陈小锋,毛羽,苏延森分析了湖北省高校政府投入科研项目绩效评价指标间的关系,李永宁提出评价指标应注意分类设计、主体参与、动态调整等相关问题.
可以看出,国内对于我国高校绩效研究越来越精细化,但也存在与社会环境衔接略有不足、指标体系不健全、指标设计不合理等问题,因此有必要对现有的指标体系进行梳理以便找到改进的方向．提高绩效评价的针对性和可操作性.
1政府部门的绩效评价指标
1.1财政部的指标体系
2005年,财政部颁布了《部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》将考评范围从项目支出扩大到部门预算支出,2009年,财政部颁布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》.2013年财政部提出了项目支出、部门支出绩效评价共性指标（如表1）.依据财政部提出的指标高校绩效指标体系可分解为投入类、过程类、产出类指标和效果类四大指标体系,反映高校财务活动从开始到结束整个过程的运行状况和绩效水平.
1.2本科教学评估指标体系
由于本科教学评估的指标体系涉及普通高等学校的教学行为、教学过程和教学效果等,因此,按照绩效概念的行为论观点．本科教学评估也是一种高等教育的绩效评估.
教育部本科教学评估是以学校教学工作全局为对象的一种整体性评估,包括8项一级指标、19项二级指标和44个观测点（如表2）,给出了优秀()与合格（C级）的评估标准.若达到优秀标准,需要19项二级指标中,A至少15项．C最多只能有3项,不能有D;ll项重要指标中,A至少9项,C只能有1项.评估的重点包括6个方面,即学校领导办学和组织教学的效能、学校办学指导思想和教学改革思路产生的效益、学校办学条件和设备的效用、学校教学运行机制的效率、学校人才培养模式的效果、学校办学传统和特色的效应.
1.3教育科学研究所的绩效指标
教育科学研究所开展的高校绩效评估是基于“投入一产出理论”,将评估对象的输出（所取得的成绩）与输入（所消耗的资源）之间的比值作为衡量绩效的标尺.评估指标体系（如表3）包括12项投入指标和13项产出指标．按照绩效概念的结果与行为的统一论观点,绩效评估需要涉及高等教育的投入、办学过程和产出等因素,重在测定学校的办学效益和资源利用率.
1.4地方高校专项经费绩效评估指标
浙江省属高校实验室建设专项资金绩效．“评价指标分为业务指标和财务指标两大类,权重分别为65%和35%.根据实验室建设类型的不同,分为基础实验室评价指标和专业实验室评价指标”罔．其中专业类实验室的业务指标（如表4）包括目标设定情况、组织管理水平和社会效益等5个一级指标：财务指标包括资金落实情况、实际支出情况、财务管理状况和使用等5个一级指标.
2非政府部门的绩效指标体系
2.1广东管理科学研究院的评估指标
1993年广东管理科学研究院课题组建立了研究与发展指标一级指标,25项二级指标的评价体系02000年建立了人才培养和科学研究2个一级指标．23个二级指标的评价体系.2001年形成2个一级指标,4个二级指标,24个指标评价体系.2003年的指标体系将大学分为研究型、研究教学型、教学研究型和教学型四类.从2010年的评估指标体系看,全部为输出指标、绝对指标、定量指标（如表5).
2.2网大的绩效指标
2013年网大指标体系有声誉(15%)、学术资源(20%)、学术成果(22%)、学生情况(12%)、教师资源(19%)、物质资源(12%)6个一级指标,硕博点数、两院院士人数和科研经费总量等19个二级指标.该指标体系特别重视学术资源、学术成果和教师资源,三项的比重总和占71010(如表6),从博士点、国家重点学科、科学和社会引文索引、副高教师比例、长江学者、院士人数,科研经费总量等二级指标看,国家重点支持的学校明显有优势,从投入和产出看,这种评价结果和评价的初衷并不一致．可能过高估计了重点高校的绩效而低估了普通高校的绩效.
2.3中国科学评价研究中心的评估指标体系
中国科学评价研究中心的高校综合竞争力评估分为重点大学和一般大学两个类别进行.重点大学评价指标包含有办学资源、教学水平、科学研究（如表7）和学校声誉4个一级指标,基本条件、教育经费、优势学科、教学质量和科研产出等13个二级指标,校舍面积、图书总量、杰出人才、院士人数、硕博点、重点学科、重点实验室等50个指标；一般大学评价指标则是删除了重点大学评价指标中的“学校声誉”一级指标,有剩余指标组成,并对权重进行了调整.
2015年,武汉大学中国科学评价研究中心对2524所普通高校和496个本科专业进行了评价.以质量和创新为导向,依据“一流的队伍、一流的学科、一流的绩效、一流的国际化、一流的影响力”五条标准,评选出27所“中国一流大学”.此外,还获得了一流大学、重点大学、一般大学和本科专业竞争力等14类共594个排行榜.
3国内研究的启示
国内开展的绩效评估案例表明高校需要绩效评估改变其他评估方式的不足．同时也需要对已有实践探索在思路和做法上及时进行总结和反思.
3.1加强理论研究,完善绩效评价法规体系
从国内相关研究中我们不难看出,综合绩效评估理论基础还比较薄弱,尚处于构建过程中,特别是中国高等教育研究中有很多问题是重大难题,比如“高等教育成本的研究,高校效益特殊性研究,包括高校类型、定位、市场等一些干扰变量如何控制等”l91.因此,综合绩效评估方式的引入,可能会在三个方面关系的处理上产生问题．即质量与效益的关系（即高等教育质量目标与效益需求之间的关系）、一般与特殊的关系（即一般要求与院系特殊要求）、自主与外控的关系（即院校专业自主与外部总结性评估之间的关系）,这需要在一些制约实践的难题方面开展突破性的应用理论研究.
目前对什么评估、如何推行、结果如何运用和如何反馈等一系列问题皆由政府主导的.因此,绩效评估要持续进行,取决于政府部门的意愿.尽管可能会面临地方政府一定程度上的抵制或博弈,但是在不断增加的财政压力下．绩效评价的发展不可逆转.不利的条件是我国目前尚“没有关于政府绩效评估的法律基础,没有上升到法制化程度,与美国《绩效与结果法案》相比,我们存在着制度的空白”.仅仅由政府领导主导的政府绩效评估,很难持续有效地推行,很有可能沦为领导政绩工程.
3.2指标体系需要完善
对我国的网大“中国大学排行榜”、广东管理科学研究院的“中国大学评价”、武汉大学中国科学评价研究中心的中国大学“竞争力评价”等指标体系进行分析．可以发现国内大学排名的指标设计分类过粗,而且绝大多数排名没有对高校进行分类或分类过于粗略.总体趋势是绝对量和相对量指标相结合,教学和科研指标相结合,定性和定量指标结合等[1].
教育科学研究所高等教育研究中心根据“投入一产出理论”,以12项投入指标和13项产出指标为依据,对72所教育部直属高校进行了绩效评估.但是教育科学研究所的绩效评估排名同样没有对高校进行分类．而是对不同类型的高校采用了一套指标体系.“由于该项研究没有对高校分类,也就不能很好地体现不同高校的办学特色.”比如在产出指标中,“国家最高科学技术奖特等奖数…国家三大科技奖一等奖数…国家三大科技奖二等奖数…专利出售当年实际收入金额”等指标不适用于语言类、财经类、政法类、艺术类等文科院校；另外,该绩效评估虽然是依据产出与投入之比对高校进行的相对评估,但是其产出指标仍然偏重科研,在13项产出指标中有10项指标属于科研指标,因而较难全面、准确地反映高校的基本职能,尤其是与“人才培养是大学的根本任务”这一办学宗旨不尽相符,在一定程度上也忽略了人才培养质量,特别是本科生培养质量的评估.所以,其报告发
布之后,也曾一度受到媒体的质疑.
3.3尊重共性和个性分类评估
根据我国高校发展的实际和政府管理模式等客观历史原因,不同类型的高校所获取资源的途径和方式有很大的差异．在国家战略和地方发展规划中也处于不同的地位.高校绩效评价指标体系不可能有完美而统一的标准[12]．应根据大学类别进行分类评价,引导高校的发展,更好地提升高校的办学质量和绩效水平,否则评价结论不会有很强的说服力.
绩效评估指标体系在保持共性指标的同时．对不同高校分别设计彰显个性指标的、不同的评估指标体系,即在一级指标相同的前提下,围绕各类高校的目标定位和具体要求,在二级指标、指标设计要素上加以区别.例如,在“科学研究”指标中,就“科研论文”而言,“985建设”高校和“211建设”高校主要考察其高水平论文数量,如SCI、EI/SSCI、A＆HCI收录论文等,而新建本科院校、高职院校则只考察其公开发表论文的总数,对论文发表的刊物级别不作要求.
在高校绩效评估中同一指标在设置权重时必须有所区别,学术性要求越高的高校,其科研比重相对就越大：学术性要求较低的高校,其科研比重相对就较小,而教学比重则相对增大.例如,对于“985建设”高校,教学与科研的权重可设计为6:4．对于“21 1建设”高校,教学与科研的权重则可设计为7:3．老本科院校、新建本科院校和高职高专院校的教学与科研权重分别设计为8：2、8：2和9：1的关系．这也从一个侧面引导这类高校更加注重教学,集中精力做好应用型、技能型人才的培养工作.
评估观测点也应是多样化的.不同学科性质的同类院校,如果采用同一观测点进行绩效评估显然有失公允,不够科学.为此,在绩效评估指标体系研制过程中,要坚持同一项指标在不同学科性质的高校中采用不同的观测点．以体现分类评估体系中的区分性特征.例如,在“科研平台”指标中,对于理工类高校而言．采用的观测点是“重点学科”和“重点实验室（工程中心）”,而对于人文社科类高校来说,则采用“重点学科”和“人文社科基地”观测点.
同一观测点在不同类型高校中的评估标准不同,有助于准确、清晰、有针对性地反映该指标内涵的差异,进而反映不同高校在该观测点上绩效的不同.例如,综合类高校生师比为18：1,医学类高校生师比为16:1．而艺术类高校生师比则为11：1等.“生均面积”指标,工科类高职高专院校的合格标准为5.3 1T12,体艺类高职院校为1.85 m2,而医学类高职院校则为9．Om2等.
综上所述,分类评估指标体系不仅要考虑学校的类型差异,还要考虑学校的学科性质差异：不仅要根据高校分类要求筛选不同的指标．还要根据具体高校情况设计不同的指标权重、不同的观测点、不同的衡量标准等.口
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