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本案依法不能处以行政处罚
《中国质量技术监督》杂志2017年第6期刊载的《电梯未按规定办理使用登记案件该如何处理》案例,A市质监局案审委在案件审理过程中出现了三种不同意见.笔者认为：
一、按照第一种意见适用法律是合适的.该超市的行为没有违反《特种设备安全法》的规定,依法不能处以行政处罚.
首先,该超市的行为没有违反法律的规定.《特种设备安全法》第三十三条的规定：特种设备使用单位应当在特种设备投入使用前或者投入使用后三十日内,向负责特种设备安全监督管理的部门办理使用登记,取得使用登记证书.登记标志应当置于该特种设备的显著位置.由此可见,该超市在自动扶梯投入使用前或者投入使用后三十日内,都有权利去申请办理使用登记,只要是在这个期限内,就符合法律规定,受到法律保护,不能认定是违法.我们看实际情况,该超市2017年4月25日开始营业并使用自动扶梯,至5月19日执法人员对整改情况进行复查时,满打满算二十五日,无论如何也不足三十日.法律规定是“投入使用前或者投入使用后三十日内”,无论是往前算还是往后算,都没有违反法律的规定,这个情况事实很清楚,证据方面也是十分充分.可以肯定,该超市的行为没有违反法律的规定.
其次,该超市的行为不能处罚.主张对该超市进行处罚者的依据是《特种设备安全法》第八十三条,违反本法规定：“特种设备使用单位有下列行为之一的,责令限期改正；逾期未改正的,责令停止使用有关特种设备,处一万元以上十万元以下罚款：（一）使用特种设备未按照规定办理使用登记的；……”由法条规定可以看出,要对该超市进行处罚,必须认定该超市使用特种设备“未按照规定办理使用登记”.其中的“未按照规定办理使用登记”是关键,核心又是其中的“未按照规定”,这个“规定”是什么规定呢？结合法律的逻辑和案件的实际情况推理,当然是《特种设备安全法》第三十三条的规定.也就是说,只有违反第三十三条这个前提的存在,才会引发第八十三条的处罚后果.没有前提的存在,也就没有了后果的存在可能性.那么我们看看,前提存在不存在？通过前文的论证,我们可以发现,该超市的行为并没有违反第三十三条的规定,就是说,不能认定该超市“未按照规定办理使用登记”.既然不能认定“未按照规定办理使用登记”,何来要按照第八十三条进行处罚.不仅不用处罚,就是之前下达责令改正的《特种设备安全监察指令书》,也是不太合适的行为.当然,作为提醒、善意的提醒行为也没有太大的危害.
二、第二种意见是不对的.第二种意见承认超市没有违反法律规定,比如认为“超市使用电梯办理使用登记虽未超出法定期限30日”.但是却提出这样一个奇怪而且错误的逻辑和基于这种逻辑的错误观点,那就是因为“执法人员曾下达《特种设备安全监察指令书》,对其起到提醒和督促作用,超市仍不整改,”所以“应依据《特种设备安全法》第八十三条进行处理”.打个比方,《居民法》第二条规定：居住在中华人民共和国境内的年满十六周岁的中国公民,应当依照本法的规定申请领取居民.假如有一个派出所,在一个小孩1岁的时候,就给他下一个《责令改正通知书》,要求这个小孩在2岁之前就必须申领居民,结果小孩没有去申请.那么,在这个小孩2岁以后,那个派出所能不能说,因为我曾经给他下达过《责令整改通知书》,对其起到提醒和督促作用,他仍不整改,所以我要对他进行处罚？这个显然是荒谬的,不能用荒谬的前提去推断荒谬的结果！只要没满十六周岁,就不存在强制办理的义务.同样的道理,只要超市使用电梯办理使用登记没有超出法定期限三十日,就不存在违法前提,无论如何也推断不出处罚的结果.
另外,行政处罚属于行政执法的一种,也仅仅只是一种手段,并不是执法的第一目的,也不是行政执法的惟一方法,更加不是行政管理的主要方法.行政处罚在行政管理之中具有天然的谦抑性和保障性,应该也只能作为行政执法的最后手段.就是说,教育、引导、督促、帮助、许可、备案等各种行政手段都没有作用的情况下,才考虑行政处罚.立法上规定：“使用特种设备未按照规定办理使用登记的”的义务性要求以及惩罚性措施,很有价值,功能明确.应该承认,这一类型的行为,具有普遍性和广泛性,不一定就非得依赖行政处罚才能达到管理的目的.
三、第三点意见是不对的.“A市所在B省省政府年初出台的《B省电梯安全管理办法》第十四条第一款规定：电梯使用管理单位应当在电梯投入使用前向特种设备安全监督管理部门办理使用登记……,该办法在法律位阶上低于《特种设备安全法》,但其施行时间靠后,且相对于《特种设备安全法》是一个针对电梯使用的特殊规定,”这个判断基本是正确的.就是说,这个意见对法律的适用原则的判断是基本正确的.关键的是,这个政府规章立法的规定是有待商榷的.可以说下位法的规定是错误的,那么依据错误的下位法、特殊法规定去适用法律,也是错误的.那其中主张的“应依据《B省电梯安全管理办法》第三十七条规定：违反本办法规定,《中华人民共和国特种设备安全法》、《特种设备安全监察条例》等法律、法规对行政处罚已有规定的,从其规定.”来处理.这个观点也是错误的.
不同的法律对同一事项,可能会有不同规定,这就是规范竞合的问题.当不同法律规范同时存在时,应引用其中哪个规范,也是处理案件时不得不面对的难题之一.一般来说,新法优于旧法、特别法优于一般法、上位法优于下位法.但是,事实上情况并非总这么简单.因为新法可能是上位法,也可能是下位法,可能是一般法,也可能是特别法；反之,旧法也同样有类似问题.在这些情况下,如何适用法律就不那么容易判断了.不过,总的来说,不同规范的冲突都是由于“新法与旧法”、“一般法与特别法”、“上位法与下位法”这三种,不同性质的冲突,而在特定的比较中,还是可以通过分析,将这几对不同性质的冲突最终化解为某一对性质的冲突的,如果能够做到这一点,也就容易判断到底哪个规范应当优先适用了.尽管政府规章不能说是严格意义上的法,但为了尽量在一个制度框架内讨论,认为是下位法也没问题.在这个案件中,虽然下位法是新法,但是当该法立法规定与旧的上位法冲突时,仍然应当适用上位法,因为下位法是不能变更上位法的规定的.监管适用的都是上位法,但理由不是第三种意见主张的理由.
作者单位：广东省质量技术监督局
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