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政府预算管理改革基于绩效管理改革的视角

摘要：政府预算绩效管理是我国政府一直关注的改革方向,目前看来,绩效管理仍然存在问题.本文通过对预算编制的完整性、绩效评级过程即监督与反馈两个方面对绩效管理的问题进行阐述,说明绩效管理改革的必要性,并提出构建6+1政府预算体系、规范绩效管理流程的建议.

关键词：预算编制；预算绩效管理；绩效管理改革

一、引言

绩效管理一直是我国政府改革的方向,它对促进部门事业发展、提高政府部门支出效率、增强财政透明度具有重要作用,同时,它也是解决传统公共管理中存在的官僚主义、浪费、腐败三大难题的重要推手.2006年温家宝总理在国务院会议中强调绩效评估的重要性,指出“要抓紧开展政府绩效评估试点工作,总结经验,逐步推广”[1].2014年8月全国人大修订了《预算法》,明确要求政府的全部收入和支出都应当全部纳入预算,同时新预算建立了由“4本预算”构成的全口径预算体系,这项改革是我国预算管理制度的一项重大进展,为财政体制的建设奠定了基石.

二、政府预算绩效管理存在的问题

（一）预算编制的不完整性直接影响了绩效的前期工作.绩效管理工作的前期阶段主要是对一个年度的工作做计划,并根据计划安排合理的资金.预算编制就是绩效工作的前提,那么预算编制的不完整性和不准确性将直接影响绩效的前期工作.我国在2014年修订的《预算法》中提出要建立全口径预算.即包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的4本预算,但从目前看来,其涵盖范围并不完整.主要表现在以下方面：第一,地方政府债务未全面纳入预算管理.第二,税式支出未纳入预算管理.经统计,在2014年,仅微小企业减免税款就已达到612亿元,税式支出规模庞大.美国联邦政府已将其作为政府预算的一部分[2].其次,我国采用“基数法”来编制预算,虽然节省了时间和人力,但其缺乏科学的分析预测,预算执行结果往往与计划相差甚远,具体情况看表1.

表1我国预算执行中的超收超支情况：2007-2016单位：亿元

年份超收规模超支规模年份超收规模超支规模

20077239.183266.5020126641.072495.01

20082844.351806.66201319996.4915565.22

20092246.8864.9320149031.462851.06

20109150504520158828.5723201.35

201114020.18709.6720162393.287325.80

资料来源：（1）2007-2011年数据来自孙玉栋、吴哲方（2012）.（2）2012-2016年数据来自财政部国库司.

（二）政府预算绩效管理缺乏监督、反馈机制.在绩效工作管理的后期,主要是对预算的执行情况进行评估,并根据评估结果对本年工作进行反馈.我国目前许多政府部门仍未设立专门的预算工作委员会机构,对政府预算进行监督；虽然有的地方设立了,但由于本身重视程度不够,没有形成很强的监督意识,大多时候都流于形式,并未对预算执行情况进行深入研究与全方位跟踪监督.监督工作的不完善导致在年末对预算的评估结果不理想.并且,由于我国的绩效管理尚在起步阶段,管理体制并未成熟,财政部门与预算单位之间缺乏有效的沟通,导致预算评价结果不能及时反馈,由此影响下一年度的预算编制,如此这般,恶性循环下去.

总之,目前我国的预算管理仍然存在很多问题,且具有普遍性,需要政府部门寻找突破口,尽快解决.

三、完善政府预算绩效管理改革的建议

（一）全提高预算编制的完整性与准确性,完善绩效的前期工作.对于预算编制的完整性而言,建议构建6+1政府预算体系.6+1政府预算体系是指在4本预算的基础上增加政府性债务预算和税式支出预算,再加一个准财政活动报告.6+1政府预算体系覆盖了政府的全部收入和支出,保障了预算编制的完整性.其次,要改良“基数预算法”,谨慎考虑下一年度发生的项目与本年度的异同处,在做项目费用计算时,根据实时的经济形势和政策调整等因素选用适当、科学的预测方法,在源头上保证预算编制的准确性.

（二）规范绩效管理流程,强化监督、反馈机制.根据预算绩效管理要求,在宏观层面,要增强顶层设计,统一各部门各地区的管理制度,建立与地方政府相适应的预算绩效管理办法.在微观层面,对部门预算支出进行重新分类,并在此基础上,重新设计财政资金管理的环节和部门预算的编制、审议和审查流程.

在绩效管理流程规范的基础上,要强化绩效管理相关部门的监督,保证对于每一项预算支出都进行了严格把关,要做到详细记录,结合部门预算执行进度考核、部门决算编审、决算账表一致性核查等决算管理工作进行评价,并尽快建立将部门决算指标评价结果运用于预算管理的机制,明确将评价结果与年度预算安排挂钩,以充分发挥评价结果对预算的反馈和促进作用.

参考文献

[1]董凤芹.浅谈预算绩效管理在行政事业单位中的应用.潍坊学院学报,2017.(4):38-40.

[2]王秀芝.从预算管理流程看我国政府预算管理改革.财贸经济,2015.(12):22-34.

（作者单位：赵静,江西理工大学经济管理学院,赵洋平, 天津财经大学经济学院）

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