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取代NAFTAUCA影响几何？
文/中国现代国际关系研究院拉美研究所 曹 廷
《北美自贸协定》（North American Free Trade Agreement,英文缩写为NAFTA）的重新谈判过程可谓一波三折.早在竞选总统期间,特朗普作为共和党总统候选人便指责该协议不公平、抨击其造成美国的巨大贸易逆差,叫嚣要重审甚至撕毁协议.可以说,NAFTA是特朗普最上心的事情之一.上台后,特朗普将NAFTA重谈列为优先议程,紧锣密鼓地推进与墨西哥、加拿大的谈判.自2017年8月开始,美、墨、加三国先后进行七轮谈判,但因彼此分歧无法弥合而未能达成一致.
今年7月,美国和墨西哥开启持续5周的双边会谈.就在8月27日,美墨两国从相互对立戏剧性地转向“握手言和”,宣布初步达成《美墨自贸协定》.不久后,加拿大加入谈判,但美加两国之间分歧较大.经过激烈博弈,加拿大终于在最后大限前,于9月30日与美国达成一致,成功“入群”.目前,三国计划签署《美国-墨西哥-加拿大协议》（The United States-Mexico-Canada Agreement,英文缩写为UCA）,取代已有24年历史的北美自贸协定,为三国长达13个月的马拉松谈判画上句号.
新协议新在高标准
新协议长达1812页,包括市场准入、原产地规则、农业、贸易救济、投资、数字贸易、争端解决、知识产权等30多个章节,还包括美墨、美加就部分问题达成的附加双边协议,其“现代化”“高标准”的特点比较突出.
在原产地规则方面,规定车企要想获得北美区内的零关税优惠,就必须将来自北美的零配件占整车的比例由62.5%提升至75%,同时要求,至少七成汽车用钢材来源于美、墨、加三国.汽车贸易配额方面,墨西哥、加拿大各自同意每年向美国出口不多于260万辆汽车,如果超出配额,将接受美国加征的25%关税.劳工薪酬方面,新协定要求,享受零关税汽车的零件中40%-45%的部分是必须要在时薪16美元以上的高工资区域生产的.在乳制品生产中,加拿大作出让步,同意取消“Class 7”的乳品定价协议,将向美国开放约3.5%的乳品市场份额.
新协议规定,生效6年后,三国将会对其进行审查；若过审,协议的有效期将延长为16年,此后再视情况而定（类似“日落条款”）；原协议中关于争端解决机制的内容得以保留.此外,UCA第32条规定,任意一方在和非市场经济国家签订自贸协定时都必须通知另外两个成员国,并在6个月的时间里等候其“审批”.
总体看,UCA是目前世界上涵盖面最广的贸易协定,除了在原有的比如劳工、环境等议题上取得突破,还包含了本世纪才进入讨论范围的数字贸易、国有企业、中小企业等新议题,前所未有地加入了宏观政策与汇率问题的章节,实现了超越原版NAFTA的高标准.
看似相互扶持,实则同床异梦
三个国家之所以能达成协议,原因有很多.
美国此番谈判意愿强烈,推动了整个过程的进展.特朗普为兑现竞选承诺,上台后将NAFTA重谈作为最优先贸易政策议程.目前,美国中期选举日益临近,特朗普希望能够尽早结束谈判,以此作为提升支持率的有力工具.美国政府的谈判策略也为协议达成贡献了重要力量.美方在一些关键议题上坚持底线,不容回避,如原产地规则、“日落条款”、劳工标准等方面,要求对方必须有实际回应.在NAFTA重谈陷入僵局后,美国及时调整谈判策略,采取“各个击破”原则,先与处于相对弱势的墨西哥进行谈判,成功后再与加拿大谈判.
墨西哥最终没有放弃,这一点也很重要.一方面,从现实利益看,美国对墨西哥的重要性不言而喻.墨西哥对美国经济依赖性较强,对美出口占其出口总额的80%,且进口总额的50%左右来自美国.墨西哥各界认识到,假若特朗普真的撕毁NAFTA协议,会对墨西哥造成不小的冲击.因此,只有与美国政府坐下来谈判,让出部分利益换取新贸易协议的缔结,才能保住美国这个巨大市场.另一方面,在2018年7月大选结束后,涅托（墨西哥现任总统）政府态度亦有所软化.大选前,执政党为迎合国内的民族主义情绪,秉持对美的强硬立场,希望争取更多民众选票.大选失利后,涅托政府希望在11月30日前与美国达成协议,为其所在革命制度党未来的“东山再起”积累筹码.
对于加拿大而言,该国利用了特朗普急于求成的心理,以较小的利益让步,即向美国开放3.5%的乳制品市场份额,获得了争端解决机制的保留.加拿大在谈判中一直坚决维持这一机制,以保护其木材等行业不受美国反倾销关税的影响.可以说,美加相互妥协是三国最终达成协议的关键一步.
几家欢喜几家愁
协议的达成将产生多重影响.
不可否认,新协议将会对北美地区产生一定的积极影响.美国、墨西哥、加拿大三个国家共拥有5亿人口,每年的总经贸额约为1.2万亿美元,是目前西半球经济总量最大的自由贸易区域.新协议中的大多数条款沿用了1994版的内容,革新并不多,即便如此,UCA的成功签订还是减少了投资者对北美贸易前景的担忧,有利于稳定投资者和国民信心.
协议的成功签订,还让特朗普成为了最大赢家.且不说UCA可以帮助其在中期选举中获得更加有力的选情,早在谈判完成之前,特朗普就表示这份协议将会为美国提供数十万个新的就业岗位.新协议中的原产地规则和劳工薪酬标准的提高,将有助于刺激美国制造业复苏.对此,美国贸易代表办公室称,仅汽车原产地规则就可以激励美国每年数十亿美元的汽车及零部件的生产.另外,加拿大向美国开放部分奶制品和酒类市场,也将给美国农业带来一定利好.
对于特朗普政府来说,UCA的政治意义大于经济意义.一定程度上,新协议的原产地规则和劳工工资标准将提高汽车的生产成本,这些成本将转嫁到美国消费者头上,或抑制美国的国内需求.目前,在墨西哥设厂的成本仍然低于美国,新协议能否从根本上促动原在墨西哥的投资大规模转向美国,也还是未知数.因此,通过达成协议迎合国内选民诉求才是特朗普谈判的优先目标,而他也已经初步达到了上述目的.
UCA有助于美国继续推进单边贸易政策.特朗普对多边谈判兴趣寥寥,更偏爱一对一的谈判方式.此次新协议达成的方式,也证明了特朗普将贸易谈判从多边转向双边的政策已经奏效.未来,美国政府或将更加青睐双方谈判的模式,依次推进和其他国家、地区的谈判.长远看,上述情况可能会加剧国际贸易体系的碎片化.
新协议可能会对墨西哥的经济增长造成负面影响.自1994年NAFTA生效以来,汽车制造业已成为墨西哥国民经济的支柱性产业.UCA中,新的原产地规则和工人时薪标准变相提高了汽车企业在墨西哥的生产成本,将导致部分外资撤离和工作岗位的流失,或许会挫伤墨西哥的经济增长.从更长远的角度看,美国制造业复苏和就业机会增加将吸引更多墨西哥移民前往美国,造成墨西哥本国劳动力流失,同时也将给美墨边境带来更多安全问题.
特别值得关注的是,墨西哥和加拿大在外贸上的“自主权”将进一步被削弱.UCA第32条对成员国与“非市场经济国家”签署自贸协议的条件进行了限制.如果其中一方在没有征得其他成员国同意的情况下,就与“非市场经济国家”签署协议,会被踢出UCA.这意味着墨、加两国在对外贸易上的话语权被美国控制,进一步沦为美国的“附庸”.
尽管美墨加三国已经就签署协议达成一致,未来协议能否真正实施,还面临一定变数.根据谈判日程,美墨加三国领早将于11月30日签署新协议,随后各国需提交各自议会审议.日前有消息称,三国可能在11月29日举办的阿根廷二十国峰会（G20）期间签署协议.就美国而言,特朗普将在11月底签署这一协议并提交国会,但其在2019年之前就协议进行表决的可能性比较小.美国共和党大多数成员支持新协议,但如果党在11月份的中期选举中控制了众议院,新协议的未来将面临更多不确定性.可以说,UCA的最终命运掌握在各国立法机构手中.
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日落条款,又称落日条款,指的是法律或合约中规定部分或全部条文的终止生效日期.在谈判过程中,美方曾提出日落条款,提议新协定5年后到期,除非成员国同意延期.
Class7,即“七级定价”,是加拿大政府在2017年3月份创建的一种牛奶类别,大幅降低了加拿大生产牛奶的成本,包括蛋白质浓缩物、脱脂牛奶和全脂奶粉的,这让美国同等品牌失去竞争力.
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