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灌溉管理移交的国际经验和教训
李鹤1,2
（1．中国农业大学人文与发展学院北京100083;
2．联合国粮农组织亚太地区办事处曼谷）摘 要：大范围的灌溉管理移交于20世纪80年代在国际范围兴起,本文基于文献研究,介绍灌溉管理移交的缘起,灌溉管理移交的类型和目的,并希望通过介绍分析国外灌溉管理移交的经验和教训为中国的灌溉管理改革提供参考.本文针对中国的现实情况,提出如下建议：灌溉管理移交的实践需要做好设施、制度、培训等条件准备,灌溉管理移交应注重本土化路径选择和制度设计,灌溉管理移交要明确灌溉设施公益性的定位和政府的责任.此外,本文还对灌溉管理移交的绩效和参与式灌溉管理的最优参与等方面提出建议.关键词：灌溉管理移交；参与式灌溉管理；私有化；国际经验和教训
DOI：10.13856/j.cn11-1097/s.2016.06.001
基金项目：本文得到国家社会科学基金项目“发展节水农业的水权和农民用水合作制度设计研究”（项目编号：11CJY059）的资助.
作者简介：李鹤（1974—）,山东人,博士,中国农业大学人文与发展学院副教授/联合国粮农组织亚太地区办事处自然资源官员,研究方向：公共管理,E-mail:lihe@cau.edu.cn.
灌溉服务由谁来提供是理论界一直存在争论的问题,最初的争论是政府提供还是私人提供,而后,埃莉诺·奥斯特罗姆提出了自主治理理论,也称为第三条道路,提出了农户可以自主组织起来提供自身所需要的灌溉管理和服务.在各国的实践中,无论是发达国家还是发展中国家,政府出资建设的灌溉设施的后续可持续运行和维护都是具有挑战性的问题.灌溉管理移交（Irrigation Management Traner,IMT）的做法已经在世界范围开展了几十年的实践,已经基本获得肯定.但是灌溉管理移交路径的选择,也就是灌溉设施政府出资建成后,移交给私人管理,还是移交给农民组织自主管理,在实践检验的过程中,没有统一的答案.本文尝试挖掘国外的经验和教训,并基于中国现状分析对中国灌溉管理移交的启示.
1灌溉管理移交的缘起
灌溉管理移交是指将灌溉系统的管理权由政府移交给农户、私人或其他的地方非政府组织[1-2].大范围的灌溉管理移交实践始于20世纪80年代,在亚洲、拉丁美洲和非洲,以及欧洲开始灌溉管理移交的实验[1,3-4].Rajendra Poddar等[3]指出灌溉管理移交在美国从1939年就开始了,经过30年,直到1969年才完成.法国的灌溉管理移交实践从20世纪60年始.
由于灌溉设施的投资较大而且回收周期比较长,并且为了提供就业以及提高农业生产率,政府会出资灌溉设施的建设.之后往往发现水的销售收入低于预期,而单位运行成本却相当高,像新西兰这样的发达国家或许还有微薄的盈利[5],而发展中国家如印度,往往国有灌溉工程由于水费较低,且不能有效收缴,而影响灌溉设施的可持续使用[3,6-7].不管是发达国家
还是发展中国家,灌溉管理移交的重要性在于提高灌溉设施的使用效率和减轻政府的负担.
中国灌溉管理移交目前更多是针对乡村层面相对末级的设施.中国灌溉管理移交的缘起是由于实行土地家庭承包经营后,农业生产的集体性质弱化,由此灌溉的集体管理模式受到冲击.20世纪80年始出现灌溉管理民营化的趋势.到90年代中期伴随着世界银行项目,参与式灌溉管理模式（农民用水户协会的管理模式）引入中国.中国灌溉管理的移交从80年始到现在30多年的时间里,有成功的经验也有失败的教训.中国正处于大力发展农田水利的阶段,同时推进的灌溉管理改革为农田水利设施可持续使用提供保障.本文通过介绍分析国外灌溉管理移交的经验和教训,以期为中国的灌溉管理改革提供参考.
2灌溉管理移交的类型和目的
灌溉管理移交主要有两种类型：一种类型称为参与式灌溉管理.参与式灌溉管理是指通过农民用水组织（农民用水户协会等）管理灌溉相关事物[8].Kolalli和Jeffery[9]指出,参与式灌溉管理的目的是农户自己承担灌溉设施的运行维护.研究指出,参与式灌溉管理的优点包括：减轻水的浪费,提高灌溉设施的耐用性,减轻政府负担,利于成本回收,并且实现公平供水.灌溉管理移交的另外一种类型是私有化.新西兰把政府拥有所有权和管理权的灌溉设施出售给私人用水户,其目的是提高灌溉设施运行的效率并减轻政府负担[5].澳大利亚灌溉管理移交的主要类型是私有化,而印度灌溉管理移交的主要类型是参与式灌溉管理[3].
Vuren和Mastenbroek[10]指出灌溉管理移交的几种类型：私人管理、农民小组自治管理、机构和农户共同管理及机构管理.本文按照国内学者的一般看法,讨论主要的两种灌溉管理移交类型：参与式灌溉管理（即由农民用水户协会参与的灌溉管理模式）和私人管理.
3国外灌溉管理移交的经验和做法
以下分别介绍灌溉管理移交的两种类型,参与式灌溉管理和私有化的经验做法.
3.1参与式灌溉管理（农民用水户协会）的经验做法
(1)灌溉管理移交对象——用水户协会的类型.在印度尼西亚灌溉管理移交项目中成立用水户协会是非常关键的.为灌溉管理移交而成立的用水户协会有3种类型：①单个村庄成立用水户协会.协会成员、协会的服务和协会的管辖范围都限于一个村庄.②多个村庄联合成立用水户协会联合会.联合会服务多个村庄.联合会由服务区域的代表每个村庄的用水户协会联合组成.③多个村庄协作共管.同样是灌区跨多个村庄,但是没有形成联合会而是每个村庄的用水户协会代表在灌溉设施的运行维护方面协作共管[11].
（2）处理好与政府的关系.①处理好灌溉管理移交后用水户协会与政府的分工.现实中的一种误区是认为灌溉管理移交给用水户协会,政府就解脱了.而现实中,即使灌溉管理移交给协会,政府依然要承担相应的责任.Madar Samad[11]介绍了印度尼西亚用水户协会和政府的分工：绝大多数用水户协会的主要工作是灌溉设施的运行和维护.用水户协会被赋权制订运行和维护的计划和预算,制定水价,并且他们有权设立运行和维护的基金.政府则负责移交设施的大修和紧急情况时的维修.②获得政府灌溉机构人员的支持与合作.以往灌溉管理移交工作中对于灌溉管理移交后的领导人如何确定存在一定的误区,这一方面来源于世界银行用水户协会建立的标准中的一条“管理人员不能由干部担任”.另一方面来源于对于管理的片面认识.Wilder[12]指出,确保灌溉管理从政府移交到用水户平稳过渡的重要因素是雇佣原来政府管水机构的高级管理人员,以确保有知识和经过高级培训的工程师在移交后负责管理.S.A.Kulkarni[13]提出了参与式灌溉管理面临的问题：农户缺乏灌溉系统的技术知识以及缺乏政府灌溉机构人员的支持与合作.而政府灌溉机构人员的参与正是解决这些问题的方案.
（3）重视意识的构建.在灌溉管理移交过程中及移交后,用水户协会的建设和运行中,往往侧重于硬件设施和规章制度的建设,对于人们意识的构建没有给予足够的重视.而用水户协会（参与式灌溉管理）往往是需要动员组织而不是自发能完成的.Yukio Tanaka和Yohei Sato[14]指出,让农户主动管理用水户协会是重要的,也是困难的.Murat Yakubov和Mehmood Ul Hassan[15]强调,灌溉管理移交的社会动员和能力建设的重要性.他们给出了农户意识构建的内容,包括：让农户认识到目前灌溉管理中的主要问题,以及为何要成立用水户协会,农户的利益表达和农户意见会在决策中给予考虑等.
此外,还有研究列举了成功参与式灌溉管理需要的条件.Meinzen-Dick等[16]对于印度渠道灌溉系统的研究表明,在以下条件下,农户更愿意参与灌溉管理：原来的供水不足、小组成员比较少、小组的同质性比较高；这个地区市场的渗透比较低（市场发育较落后）；当地存在其他的农民组织（反应当地的农民组织化程度）；强有力的领导.S.A.Kulkarni[13]指出,成功的可持续的参与式灌溉管理需要健全的灌溉基础设施,以及高层政策的支持,法律的支持,胜任的地方领导,并让农民可以通过集体行动获益.
3.2私有化的经验做法
新西兰在1988—1990年,政府把49处归政府所有的灌溉设施出售给私人灌溉用水户.虽然出售没有给政府带来明显的收入,但是却大幅减轻了政府的负担.购买了灌溉设施的私人灌溉用水户使得设施的使用效率提高了30%~50%.新西兰政府是基于以下几个方面来出售灌溉设施的.首先,出售要基于商业化的运作.其次,灌溉用水户优先购买,这是出于政治和避免垄断的考虑（由于灌溉水的特点,具有自然垄断的性质）.这样的出售战略对于灌溉设施的使用效率最大化和水资源的公平和按规则使用是非常关键的.新西兰政府的出售一般都不高,因为在政府拥有所有权和管理权时净收益就低,而且购买人要相应承担未来灌溉设施修缮的责任[5].
澳大利亚的灌溉管理移交同样不仅是配水设施管理的移交,也是所有权的移交[17].灌溉公司通常拥有灌溉相关设施的所有权,并负责这些设施的建设、管理及运行维护.以墨累—达令盆地（Murray-Darling Basin）为例,墨累—达令盆地是澳大利亚的“菜篮子”.墨累—达令盆地灌溉管理移交对象之一是墨累灌溉公司[3].墨累灌溉公司是澳大利亚最大的灌溉供水公司之一,辐射74.8万hm2的灌溉面积.墨累灌溉公司由1 200个家庭农场管理.公司内部关于土地和水管理的计划由灌溉用水股东决策.墨累灌溉公司由灌溉用水户股东选举10名公司董事,其中包括8名灌溉董事和2名具有工程和财务技能的董事,不同的工作划归相应的董事负责[18].
4国外灌溉管理移交的教训
国外的研究指出,不要把灌溉管理移交神话.澳大利亚的墨累—达令盆地灌溉管理移交后虽然灌溉面积扩大,但是作物的产量和农场的收入并没有增加[19-20].Douglas L.Vermillion[1]对灌溉管理移交的文献研究、对29个案例（移交的对象主要是用水户协会,也有些地方的组织和私有公司）的总结分析发现,农业和经济表现方面没有发现明显的变化.Madar Samad[11]对6个国家（斯里兰卡、印度、印度尼西亚、尼泊尔、墨西哥和哥伦比亚）的文献研究提出,没有明显的证据证明灌溉管理移交对农业生产的影响,其中对于斯里兰卡的研究表明,只有当灌溉管理移交伴随着灌溉设施条件的改善,才能观察到明显的对农业生产率水平的影响.以下分别介绍国外灌溉管理移交用水户协会和私人管理方面的教训.
4.1灌溉管理移交用水户协会出现的问题
（1）问责制的设计缺陷妨碍有效的治理.Muhammad Mehmood Ul Hassan[21]指出,灌溉管理移交用水户协会的改革中问责制的设计缺陷会妨碍有效的治理.中亚、南亚和西亚的案例研究表明,大多数灌溉管理移交项目的善治遇到阻碍,这是许多原因造成的,重要一点是在灌溉管理移交的法律和政策环境中,以及灌溉管理移交项目的制度制定和执行中,缺乏制定和规范问责制以及与透明相关的制度,没有对用水户负责.
（2）参与和代表性不足导致不同用水户的利益表达受限.参与式灌溉管理中存在参与不足的情况,包括参与的广泛性不足和参与程度不足.Muhammad Mehmood Ul Hassan[21]提出,用水户间的信息不对称导致了意识建立和参与方面的不足.用水组织中治理机制的设想一般是好的,但是执行中的限制导致贫富农户间,有权利和没权利的农户间信息不对称,这就不能达到善治的预想.此外,不是所有成员都对灌溉管理移交带来的额外的交易成本有同等的承受能力,这就决定了灌溉管理过程中不同的成员的参与程度的不同.如果农户的利益是一致的或者用水户代表能充分地代表不同农户的利益就能相应缓解参与不足的问题.但是S.A.Kulkarni[13]指出,农户间往往在灌溉方面存在利益冲突,如渠尾和渠首的农户.通常渠首农户获得的水多,而渠尾农户获得的水少.并且在一些案例中有权势的农户利用用水户协会来服务于他们自身的利益.如果用水户协会的制度设计不能使用水户代表充分代表和表达不同用水户的利益,则用水户协会的合法性和可持续性都会受到影响.
（3）政府支持不足.墨西哥索诺拉州西北部两个灌区灌溉管理移交用水户协会面临的主要问题是资金不足,这来源于政府对灌溉支持的减少,并且移交后由用水户承担全部的运行维护的费用.墨西哥国家水资源委员会在灌溉管理移交后对农业的支持减少到移交前的10%[22].这两个灌区的小规模农户都超过50%,这两个灌区都没有足够的计量设施,并且缺乏资金进行灌溉设施的升级改造[23].S.A.Kulkarni[13]提出,印度参与式灌溉管理面临的问题包括缺乏政府资金投入,灌溉设施老化漏水、缺乏修缮,而且灌溉系统运行维护资金缺乏可持续性.政府没有提供灌溉系统修护的资金,这减少了农户成立协会的愿望.Madar Samad[11]对6个国家（斯里兰卡、印度、印度尼西亚、尼泊尔、墨西哥和哥伦比亚）的文献研究指出,灌溉管理移交给用水户协会,一个主要的变化是政府的负担明显转移给农户.政府对于灌溉系统运行维护的资金支持逐渐减少.灌溉系统在缺乏保障系统功能资金的情况下,长期的可持续性是应该关注的问题.
（4）大干快上地组建用水户协会,忽略必要的程序.对印度古吉拉特邦北部梅萨纳区的Dharoi灌溉项目新组建的用水户协会的评估发现,大干快上组建用水户协会,可能会降低用水户协会的可持续性.用水户协会组建的组织者（非政府组织：发展支持中心）设计了组建用水户协会的9个步骤,但是这9个步骤实际上没有在所有用水户协会的组建过程中得到执行.通过这个项目区的调研发现,用水户协会的参与程度低,预期的高度的参与和公平往往难以实现.灌溉设施的移交没有对现有设施进行必要的修缮.渠道的状况比较差,这也导致了配水的不公平.此外,农户往往感兴趣的是获得用水户协会的服务,而不是参与用水户协会的管理.预先设计的组建用水户协会的9个步骤是：第一,召开村级会议,了解农业对于村民生计的重要性.第二,通过参与式农村评估,了解当前灌溉系统存在的问题,以及对农业生产的影响.第三,在村中分组讨论（焦点小组讨论,Focus Group Discussion）了解不同村民的想法.第四,在社区建立参与式灌溉管理的需求意识.第五,动员农户组建用水户协会.第六,督促用水户协会到政府登记,使得这个组织有合法的地位.第七,用水户协会和政府相关工作人员为渠道的修缮开展联合调查.第八,对用水户协会开展培训,包括渠道的修缮,如何做好记录,制定并维护用水的规则,保证配水公平.保证和政府相关部门定期联络.第九,促进用水户协会和政府相关部门就灌溉管理移交撰写谅解备忘录[24].
4.2灌溉管理移交私人出现的问题
（1）农田水利的公益性与私人供给的矛盾.农田水利无论在发达国家还是发展中国家都是具有公益性的,在发达国家往往是出于对农业保护的考虑.在发展中国家,出于对粮食安全和减贫的考虑,农田水利的公益性更加突出.公益性的物品和服务往往难以完全通过市场来提供,这在经济理论上称为市场失灵,这个问题在发展中国家格外突出,发展中国家往往种植规模小于发达国家,并且市场机制和市场运行的规范性不如发达国家.发达国家灌溉管理往往面向大规模的种植,基于较为成熟的市场经济体系,再结合适当的政府干预,这些为发达国家灌溉管理市场化改革奠定了基础.发达国家的私有化改革如果照搬到发展中国家由私人提供灌溉服务可能会出现私人追求利益最大化与公益服务的大众对象——小农利益出现矛盾.私人供给方的最优决策会偏离公众的最优选择[25].此外,还可能在私有化过程中出现寻租问题.正如赵翠萍[26]指出的“拍卖和承包过程不够公开,水价形成机制不尽合理,农民意见较大”.有研究针对秘鲁和其他拉丁美洲的发展中国家提出了水资源的私有化不利于保护农民利益的问题,灌溉设施的私有化会随之带来灌溉设施供给的水资源的私有化,只会导致私人垄断,应该建立公有资源共有的体系和自治的模式[27].
（2）私有化对小农的挤出效应.私有化可能出现对小农的挤出效应.针对澳大利亚的墨累—达令盆地（Murray-Darling）的研究指出,当地的灌溉管理移交以私有化为主,虽然没有发现配水的不公平现象,但是存在社会公平问题的可能.如大农场对小农场的挤出效应[3],即灌溉成本费用的提高把一些小规模农户挤出农业生产.
5灌溉管理移交的国际经验和教训对中国的启示
5.1灌溉管理移交需要做好各项条件准备
条件准备包括设施完好、制度完备（产权、、透明、权责划分、问责等）.还要有适宜的政治经济环境（政府赋权等）,农户的动员、培训、意识的构建等.这些条件中有些是可以准备的,有些是不能准备的,因此,灌溉管理移交应该优先选择条件具备的地区,选择适宜的灌溉管理移交的对象,逐步开展灌溉管理移交实践.
5.2灌溉管理移交不能全盘照搬国际的经验和规则
（1）灌溉管理移交要充分利用乡村现有的权力结构.国内的农民用水户协会的建立和运行需要规范化,但是有时被曲解为“照搬国际经验和规则”,如世界银行推行的农民用水户协会的规则中要求用水户协会的领导不能由村干部或政府相关人员担任,这不符合中国的国情.正像墨西哥研究提出的灌溉管理移交平稳过渡的保障是雇佣有相应知识和受过高级培训的政府机构管理人员负责移交后的灌溉管理.中国的灌溉管理移交也不应片面排斥干部（无论是村干部,还是水利系统的干部）负责灌溉管理.毕竟灌溉管理需要一定的知识、经验及筹集资金和动员劳动力的能力,以及与相关政府机构良好的关系,而这些往往不是一个普通农户具备的.灌溉管理要充分利用乡村现有的权力结构,同时为了避免以往固有的问题,要在以往的框架基础上引入新时期公开、透明、的灌溉管理理念,对灌溉管理的权力加强监督.
（2）世界银行在印度等一些发展中国家的灌溉管理移交中推进私有化存在较大争议.在灌溉管理移交的私有化方面,发达国家一方面市场机制比较健全,针对公益属性的公共服务,政府还会有适当的干预；另一方面这些推进私有化的发达国家以大规模农业生产为主（如新西兰、澳大利亚等）,这些发达国家灌溉管理移交中的私有化有成功的案例.发展中国家往往公共物品、公共服务市场化的机制还不成熟,还在发展过程中,而且往往农业生产的规模较小,灌溉服务面对众多的小农用户难以赢利,因此灌溉管理移交的私有化在发展中国家往往存在较大争议.当然中国一些发达地区也可以考虑借鉴发达国家市场化的经验,但是要确保水资源按规则公平使用.
（3）灌溉管理移交要明确灌溉设施公益性的定位和政府的责任.要明确政府在灌溉管理中的责任就应该明确灌溉设施的公益性定位.有研究者指出,中国参与式灌溉管理改革的阻碍之一是“产权改革滞后和投融资渠道单一”[26].笔者认为,这两个问题是表象,如果不解决公益性的定位,是不能从根本上解决问题的.产权改革之所以滞后,是因为能够获益的设施产权各方争抢,而不能获益的设施各方都不愿意承担责任.而投融资渠道单一则是提供公共物品的市场自然选择的结果.因此,确立农田水利设施的公共物品的属性,从法律上给予界定和政策上给予支持才是标本兼治的可行途径.由于灌溉设施的公共物品属性,灌溉管理移交不应减少政府的责任,应该明确的是移交不是责任的移交,而是权力的移交,包括管理权和受益权等,而政府应该承担的责任是不能够,也不可能移交出去的.因此,应该清晰地界定政府的责任,而不应减少政府的责任,政府应该确保问责、透明、公平和资源设施的可持续使用.
（4）参与式灌溉管理最优的参与有待进一步探索总结.充分的参与或者良好的代表制度的设计能使不同群体的利益充分表达.一些学者指出,中国“参与式灌溉管理农民参与不充分的问题”[8,26].笔者认为,参与很重要,但也不能片面地强调参与.参与的本质是,这就要相应明确两个问题：①代议制也是的一种形式.②不是万能的.有多样化的形式,如直接的或代议制都是的形式.在参与式灌溉管理中采用哪种形式的要根据当地的实际情况来确定.如有些大村,面积广,居住分散,人口多达几千人,灌溉管理采用直接的可行性不高,可以考虑采用代议制的形式.如先分别召开小组会收集民意,再召集各小组组长采用集中的形式决策.不是万能的.在灌溉管理方面,“一事一议”确保了的决策方式,但是在灌溉管理中“一事一议”往往成为“一事无成”的议事.有时会以牺牲一些效率为代价.因此,平衡效率与,选择符合当地实际情况的形式,既保障的效果又尽量减少带来的效率损失才是适宜的.采用符合当地实际情况的形式,是要看用水户代表是否能代表和表达不同农户群体的利益,农户参与的形式和比例需要根据实际情况来确定.
（5）灌溉管理移交要避免大干快上的推进方式.S.A.Kulkarni[13]对于印度参与式灌溉管理的推进指出：印度人口和农户在社会、经济、民族和教育水平方面的多元化非常显著,因此只有慢而稳地推进参与式灌溉管理才有可能成功.在中国同样,灌溉管理移交的过程伴随着权力、利益、责任的调整,按照程序,稳定和缓慢地推进才有利于新生的灌溉管理模式的可持续发展和灌溉设施的可持续使用.
（6）灌溉管理移交不能直接与增产增收画等号.正像斯里兰卡的研究指出的,只有当灌溉管理移交伴随着灌溉设施条件的改善,才能观察到明显的对农业生产率的影响.灌溉管理移交往往针对的是灌溉设施的可持续使用,但是有时却简单地把增产增收直接列为灌溉管理移交的绩效评价指标,这显然是不合理的.虽然理论上讲,灌溉设施运行维护的保障有可能对产量和收入带来积极的影响,但是现实中产量和收入受到太多因素的影响,除非严格应用双重差分分析（Difference in difference）的研究设计、取样、分析,否则得出的结论是不能被采纳的.因此,建议在一般的项目评估中不把增产增收列入灌溉管理移交绩效评价的指标,以免出现为了应付检查而产量和收入“被提高”的情况出现.
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