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美国在国际条约中的利益博弈
(南开大学周恩来政府管理学院,天津300350）
摘 要：国际条约是国家间国际关系的重要内容,有关国际条约的利益博弈也贯穿于国家行为的始终.在美国的国际行为当中,国际条约及其内部的利益博弈既是国家间的利益博弈,同时也是国家内部各个权利集团之间的博弈.第一部分是对美国的国际条约行为背景及其理论模型即双层博弈理论进行论述,第二部分以介绍美国参与下的国际条约现状为例阐述美国具体的国内及国外政治决策过程,第三部分将基于以上内容提出结论和思考.
关键词：国际条约；双层博弈；美国外交
中图分类号：D80 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）09-0061-03
作为冷战之后唯一的超级大国,美国无论出于对其自身利益的考量还是国际社会的需要,其都应参与国际条约及制度的创立和建设当中.而基于此背景,认清美国围绕国际条约利益的国内外双层博弈结构及其行为模式对了解美国在国际条约机制建设当中的利益所在是极为重要的.
一、围绕国际条约美国的政治博弈
(一)国际背景
美国作为众多国际条约的一方,加之其拥有无可匹敌的国家实力,因此其经常会就对其有利的国际条约与他国进行谈判.然而国际上也存在着相当一部分美国已经签字但并未获得国内批准的条约.对此国际关系理论的主流学派有着不同的看法：自由主义认为国际机制能够产生针对国家的必要的义务,同时也能够对其利益做出一定的限制；而现实主义以及新现实主义则认为国家主权和国家利益仍然是国家在制定外交决策时首要考虑的因素.
而究其原因更多是在美国国内层面,其他政治势力对条约通过持否定态度进而导致条约无法被批准.谈判需要花费时间以及金钱等物质,但是美国政府不会将其战略资源投放到一个无合理批准预期或者无法保证遵守的条约当中.这也就解释了为何一些国际条约没有得到美国最终的批准,双层博弈理论是其中重要的变化因素.
(二)国际条约的国内外双层博弈
就美国而言,所有的国际条约必须经过签署和批准才能够成为对其有约束力的法律文件.签署条约的权力归于总统,而批准条约的权力则在于参议院.美国宪法第二章第二条有如下规定：总统经咨询参议院和取得其同意后有权缔结条约,但参议院的通过需要三分之二及以上参议员的批准.因此,总统需要经过慎重考虑进而签署条约,同时
参议院也需要通过有关条约的批准书的决议使条约生效.参议院的具体批准流程是：总统在签署条约之后会向参议院提交该条约,同时也应将条约和相关文件提交至参议院外交关系委员会.该委员会可能会对条约内信息进行分析进而出台一份对条约批准与否至关重要的报告,“委员会通过不采取行动或者否决,可以使一个议案从此夭折.”[1]在随后的参议院审议当中,如果条约进入了参议院的审议日程当中则意味着条约可能会面临修改；如果针对条约的辩论结束时,参议院以通过决议的形式表示其同意该条约或者会对该条约某一部分内容进行建议修改,则意味着参议院授权总统对条约进行批准；无论做出批准或者无限期延迟条约批准的决定,参议院必须有三分之二及以上的参议员到场参会方可生效.此外,在会议结束之后如果条约未得到批准,这也并非意味着条约审议就此结束.需要做出修改的条约会返回至外交关系委员会进行重新讨论和审核.
综上,即参议院可以就国际条约做出批准、拒绝或者修改的决议.而在参议院提出修改的情况下,总统要么接受现状进行修正,要么尝试与参议院的参议员就条约内容进行谈判和商议.参议院同时也允许总统撤回批准条约的请求.因此,宪法均赋予了行政和立法机构在条约制定以及批准方面的权力.但是条约需要通过则需要总统和参议院达成批准的共识,即签署可以是总统单方面的行动,但批准则要求总统与参议院共同同意才可生效,因此总统有可能会与参议院当中的政治势力有着潜在冲突,这种冲突也会对国际条约的施行产生重要影响,来自国内政治势力之间的博弈便由此出现.
另外就国际层面来说,美国在该条约处于已签署和未批准的阶段时是否有义务遵守条约也是具有一定争议的.根据《维也纳公约》第18 条,一旦国家签署某项国际条约,则其便不能违反条约规出其所禁止的行为.然而美国因其并未使条约获得完全的通过生效,因此这种“签而不批”的状态能够使美国获得一定的由国际条约带来的收益同时也可避免承担一定的条约义务.由上所述,国际层面美国与国际条约其他缔约方也有着国际条约利益方面的冲突和博弈.
二、国际条约中的美国政治行为
（一）《全面禁止核试验条约》
CTBT 是防止扩散的国际条约.美国曾经是该条约的积极支持者,在条约谈判的各个阶段当中也发挥了主导性作用.然而克林顿在1996 年签署该条约之后,参议院却在1999 年拒绝批准该条约并将其返回至参议院对外关系委员会,目前CTBT 文本仍然在该委员会当中并为在议状态.这引起了国际社会的忧虑和严重关注[2].
CTBT的支持者认为,美国如果批准该条约将因此获益.他们主张批准CTBT将促进世界核不扩散,而如若不批准该条约则会被其他国家视为一种敌对行为,越来越多的人将会怀疑美国正在计划开发更为先进的具有首次打击能力的,因此会对其他国家的核政策产生负面影响.
CTBT 的反对者认为批准的风险要远远大于该条约所带来的收益.其中对CTBT最为激烈的反对主要来自于参议院,如参议院议员、外交委员会主席赫尔姆斯（JesseHelms）.具体而言,克林顿政府时期以共和党为主导的参议院所秉持的保守主义安全观是反对条约的主要思想认知来源.保守主义势力认为计算机模拟的核试验并不能保证美国核储备的正常运转.同时,CTBT 的制约内容也会威胁到美国的国家安全（例如其他国家的潜在的秘密核试验）,因此美国需要核试验的继续进而保持其对其他国家的核威慑.
(二)罗马规约
罗马规约当中,一方面成立了国际刑事法院（即ICC）,另一方面也规定了一系列成员国一旦加入则无法避免的义务.而美国并未批准罗马规约,其目前主要是通过与他国单独订立条约从而确保其人员（主要是军事人员）不会被移送至ICC 接受审判.
虽然就目前来说,美国是反对ICC 的成立和存在的,但是在起初美国是支持ICC 创立的.自1978 年起,美国国内便以律师协会为组织动力,敦促国务院开始与其他国家就飞行器上有关暴力犯罪行为以及针对外交官等行为客体的犯罪行为进行法律管辖与他国进行谈判.有关国际刑事法庭的讨论一直持续到1995 年,克林顿政府是积极支持ICC 创立的,但是美国国内仍有相当的政治势力反对ICC.反对派认为,ICC 的基本规范是与美国宪法当中有关美国公民的正当法律程序保障的精神不相符合.克林顿顶住压力,并在条约允许签字的最后一天签署了法案.然而在克林顿签署之后美国便面临着两个选择：要么参议院不批准该法案,从而避免ICC 成立以后美国所要承担的法律义务,要么撤回签字.后来的小布什政府宣布无意将克林顿卸任前不久签署的《国际刑事法院罗马规约》提交审议.尽管在当时看来美国所标榜的“人权外交”等外交理念受到极大挑战,并且使美国的国际声誉有所下降,但是美国相对而言也获得了对其有利的收益.
首先,通过不加入罗马规约,美国可以在相对游离于ICC 之外灵活处理国际刑事案件.由于罗马规约中规定ICC 检察官、成员国以及联合国安理会理事国均可向ICC提供案件进行审理,同时ICC 由于其管辖权限制只能是针对条约范围内的成员国的国家公民,因此美国既可向ICC提供案件,但同时又享有无自愿服从其管辖权的收益.相对来说美国获得的收益要远远大于其付出的成本.
其次,美国在中东地区的介入也成了美国加入罗马规约的障碍.其一,ICC 规定只能因其成员国内部承诺的违规行为起诉美国公民,而在美国反恐战争集中的中东地区只有约旦是成员国,因此对美国来说无疑是利大于弊的.其二,ICC 只处理最严重的违规事件,例如在战争时期所犯的罪行,然而美国在反恐战争时期的犯罪指控均不属于ICC的管辖权范围之内,又因为美国是联合国安理会常任理事国,因此可以一票否决任何针对美国的指控的提案,因此任何ICC成员国均无法将刑事案件提交至ICC 进行管辖.
美国起初遭受了世界舆论有关其未批准以及随后撤回罗马规约签字的质疑,但这些成本付出似乎微乎其微.尽管现在美国并非是罗马规约以及ICC 的成员国,但是其仍然可以就其他国家如苏丹的达尔富尔人权问题进行批判,也可以随时向ICC 提交刑事案件并进行审理.如ICC检察官的报告所指出的那样,美国“不断零风险地收获来自ICC 的收益”.
与此同时,美国不加入ICC 的行为也并未影响到其他国家对ICC 的支持.截至2006 年11 月,罗马规约已经获得139 个国家的签字以及104 个国家的正式批准,这是否意味着更多的国家会遵守人权准则还有待观察,但可以肯定的是美国的不加入并未影响其他国家的加入和支持.
三、美国面对国际条约的行为模式
面对美国“签而不批”的国际条约行为模式,安东尼亚·蔡斯（Antonia Chayes）总结出了“拒绝批准、提具保留、违约、国内法优先、推出条约”等八项具体表现[3].当美国面对国际条约时,一方面大部分条约美国都予以签署,但是在这之后在国内的批准程序中却阻碍重重,但同时美国似乎也在没有付出相应成本的情况下获得了由国际条约所带来的收益.
据统计,美国在1776 至1976 年间签署但并未批准的条约四百余项,其中不乏重要的国际条约.之所以出现这种“签而不批”的情况,相当一部分原因是美国宪法当中的模糊规定,即缔约权属于行政部门和立法部门共同行使,因此这使得美国总统与参议院之间就缔约权不断在进行博弈和争夺进而造成了条约批准过程的迟缓甚至不再批准.一方面,总统可能会对参议院或者前任总统所做出的批准某一条约的决定进行驳回,如小布什上任后宣布不会将克林顿卸任之前签署的罗马规约送至参议院审议导致条约签署搁浅；另一方面,参议院也有可能利用其内部规则来对条约批准施加影响.参议院外交关系委员会拥有不受总统限制的权力进而能够决定是否终止有关条约的批准工作.
首先,在缔结条约时,由于需要与他国进行前期谈判,因此在谈判阶段有关签署和批准的“有效性”问题及其背后的国内利益博弈便会显现出来.因此,在前期谈判当中,谈判代表的候选之争便首先展开.参议院和总统此时的态度成了谈判是否能够得到利益较大化实现的关键.一些总统如胡佛等允许参议员积极参与对外谈判当中,而如威尔逊则认为对外缔约谈判是一种“行政垄断”,因此拒绝任何参议员在缔约谈判过程当中参与进来.因此谈判前期参议院与总统之间便难免存在矛盾,条约通过的困难重重也就不难理解.
其次,针对一项已经签署的条约,其通过过程往往也冗长繁杂.如前文所述,总统对于国际条约是否可呈送参议院进行审议具有决定权,若总统对参议院决定持悲观预期,或条约为前任总统所力主推进,则条约不一定能够得到善终,很有可能变为一纸空文.因此,在条约批准的进程当中,府院之争屡见不鲜,签而不批的结果便成了多数.此外,正如上文所述,就国际层面而言,美国可以通过签而不批的方式在国际条约谈判当中获得更多优势,减少其承担的相应国际义务,进而获得由这些条约所带来的收益.
首先,签而不批使美国可以在条约规定领域仅承担有限的国际义务,由于签署条约和批准条约在《维也纳条约法公约》当中是两种不同的条约行为,因此美国签而不批只会使自身承担一种非强制的义务,为其争取利益拓宽了空间.同时,由于美国长期针对相当部分条约都采取签而不批的态度,因此美国便以此使国际社会产生面对国际条约“难以批准”的印象,进而使得行政部门在进行国际谈判时可以利用国内反对声音为其进行谈判时的条件进而迫使对方做出让步.
其次,由于美国需要对条约进行签署和批准两项程序,且通常而言后来进行的批准程序较之之前的签署程序更为重要,因此美国在面对国际条约时也有着灵活采取行动的收益,即国内立法的发展会对国际条约的生效与否产生至关重要的影响.由于美国国内立法的不确定性,因此其他国家在与美国共同缔结国际条约时难免会陷入困境,即无法预知美国的最终态度以及条约的最终结果.而同时由于美国与别国的实力对比悬殊,因此美国取得的这种不对称优势也是较为持续的.此外,在美国的条约实践当中,附加保留、说明、声明（均被统称为RUD）的条约行为十分普遍,而其最大的法律意义在于能够在必要情况下缩小美国在该条约规定范围内的相关义务,因此这样的不确定性使得美国始终能够把握主动,从而实现对自身利益的最大化.
由此可以看到,美国在有关国际条约的实践当中,更多的是将其国际义务置于国内政治主导之下,尽量避免承担更多国际义务而获得更多由条约所带来的收益.美国在国际条约当中所采取的这种行为模式使其总能够在国际条约谈判当中占据优势且使其他缔约国处于相对被动状态之下.
参考文献：
[1]与非.美国国会[M].北京：中国法制出版社,2001：24.
[2]樊吉社.美国参议院拒批《全面禁止核试验条约》的原因及影响[J].当代亚太,2000（4）：14-18.
[3]AntoniaChayes.HowAmericanTreatyBehiorThreatensNationalSecurity[J].International Security.Vol.33.No.1.：45-81.
（责任编辑：许广东）
收稿日期：2016-04-06
作者简介：邓昕（1993-）,男,甘肃张掖人,硕士研究生,从事当代国际关系研究.
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