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由普惠式扶持到分类扶持：扶贫方式的转型

黄开腾

（贵州民族大学民族学与社会学学院,贵阳550025；广东技术师范学院管理学院,广州510665）

摘 要：精准扶贫贵在精准,关键在于分类扶持.我国长期推行的普惠式扶持在贫困人口锐减且分布趋于分散的现实条件下,其弊端日益凸显.分类扶持由于其根据贫困户致贫原因和脱贫需求进行有针对性的帮扶,故能克服“大水漫灌”的普惠式扶持所引起的资源浪费、精英捕获等弊端,进而提高扶贫精准度和扶贫成效,有助于实现精准脱贫的目标.因此,实现“普惠式扶持”向“分类扶持”的转型是扶贫工作的历史必然和理性选择.为了切实实现扶贫目标,分类扶持要注重靶向个人禀赋,体现贫困治疗的个体差异性；要靶向自然地理条件,突出贫困治疗的区域差别性；要靶向贫困原因,提高贫困治疗的准确性；要靶向贫困类型,实现贫困治疗的彻底性.

关键词：贫困人口；“普惠式扶持”； 分类扶持；精准扶贫；“靶向治疗”

中图分类号：F320文献标志码：A文章编号：1002-7408(2017)08-0072-05

作者简介：黄开腾（1981-）,男,海南临高人,贵州民族大学博士研究生,广东技术师范学院管理学院副教授,主要从事贫困治理研究.

引言

改革开放后,党和政府高度重视扶贫工作,农村贫困治理成绩举世瞩目,农村贫困发生率和贫困人口数量急剧下降.据统计,1990年时,我国农村贫困人口占农村总人口的比例为60%,而到了2014年,其下降到42% .［1］截止到2014年底,按照人均收入2300元的贫困标准,我国农村还有7017万人尚未脱贫.［2］相对于9亿多的农村人口来说,这部分人的数量固然不算多,但这是经过长期艰苦卓绝的扶贫攻坚战之后剩下的贫困“钉子户”,其脱贫难、返贫易的特点尤为突出.面对这样的新情况新问题,为了实现2020年全面小康社会的奋斗目标,扶贫工作思路必须作出相应调整.2013年11月,国家主席在湖南湘西考察时作出指示：“ 要实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫 .”［3］“精准扶贫”政策的战略构想从此横空出世.2015年十八届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》作出了“实施精准扶贫、精准脱贫,因人因地施策,提高扶贫实效”［4］的战略部署,同年11月,、国务院颁发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,提出要“根据致贫原因和脱贫需求,对贫困人口实行分类扶持”.［5］

做好分类扶持是实现精准脱贫目标的关键环节.2015年6月18日,在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上指出：“要坚持因人因地施策,因贫困原因施策,因贫困类型施策,区别不同情况,做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗,不搞大水漫灌、走马观花、大而化之.”［6］由此进一步明确了精准扶贫中分类扶持的工作思路.近几年来,随着我国贫困人口数量的下降以及其分布趋于分散,扶贫资源的边际递减效益日渐明显,长期推行的普惠式扶贫方式弊端凸显,扶贫绩效日渐式微,这显然不利于如期全面脱贫目标的实现.面对此情,笔者认为,唯有实现“普惠式扶持”向“分类扶持”的转型,才能提高扶贫资源的配置效率,最终实现“真扶贫、扶真贫、真脱贫”的目标.

精准扶贫贵在精准,关键在于分类扶持.根据国务院扶贫办2014年5月颁发的《建立精准扶贫工作机制实施方案》,精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核,引导各类扶贫资源优化配置,实现扶贫到村到户,逐步构建扶贫工作长效机制,为科学扶贫奠定坚实基础.［7］由此阐释了精准扶贫的核心思想是由精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核等四环节构成的过程.在精准扶贫的四环节中,精准帮扶的地位和作用最为重要.因为,精准帮扶在精准扶贫的各环节中起着承上启下的作用,只有精准帮扶,精准识别才有价值,精准管理和精准考核才有意义；同时,精准帮扶是精准脱贫的手段和保障,只有精准帮扶,才能实现精准脱贫的目标.依此,把精准帮扶视为精准扶贫的核心内容是非常准确的.而帮扶要做到精准,关键在于分类扶持.所谓分类扶持,是指扶贫工作要根据扶持对象的致贫原因以及脱贫需求分门别类地进行扶持,以提高扶持资源匹配效率,最终实现精准脱贫目标.

就相关问题研究现状来看,虽然党和政府明确了精准扶贫中关于分类扶持的工作思路,但学术界更多的关注度在于精准扶贫的理论基础、内涵界定、运行困境、实现途径等,而缺少对分类扶持问题的专门化研究.这无疑是一种缺憾.鉴此,进一步加强对农村贫困人口分类扶持问题的专门化研究十分必要.

一、“普惠式扶持”：传统扶贫方式的主要弊端

改革开放之后,基于我国农村贫困问题的现实情况,扶贫工作选择了普惠式的方式,且取得了举世瞩目的成就,但随着我国农村贫困进入转型期,传统普惠式扶持方式的弊端也日益凸显.

1.普惠性是我国长期以来扶贫的主要特征.普惠式扶贫指的是扶贫政策面向一定区域内的全体农村人口而非只面向贫困人口,该区域内全体农民均是受益者,其旨在提升全体农民的收入水平.改革开放后,我国农村贫困治理历经了1978-1985年的农村经济体制改革推动减贫、1986-1993年的区域开发式扶贫、1994-2000年的综合性扶贫攻坚、2001-2012年的整村推进与“两轮驱动”扶贫（最低生活保障制度与扶贫开发政策的衔接）等［8］四个阶段的政策实施,虽然其瞄准范围有日趋缩小之势,但实质上均具有普惠性的特征：1978-1985年期间的减贫政策其重点在于依靠推行家庭联产承包责任制、发展农村商品经济、推行“以工代赈”等途径实现农村和农民增收致富.显然,这一政策并非针对特定区域,而是面向广大农村地区,所有农民均是政策的受惠者；1986-1993年期间的扶贫政策确定了18个集中连片贫困带和贫困县作为扶贫开发的重点,以期通过发展区域经济增长带动贫困地区和贫困人口脱贫致富.其政策重点在于发展县域经济,而缺少针对贫困农户的措施；1994-2000年阶段和2001-2012年阶段的减贫政策虽然明确提出以贫困县为重点、以贫困村为基本单位、以贫困户为主要工作对象的扶贫方针,但以扶贫贴息贷款、发展资金和以工代赈等三大项目为主要形式、整村推进为主要方式的农村扶贫由于贫困识别不精准、扶贫工作缺乏监督等原因,导致扶贫目标瞄准的偏差程度非常高,实际受益者既有贫困村和贫困户,又有大量的非贫困村和非贫困户.国家统计局（2001）的监测数据显示,国家扶贫贷款的绝大部分（近65%）贷给了非贫困户.［9］汪三贵等人的研究表明,2001年贫困村瞄准数量总缺口占22 %到23 %,有大约67%的村本符合贫困村的资格条件但因瞄准不精准而未能获评.［10］由此可知,我国历次扶贫开发战略实施中都呈现着扶持对象过宽、过大的现象,其表面上是瞄准贫困村和贫困户的专门扶贫,实质上是面向一定区域内所有农民的普惠式扶贫.

2.普惠式扶贫方式的弊端.普惠式扶贫的长期推行适应了我国农村当时绝对贫困人口数量众多、分布大量集中且贫困程度普遍非常高的社会现实,且至今为止我国减贫工作所取得突出成绩的事实也证明了其存在的历史合理性,但当前我国农村贫困已进入转型期,绝对贫困农村和贫困人口的数量大大减少且分布趋于分散,在这样的背景下,扶贫资源的边际效益递减日趋明显,“大水漫灌”的普惠式扶贫变得不再合时宜,其弊端日渐呈现：第一,扶贫对象瞄准出现偏离,扶贫目标过大,造成严重的扶贫资源浪费.有研究认为,在普惠式的扶贫模式下,贫困县与贫困村当中有4/5不是真正的贫困者.［11］2004年1月至10月,国家审计署在592个国家级贫困县中查出了578亿元扶贫款“灰洞”.［10］这意味着大量的扶贫资金并没有真正用于对贫困村和贫困户的扶持.第二,出现“精英捕获”现象,引起严重的社会不公平.普惠式扶贫由于其扶贫面过大,加上监督机制不到位,关系扶贫、人情扶贫的情况就会层出不穷,甚至有些官员基于扶贫政绩需要,会选择条件基础好的村和农户作为扶持对象,而不是特别需要帮扶的贫困村和贫困户,出现“扶富不扶贫”“精英捕获”等怪现象,造成扶贫功能的本末倒置,不仅不能促进贫困户脱贫,还加剧了贫富分化.有学者调研表明,在扶贫项目的受益群体中,富裕户、中等户和贫困户三者受益的比例分别为33%、15%和15%,贫困户受益的比例最少,且远低于中等户和富裕户.［12］事实胜于雄辩.这些事实证明了普惠性式扶持已难以适应当前扶贫工作的需要,其退出扶贫工作的历史舞台已是时代的必然选择.

二、“分类扶持”:精准扶贫方式的理性选择

分类扶持由于其根据贫困户致贫原因和脱贫需求进行有针对性的帮扶,故能克服大而化之、“大水漫灌”的普惠式扶持所引起的资源浪费、“精英捕获”等弊端,进而提高扶贫精准度和扶贫成效,最终确保在较短的扶贫攻坚战期限内全面实现精准脱贫的目标.因此,以分类扶持取代普惠式扶持是扶贫方式的理性选择.

1.致贫原因的差异性要求扶贫工作必须进行分类扶持.中国农村贫困人数数量众多,致贫原因千差万别.一般而言,致贫原因主要有：第一,自然地理条件.农村贫困地区大多位于山区,可耕种土地少,农业收益少；生态环境脆弱,开发潜力小而风险大；地理位置偏僻,交通不便,市场化程度低,劳动力转移困难.这些相对较差的自然地理条件是农村贫困人口长期贫困的主要原因.汪三贵等通过分析少数民族贫困变动的趋势,认为自然生态条件恶劣因素的制约是导致少数民族地区贫困的重要原因.［13］陈全功等的实证研究证明了少数民族长期贫困的重要原因在于这些地区的贫困户所拥有的地理资本低劣,发展要素紧张.［14］第二,社会政策环境.中国农村长期以来在社会保障、社会福利、教育等方面遭受多维的政策性排斥是致使农村贫困人口难以脱贫的重要原因.［15］这种政策性排斥一方面让农村贫困人口无法分享均等化的公共服务和国家经济发展成果,从而提高了其生活成本,增加了其因病致贫、因老致贫、因子女教育致贫等方面的社会风险；另一方面其让农民工难以融入城市社会,从而降低了农村贫困人口进城务工赚钱奔小康的积极性.第三,社会文化因素.贫穷是人们在社会互动交往中形成的一种文化现象.国内外学者尤为注重从社会文化的视角分析致贫原因.美国社会学家与人类学家奥斯卡·刘易斯认为,穷人按照有别于社会主流文化的生活方式长期在封闭化、固定化的空间里进行互动,便形成了一定的社会亚文化,即贫困文化,每个人对这种贫困文化都表现出了自我适应,从而导致穷人难以摆脱贫穷的命运,［16］甚至出现贫困的代际传递.刘龙等国内学者的研究也认为我国农村长期积淀的贫困文化是导致其贫困的重要原因.［17］当前部分农村贫困人口有“宿命论”的观念而甘于现状,既不想外出打工、也不想就地创业的现象用贫困亚文化理论来解释是比较恰当的.第四,个人禀赋因素.有些农民因自身文化程度低下以及完全或者部分丧失劳动能力等个人禀赋较差会严重影响其收入水平,以致变得更加贫困.总而言之,致贫原因的多样化要求扶贫工作要精准分析致贫原因,根据不同的致贫原因,采取不用的扶持方式和措施.

2.脱贫需求的差异性要求扶贫工作必须进行分类扶持.扶贫资源的精准配置是扶贫实现脱贫目标的关键,而扶贫资源的精准配置不仅要保证其“能够真正用于贫困社区和贫困人群,而且要与贫困社区和贫困者的基本需求相吻合.”［18］扶贫资源的精准配置与扶贫对象脱贫需求一致之所以有助于实现精准脱贫的目标,是因为：第一,这样可以满足贫困村、贫困户的真实需求,让他们获得真正有效的帮助,从而提高扶贫资源的使用效率和效果；第二,扶贫项目满足扶贫村、贫困户等扶贫对象的脱贫需求,便能调动其参与积极性,激发其内生动力,实现其从扶贫对象向扶贫主体的角色转变,成为扶贫的切实推动者,进而提高扶贫成效.就目前的扶贫资源配置而言,扶贫资源的投放往往以实物的形式在贫困区域范围内统一发送,即对于贫困村或者贫困户,不管其贫困程度如何、需求如何,均能获得类似的扶持,这样做“虽然能避免资金挪作他用,但很大程度上忽视了县域内村庄之间的差异和贫困户自身的情况”,［19］造成了极大的资源浪费,影响了扶贫的实际效果.同时这种“一刀切”的不切实际做法也会让一些农民群体觉得扶贫工作过于随意和形式化,由此漠视政府的扶贫工作,或者认为政府的扶贫资源过于容易获得,由此滋生和强化了“等、要、靠”的依赖心理.事实上,由于致贫原因、家庭情况、心理状况等因素的不同,贫困村和贫困户脱贫需求的差异性是很大的,有些可能倾向于发展产业、有些可能倾向于易地搬迁、有些可能倾向于住房救助或者医保救助,等等.因此,扶贫工作要靶向扶贫对象的脱贫需求,根据其不同的脱贫需求分别给予个性化、差异化的扶持,惟有如此,才能提高扶贫资源的精准匹配,进而提高扶贫绩效,实现脱贫目标.

三、“靶向治疗”：农村贫困人口分类扶持的基本方略

为了提高分类扶持的实效性,必须树立“靶向治疗”的核心理念,严格区分贫困村或者贫困户的个人禀赋、自然地理条件、贫困原因和贫困类型,精准靶向扶持对象.

1.靶向个人禀赋,体现贫困治疗的个体差异性.根据贫困户个人禀赋的好坏,可把贫困户分为具备完全劳动能力的贫困户和完全或部分丧失劳动能力的贫困户等两种类型.基于此,靶向贫困户个人禀赋的贫困治疗也体现为两部分.

首先,针对具有完全劳动能力的贫困户,要发挥“开发式”扶贫的作用,通过帮助其发展生产或者促进其转移就业加以扶持.扶持贫困户发展生产,要坚持以人为本,根据贫困户的不同需求分别扶持不同的产业项目,确保产业扶持确实能提高贫困户的经济收入.因此,要在对贫困户建档立卡的基础上入户进行调查,对贫困户发展生产的需求进行位序排列,力争保证产业扶持项目能够满足其最高阶位的需求,以期发挥产业项目扶持的最大功效.扶持贫困户转移就业,重点在于推进劳务输出.而劳务输出是否顺利以及能否实现增收致富的目标,劳动者的能力素质起着决定性的作用.因此,政府要依托各职业院校以贫困农民需求为导向免费为其提供适宜的职业技能培训,以提高其就业技能,为其成功转移就业奠定基础.同时,针对目前劳务输出过程中农民工主体性地位不突出的问题,可进行相应改革：一是建立全国性的农民工就业岗位需求管理平台,实行就业岗位上网发布；二是推进农民工组织化建设,凝聚农民工力量；三是推进农民工组织与企业对接,实现农民工自主劳务输出.

其次,针对完全或者部分丧失劳动能力的贫困户,要发挥“救济式”扶贫的作用,通过社保兜底加以扶持.要完善最低生活保障精准识别机制,本着“应保必保”的原则,满足困难家庭,尤其是老年人或残疾人家庭享受低保的需求.要提高养老金发放金额,根据物价上涨指数制定并落实养老金递增计划,对于达到法定领取养老金年龄而尚未完成养老保险费缴纳任务的农村贫困人口由财政一次性代为缴纳,并及时足额给予发放养老金.要设立农村残疾人专项补助基金,提高对其补助标准,对于丧失部分劳动能力者要为其提供培训学习的机会,助其提高自身人力资本,以便其利用自身尚好的身体机能劳动赚钱.要在继续落实传统的实物和资金救助政策的同时,根据完全或者部分丧失劳动能力者的个性化需求,推行以生活帮扶、心理疏导、精神慰藉、资源链接、能力提升、社会融入等为内容的差异化、多层次的社会救助服务,发挥社会救助体系综合扶持的作用.［20］

2.靶向自然地理条件,突出贫困治疗的区域差别性.国务院2010年颁布的《全国主体功能区规划》把我国土地划分为优化开发地区、重点开发地区、限制开发地区、禁止开发地区等四类主体功能区,为贫困农村因地制宜进行扶持提供了指导性的参考.

首先,对位于前两种类型主体功能区的贫困户的扶持,要重点挖掘区域资源,利用好地区资源禀赋,因地制宜发展特色产业.要发挥政府的主导作用,结合地方资源优势,进行科学产业规划,以“突出特色、突出市场、突出绿色、突出融合”［21］等四突出为理念精准选定特色产业.既要用现代化的理念和技术对养殖业、种植业、畜牧业等传统产业进行改造,发展现代农业,拓展农业产业链,提高其产品附加值,又要大力推进生态旅游、传统工艺品加工等新型产业,“促进一、二、三产业融合发展”,［21］以寻找贫困地区新的经济增长点.既要考虑规模效应,又要注重个性特征.一方面要在县域范围内全面推动地区主导性优势产业,扩大规模效益,树立区域公共品牌,提高产品影响力；另一方面要推进“一村一产品”,深挖特色内涵,突出个性化发展,提高产品竞争力.同时,为了保证贫困地区特色产业发展的持久性和竞争力,要创新产业发展模式,形成各方利益联结机制.当前构建有助于发挥贫困户主体性的利益联结机制尤为重要.比如,地方政府要帮助农民把产业资源投向市场,通过招投标的方式寻找投资企业,进而形成农户与企业的利益联结关系并提高农户在与企业合作中的话语权；通过技术培训、资金支持等途径把贫困户培养成本土化的职业农民,提高其自主发展产业的能力,扩大其发展产业的利润空间.

其次,对位于后两种类型主体功能区的贫困户的扶持,要推动其转移就业或者易地搬迁.第一,针对生态环境恶化的问题,要加大退耕还林的投入力度,全面开展生态恢复行动,设置若干与环境保护和护林相关的工作岗位,对有劳动能力的贫困农民进行安置,利用生态保护专项基金为其发放工资,保障其收入来源.同时,要保证退耕还林后农民的土地经营权不变,以此解除贫困农民的后顾之忧,进而调动其转移就业的积极性.第二,要科学制定易地搬迁规划,依托小城镇、工业园区等产业基础好、就业机会多的地方安置贫困农民,避免搬迁农民住新房而无业可就.第三,要建立健全公共服务体系,为搬迁农民提供优于迁出地的基础设施、医疗、就业、教育等公共服务,保障其与当地居民同等享有公共服务的权利,为其在当地就业谋发展破除制度性壁垒.第四,要解决搬迁户的持续性生计和社会文化适应性的问题.政府要在划分土地、技能培训、思想教育、产业培育等方面形成系统完整的长远规划,保障搬迁户的持续性及发展性生计；提高搬迁户的文化适应性,本着“记得住乡愁、融得进新社区”的原则,一方面可通过重建祠堂、复制家乡标识、以家乡名命名小区和道路等形式帮助搬迁户获得心灵的寄托；另一方面要通过专业社会工作的介入组织形式多样的社区活动,增加搬迁户与当地居民交流的机会,促进其尽快融入当地社会.

3.靶向贫困原因,提高贫困治疗的精确性.只有扶贫措施瞄准贫困原因,才能保证扶贫富有成效.目前,遭遇自然灾害、农产品滞销、患病、社会政策排斥等是农民贫困的重要原因.为此,要根据不同的贫困原因,采取不同的扶持对策.

首先,针对遭遇自然灾害、农产品滞销等导致农民收入锐减的问题,要大力发展农业保险和电子商务.农业保险是现代农业的保险柜,可以减少自然灾害以及下乡企业因产品下跌“跑路”而给农民造成的损失,减少农民因意外返贫的几率.因此,要推动保险下乡,为农民发展产业保驾护航.针对规避自然灾害的风险,可由政府宣传以提高农户保险意识,并给予补贴一定的保险费；针对规避企业“跑路”的风险,可要求企业出资成立产业风险基金,由作为第三方的保险公司代为管理.同时,为了避免农民农业丰收却收入降低的现象的出现,要结合“互联网+”的时代背景,帮助贫困地区农民完善电子商务平台,培育其网上经营产品的理念和能力,以助其拓展产品销售渠道,保障产品销路.

其次,针对患病、房屋改造、子女上学等导致农民债台高筑的问题,要进一步完善社会保障体系.要加大财政在农村合作医疗保险上的投入力度,实现农村合作医疗农民全覆盖,全面实行贫困人口医疗保险费由财政代缴的制度；扩大医疗保险报销范围,提高医疗保险报销比例；建立健全覆盖全国的大病医保制度,落实贫困人口大病县域范围内先诊疗后付费的政策.要推进差别化的危房改造制度,给予农村贫困人口危房改造更多资金支持,同意其以土地抵押的形式贷款部分建房款项.要全面落实九年义务教育制度,建立全县范围内贫困家庭子女幼儿园、高中和大学层面教育的资助制度.要建立经费来自村集体财产、下乡企业和村集体合作公司的股份分红及社会各界人士捐款等的专项基金以及村民互助基金,对因入学、自然灾害、疾病等需要特别关爱的贫困村民给予相应的救助,以减轻其经济上的负担和心理上的压力.

最后,针对工作难找以及政策性排斥难以促进贫困农民转移就业导致其收入低下的问题,要努力扩大就业岗位和加强制度改革.一方面,要结合产业扶贫的要求,因地制宜发展特色产业,培育大量中小企业,扩大就业容量,增加就业岗位,增强城镇综合承载能力,以优良的条件吸收农村贫困人员进城从事非农产业；另一方面,要本着统筹城乡、无差别的原则对户籍制度、教育制度、社会保障制度进行改革,帮助进城农民工及其子女解决户口问题,使其享有完善的医疗、教育、保险、社会福利等公共服务,为其更好融入城市创造条件,为劳动力转移扫除制度性障碍,从而激发贫困农民进城就业的热情.

4.靶向贫困类型,实现贫困治疗的彻底性.根据贫困程度的不同,贫困可划分为绝对贫困和相对贫困等两种类型.无论是绝对型贫困还是相对型贫困,都是精准扶贫要治疗的目标对象.同时,由于绝对贫困户和相对贫困户之间在收入上存在着明显的差距,因此,为了提高贫困治理的效果,必须针对不同类型的贫困户采取不同的措施.

第一,区分贫困类型,动态归类贫困群体.目前,我国对农村贫困户的识别主要以固定人均收入为基准,如农民家庭人均收入在其基准以内,则其被认定为贫困户,并为其建档立卡,否则,则为非贫困户,不为其建档立卡.然而,这种做法存在着一定的弊端：其一,多数家庭的收入难以量化,严格按照固定化的人均收入标准进行贫困认定会难以操作；其二,在村庄内部,除了个别非常贫困的家庭外,绝大多数的家庭情况差不多,因此,在绝对规模数量的条件下进行贫困户认定必然会让一部分与其他人情况类似的农民不能获得贫困认定资格,从而造成严重的不公平.因此,有必要对农民群体进行分类识别：对于少数绝对贫困的家庭定为A类扶持对象,对于多数相对贫困的家庭定为B类扶持对象,并分别为其建档立卡,分别为其制定扶持方案.同时,应当注意的是,为了保证不同类型的贫困户能够及时获得对应的扶持,要加强对贫困户家庭的动态化管理,定期考核其贫困程度,如有变化,则要及时更新其贫困类型,重新为其建档立卡.

第二,瞄准贫困程度,制定差异化扶持措施.以阿玛蒂亚·森(CA-martya. Sen)为代表的多维贫困理论认为,经济收入并非是衡量贫困的唯一指标,权利、健康、教育等方面的可行能力也是衡量贫困的重要指标.［22］这个理论对于区分贫困类型进行扶持具有重要的参考意义.对于绝对贫困者而言,由于其绝对收入非常低下,无法保证基本的生活水平,因此,对于这部分的贫困群体的扶持要以直接增加其收入为主,改善其可行能力,而对于相对贫困者的扶持则要以改善其可行能力为主,加以一般性政策扶持.因此,对于绝对贫困者,政府要给予更高标准的生活补贴,给予在危房改造、社会保障、子女教育、发展生产等方面更多的优惠待遇,比如增加危房改造补贴标准、代缴社会保障金、子女高中层面教育免学费且受资助、提供无息小额贷款等,同时鼓励其积极提升各种能力.对于相对贫困者,除了保障其享受一般性的扶贫政策外,要着力提升其在权利、健康、教育等方面的可行能力.而教育是提升能力的不二途径,因此,对贫困者家庭（包括绝对贫困者和相对贫困者）要坚持加强教育扶持,全面提升其各方面的素质,使其具备自我脱贫的能力.一是政府各扶贫相关部门要进入贫困村庄开展形式多样的宣传教育活动,帮助贫困户形成“要我脱贫”向“我要致富”观念的转变,增强其脱贫内生动力,努力消除根深蒂固的农村贫困亚文化的消极影响；二是要经常性地组织各领域的技术人员进入贫困村庄开展科技扶贫活动,为贫困农民发展生产提供技术支持；三是要充分发挥乡村精英、村民自治组织、驻村干部等方面的力量,形成社会各界协同互助治理贫困的格局；四是要增强贫困人口的组织化程度,积极培育内生型社会组织,使其成为增进乡村社区团结、治理贫困的重要依靠力量.

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【责任编辑：黎峰】

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