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土地利用效率视角下三大城镇群土地供给评价
【摘 要】城市土地作为经济和社会活动的载体,其利用效率影响着城市的经济发展和人居环境.城镇化的推进使得中国城市用地近年来呈现快速扩张的势头,各个城市发展的差异以及对土地资源管理与利用方式的不同导致了其区域范围内土地利用效率的不同.本研究以三大城镇群为研究对象,研究表明：长三角城镇群（15.60 亿元/ 平方公里）和珠三角城镇群（14.96 亿元/ 平方公里）的平均土地利用效率略高于京津冀城镇群（13.79 亿元/ 平方公里）,且三个城镇群都呈现出不同程度的土地利用效率与土地供给的错配；进一步以市级行政单元为研究尺度,通过对单个城市的土地利用效率与土地供给这两项指标的对比,采用象限法可将三大城镇群的城市划分为土地利用效率与供给匹配的城市、土地供给宽松的城市、土地供给偏紧的三类城市.最后,提出应当跟因地制宜的土地供给政策和城市开发战略能够最大化国家有限的土地资源生产力,促进全国和地方经济和社会健康快速发展.
【关键词】土地利用效率；土地供给
1、中国土地利用效率分布
西方发达国家较早进行了城市土地利用效率的研究,有代表性的理念包括精明增长、紧凑城市等.我国在城市化进程中也逐步认识到建立高效有序的城市增长机制的必要性,例如在2008 年1 月3 日由国务院下发了《国务院关于促进节约集约用地的通知》,明确提出节约集约用地“是我国必须长期坚持的一条根本方针”,要“大力提高建设用地利用效率”；2014 年3 月27 日国土资源部发布了《节约集约利用土地规定》,首次专门就土地节约集约利用进行了规范和指导.
城市的扩张可以用其建成区面积的变化来反映,城市的建成区是指城市行政区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的区域.一般来说,城市的非农业生产大多发生在城市的建成区内,非建成区则主要以耕地、林地、荒地及水域为主.因此,本文用每单位建成区面积的二、三产增加值能够快速简单地衡量该城市土地的利用效率.
图1 反映了基于单位建成区面积上产生的二、三产增加值的中国城市土地利用效率（气泡大小代表土地利用效率的大小）.从图中可以看出,我国土地利用效率比较高的城市主要集中在东部沿海一带,其中长三角和珠三角一带的众多城市分别形成了两个土地高效利用的城市大集群,其次,京津、山东半岛、海峡西岸、长江中游等地区的土地利用效率也明显高于全国平均水平.图1 反映出我国经济较为发达的长三角、珠三角和京津冀地区仍然具有很大的城市发展需求.根据资源利用效率最大化原则,在制定土地利用规划时,应在保有耕地的基础上,对土地利用效率高的城市进行重点开发,加大其土地供应,实现有限土地资源效益最大化的城镇化发展；对现阶段土地利用效率较低的城市应以优化现有土地利用模式、提升单位土地面积产值为首要目标,而不是盲目、低效地进行城市扩张.
2、三大城镇群土地利用效率与土地供给策略对比
未来的国际竞争将会是基于以都市圈和城镇群为代表的区域竞争,而城镇群又是都市圈发展的高级阶段,因此对于我国主要城镇群内部各城市的开发和扩张策略的研究具有重大意义.图2、图3、图4 分别反映的是京津冀城镇群、长三角城镇群和珠三角城镇群的土地利用效率的分布与其中各城市土地供给的对比,所利用的数据分别是2016 年的城市土地利用效率（色块深浅表示）和2017 年各城市全市范围内推出地块面积同比增速（柱状图表示：红色代表正增长,绿色代表负增长）.
从图2 中可以看出,在京津冀城镇群中,以北京和天津的土地利用效率为最高,其中北京市的土地供应在2017 年有所增加,但是天津市的土地供应在2017 年呈现负增长,没有做到对其高效率土地资源的充分利用.另外一个有代表性的城市为唐山市,虽然其土地利用效率处于较低水平,但其在2017 年却大幅增加了土地供应,可能会进一步造成低效土地利用的扩张.
从图3 中可以看出,长三角城镇群中各城市的土地利用效率分布较为均衡,但是从土地利用效率和土地供给对比来看,这一城镇群的土地供给策略在某些城市同样存在一定程度的错配.其中,城市土地利用效率较高的城市中,苏州市、扬州市和常州市三座城市出现了土地供应的小幅减少；在土地利用效率较低的城市中,湖州市、铜陵市、滁州市和金华市反而在2017 年大幅增加了土地供应,同比增速均大于50%.
在图4 中可以看出,珠三角城镇群土地利用效率较高的城市为集中在珠江口处的佛山市、深圳市、中山市、珠海市和广州市,并由这一中心向逐步降低.其中以佛山市的土地利用效率为最高,其土地供应在2017 年也出现了小幅增长.土地利用效率最低的城市为距离珠江口最远的韶关市,值得关注的是,该市却在2017 年增加了45% 的土地供给,有可能加剧其土地利用效率较低的问题.
3、研究结论
三大城镇群的总体平均土地利用效率为14.91 亿元/ 平方公里.对比三大城镇群的土地利用效率可以看出,长三角城镇群（15.60 亿元/ 平方公里）和珠三角城镇群（14.96 亿元/ 平方公里）的平均土地利用效率略高于京津冀城镇群（13.79 亿元/ 平方公里）；从单个城市的土地利用效率与土地供给这两项指标的对比来看,三个城镇群都呈现出不同程度的土地利用效率与土地供给的错配,将有可能造成有限土地资源的浪费.
我们定义土地利用效率大于三大城镇群平均土地利用效率（149,078 万元/ 平方公里）的城市为土地利用效率较高的城市,反之则为土地利用效率较低的城市.在总样本的53 个城市中,有13 个城市属于土地利用效率较高的城市,40个城市属于土地利用效率较低的城市.图5 根据城市土地利用效率和土地供给策略将这三大城镇群的所有城市分成了三类：土地利用效率与土地供给策略匹配的城市、土地利用效率低却加速土地供给的土地供给宽松的城市和土地利用效率高却减少供地的土地供给偏紧的城市.
3.1 土地利用效率与供给匹配的城市
位于图5 右上方和左下方象限的城市分别属于土地利用效率较高且土地供给增加和土地利用效率较低且土地供给减少的城市,这些城市的土地供给策略与其土地利用效率相匹配,基本上可以认为这些城市在近期土地资源的利用和开发上较为合理.
3.2 土地供给宽松的城市
位于图5 左上方象限的城市土地利用效率较低,却在2017 年增加了土地供给.比较有代表性的是京津冀城镇群的唐山市、长三角城镇群的舟山市、湖州市和珠三角城镇群的江门市.这类城市具有粗放式发展的倾向,因此我们建议这些城市的未来发展应首先考虑通过优化土地利用和城乡规划、调整土地供应策略以提升现有建成区土地的用地强度,进行城市硬件设施的改造和城市管理的改革,达到提高土地综合利用效率的目的.从图中也可以看出,在我国这三大城镇群中,有很多城市可能存在粗放式发展的问题,这在一定程度上反映出我国现阶段城镇化过程中某些城市出现的盲目扩张、造成国家土地资源浪费的现实问题.
3.3 土地供给偏紧的城市
另外一类值得关注的城市是位于图5 右下方象限的城市,这些城市的土地利用效率比较高,但其却在2017 年减少了土地的供给.比较有代表性的是京津冀城镇群的天津市.这一类城市在现阶段的城镇化进程中仍具有很大的城市扩展和土地开发价值.我们建议这类城市可以适当考虑加速城市开发的进程、增加建设用地的供给,以充分利用这些地区较高的土地利用效率.同属这一类的深圳市虽然有较高的土地利用效率,但是由于“基本生态控制线”的存在,深圳市开发扩张的潜力已经非常小了,对于发展到这一阶段的城市,我们认为可以通过建立异地园区、鼓励企业设立异地分支机构等方式,将深圳市优质的资源和高效的管理模式进行异地复制,带动其它后发城市——尤其是如韶关等周围城市——共同发展.
综上所述,我国目前很多城市还较倾向于粗放式发展的模式,而有一些土地利用效率高的城市却并没有利用其优势进行城市的开发,这并不利于全国层面上对有限土地资源的合理、高效的利用.我们建议国家和地方政府在制定土地供给策略时,应考虑各地区现阶段土地利用效率的差异,着重提高土地利用效率较高的城市的土地供给,对于土地利用效率较低的城市应先重点着眼于优化已开发区域土地的合理规划和城市更新改造,提高现有建成区的土地利用效率.
参考文献：
[1] 赵小风, 楼佳俊, 黄贤金, 姚丽, 赵雲泰. 城市土地利用效率研究进展. 现代城市研究,2017(06):2-8.
[2] 周沂, 贺灿飞, 黄志基, 王伟凯. 地理与城市土地利用效率—— 基于2004 ～ 2008中国城市面板数据实证分析. 城市发展研究,2013,20(07):19-25+56.
[3] 陆铭.《大国大城: 当代中国的统一、发展与平衡》. 上海人民出版社,2016.
作者简介：
李文婧,华夏幸福基业股份有限公司城市规划研究院,北京；
张志恒,深圳市城市空间规划建筑设计有限公司,北京；
吴昊天,华夏幸福基业股份有限公司城市规划研究院 ,北京.
土地利用论文范文结:
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