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美国《虚拟货币业务统一监管法》的主要内容与对我国
近年来,以比特币为首的虚拟货币攀升,吸引了大批中小投资者参与,随之而来的以各类虚拟货币为媒介的非法金融活动也日益增多,虚拟货币的发展存在着巨大的金融风险.2017 年7 月19 日,在美国全国统一州法委员会第126届年会上,参加的53 个委员会成员以45 票的绝对优势通过了《虚拟货币业务统一监管法》（以下简称“法案”）.该法案旨在为虚拟货币业务的顺利发展奠定基础,为美国各州提供统一的监管指南,包括许可证要求、互惠、消费者保护、网络安全、反洗钱以及对被许可方进行监督.尽管比特币社区面临法律上的不确定性和可疑框架的挑战,但多数委员会成员认为该法案可以提供示范性监管,以保障数字货币领域的创新.
一、法案出台的背景
美国全国统一州法委员会起源于美国19 世纪末的法律统一运动,1892 年在促进美国法律统一性的各州委员会会议上成立,该委员会设立的目的在于向各州推荐其拟制的示范法律文本.目前委员会制定的《统一商法典》《统一流通票据法》和《统一仓单法》等统一法被美国各州广泛采用.
虚拟货币行业作为年轻的行业,被美国全国统一州法委员会发起法律起草项目非同寻常,究其原因,一是虚拟货币行业需要客户的支持,客户希望了解虚拟货币的新产品和服务运作方式,并且希望相关业务能通过金融服务监管机构的审查；二是虚拟货币企业需要银行业、投资者的支持,法案的出台可以帮助银行、银行监管机构和投资者理清思路,使虚拟货币企业在更明确的服务和监管制度的支持下取得成功.
二、法案的主要内容
1. 明确虚拟货币业务活动类型法案将虚拟货币业务活动类型分为三类：一是直接通过与虚拟货币控制服务供应商的协议,为投资者或代表投资者兑换或转移虚拟货币,代表投资者存储虚拟货币,或从事虚拟货币管理活动；二是代表另一主体持有电子贵金属或贵金属的电子证书,或发行代表贵金属权益的股份或电子证书；三是在网络游戏平台发放除了由原始数字货币单位的源发行商提供的系列游戏以外,将原本无法兑换的数字单位兑换为一种或多种形式的可兑换虚拟货币、法定货币或银行信贷额.
2. 明确从业人员及机构的资质许可及执照核发
法案明确规定从事虚拟货币业务活动须获得执照,监管部门对申请机构的业务内容、人员资质、经验等进行审查.申请许可需提交的材料包括：一是开展虚拟货币活动时使用或计划使用的机构名称或商标；二是高管、负责人、控制主体的法定名称、住宅地址、营业地址等；三是当前及历史业务描述,包括产品和服务、相关网址、预计用户群及营销目标等；四是开展虚拟货币业务活动的服务器的管理人姓名、电话及管理人协议；五是为自身、高级主管、负责人或用户购买的责任保险、意外保险、业务中断保险,网络安全证书及详细的保障摘 要；六是高管及负责人的指纹及工作经历.
3. 明确担保和证明事宜
法案规定, 在颁发执照前,从事虚拟货币业务活动的申请主体,需提交必要的担保和证明.一是提交担保,缴纳专项资金、信用证、保证书或忠实履行义务的担保,其中担保金额视其虚拟货币业务模式的性质和风险范围规定的金额而定；二是提交已具备必要的净值和准备金的证明,申请主体在申请执照时,应提交最低净值为25 000 美元以及具备终止执照持有主体业务所需充足准备金的证明.
4. 明确必要的披露事项
法案要求虚拟货币业务经营主体对下列事项进行公开、明确地披露,披露方式为网站公布、签署协议或确认函等.一是收费表、计算收费的方式及收费的时间安排；二是经营主体提供的产品或服务是否享受相关保障；三是虚拟货币转移或兑换正常的及不可撤销的情况和例外；四是责任限定,包括未经授权、错误或意外的转移或兑换责任,投资者向经营主体提供转移或兑换通知的责任,投资者从经营主体处获得任何赔偿的依据,适用于消除转移或兑换中错误的权利；五是转移或兑换日期及投资者账户的记账日期可能与投资者指示日期不同；六是投资者获得收据、交易凭证或其他转移或兑换证明的权利；七是虚拟货币不是法定货币；八是各方对交易类型、价值、日期、金额、时间、收费等进行确认.
5. 明确制度建设要求
法案明确规定经营主体应建立并执行网络安全计划、业务持续性计划、灾难恢复计划、反欺诈计划、反洗钱计划及防范资助恐怖主义活动计划等制度.其中,反欺诈计划包括识别和评估其虚拟货币业务中涉及欺诈的重大风险,执照持有主体识别涉及欺诈的任何重大风险的防范措施,以及定期评估和修订反欺诈程序；反洗钱和防恐怖主义资助计划包括识别和评估其虚拟货币业务中涉及防范洗钱和恐怖主义资助的重大风险,设计防范洗钱和恐怖主义资助的程序等；保护投资者制度包括必要的行为或记录制度,解决经营主体与投资者之间的争议程序,以及投资者报告未经授权错误或意外的虚拟货币业务活动交易的程序及投诉程序.
6. 明确检查、执法的具体要求
法案明确了对虚拟货币业务经营主体的持续性监管措施.
一是明确检查方式.检查实施部门可对执照持有主体或注册主体开展年度检查,并可酌情开展额外检查.此外,在符合消费者隐私保护、数据保护、保密等法规的情况下,检查实施部门还可与其他州的监管机构、自律组织、联邦和州金融监管部门甚至美国之外的监管部门开展联合检查.
二是明确执法措施.执照持有主体或注册主体出现违反法律法规,在检查中未开展实质性合作,或者与投资者开展虚拟货币业务活动过程中存在危险、不公平、欺诈或其他不诚实行为等情况时,检查实施部门可暂时吊销或撤销执照或临时注册许可,命令有关主体停止并中断虚拟货币业务,要求法院为开展虚拟货币业务活动有关主体的资产接管人或有关主体实施民事处罚,每违法一日的处罚金额不超过50 000 美元.
7. 设立保护条款
一是豁免制度,对每年进行虚拟货币业务金额在5000 美元或以下的企业实行完全豁免,无需执照,不受监管；二是临时注册制度,每年经营额小于35 000 美元的从业者,可以临时注册主体身份开展虚拟货币业务,无须申请执照,经营期限为2 年,之后可根据经营情况申请执照或停止业务；三是各州之间的互惠条款,法案规定,在其他州获准开展虚拟货币业务活动的申请主体,可简化在另一个州申办执照的手续.
三、对我国的启示及建议
1. 加强业务准入管理
由于虚拟货币不是法定货币,而是一种新的产品和服务运作方式,客户希望监管部门能对申请机构的业务内容、人员资质和经验进行事前审查.因此,法案注重对虚拟货币业务准入的审核,明确规定虚拟货币业务必须获得执照,提交必要的担保和证明,并从虚拟货币经营主体的执照核发、业务适用范围、投资者保护措施等方面进行了统一的规范和明确,对保护消费者合法权益具有重大意义.建议我国也应对经营虚拟货币业务的机构予以审核,要求其缴纳充足的专项资金或准备金,执照经营并将其纳入监管体系,确保消费者的资金安全得到有效保障.
2. 加强业务执法检查力度
法案通过制定执法检查方式和检查措施,明确了对虚拟货币业务经营主体的持续性监管措施.建议我国应加强对虚拟货币经营主体经营行为的检查与执法,通过大力发展监管科技,利用大数据、人工智能、区块链等新技术,对各类虚拟货币交易平台等进行合规性监管,及时发现虚拟货币业务经营中存在的漏洞,避免虚拟货币业务成为网络洗钱的场所,防范因准备金不足造成信用体系坍塌,维护国家金融稳定,保护金融消费者权益.
3. 加强对业务的分级管理
法案通过设立豁免条款、临时注册及互惠条款,有效保障了虚拟货币经营者在一定程度上享受的便利.建议我国对虚拟货币业务的监管既要严格,又要不影响创新性事物的发展,按照经营虚拟货币业务的资金量进行分级管理.对于发行量大、市场影响力大的虚拟货币业务经营机构加强监管力度,保持金融市场稳定；对于发行量较小、市场需求旺盛的虚拟货币的新兴产业适当予以扶持,从而实现持续、可控发展.
4. 加强对经营主体的指导
法案明确了虚拟货币业务经营者需要披露的信息,并要求其落实网络安全和灾难恢复措施.建议我国应督促并指导虚拟货币供应商和发行商,建立并执行网络安全、业务持续性、灾难恢复、反欺诈、反洗钱和防恐怖主义资助等制度,完善虚拟货币平台系统和灾备体系建设,提高其抵御网络攻击的能力,防范因入侵导致资产和信息被盗的风险,提升消费者网上交易的安全防护水平.
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