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人口净流入地区的教育挑战和机制设计基于江苏省A市的调研报告
摘 要：采用座谈、访谈、观察等多种方法,对我国人口净流入地区江苏省A 市进行调研发现：“以县为主”管理体制、教育资源承载能力、打工子弟学校质量等方面受到严峻挑战.对此,在机制设计层面提出以下建议：在管理责任分担机制上,探索向“市、镇”两端延伸；在编制补充机制上,努力协调其它事业单位转制产生的空编；在成本补偿机制上,尝试在公用经费中单列“随迁子女教育”专项；在质量保障机制上,需要强化政府对打工子弟学校的管理责任.
关键词：城镇化；人口净流入地区；义务教育；挑战；机制设计
中图分类号：G465 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1005-2232.2017.06.005
当前全国各地正按照《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》（以下简称《规划》）深入推进城镇化建设.长三角地区经济发展速度快,城镇化水平高,外来人口净流入特征明显.城市义务教育规模增速快,遇到的挑战更突出.新型城镇化背景下,类似长三角这种人口净流入地区的义务教育发展遇到了哪些具体挑战？在制度设计上如何这些难题？笔者所在的研究团队,根据教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目的总体设计和进度安排,使用自编调查问卷、调查表、访谈提纲等研究工具,对长三角地区人口净流入城市——江苏省A 市进行了为期8天的专题调研.
一、人口净流入地区的教育挑战
义务教育人口大规模流动对义务教育的影响表现在多方面,在区域内的教育管理和学校发展层面,以下几个问题比较突出：
（一）“以县为主”的管理体制受到挑战——如何优化教育管理幅度？
城镇化快速推进带来大量教育人口迁移,使人口净流入地区教育规模迅速增加.“以县为主”的教育管理体制受到严峻挑战,主要表现为教育管理幅度①增大.表1是2014年11月江苏省A 市B 区和A 市C 市（县级市）义务教育阶段各个年级的全样本数据.从表中可以看出,学生数量从九年级到一年级始终处于正增长,最低增长率7%,最高增长率22%,平均增长率为12%.
在近些年的城镇化进程中,一些经济社会发展迅速地区乡、镇的经济总量、人口规模、财政收入等指标,已经远远超过一些经济社会发展相对落后地区的县、市.比如广东省东莞市虎门镇①常住人口超过60万,2012年全镇生产总值348亿元,各项税收总额53亿元,镇本级可支配财政收入达21亿元.[1] 而在经济发展相对落后的甘肃省X 市（地级市）2013年全年各项税收总和只有24.1亿②,还不到东莞市虎门镇一半.东部地区一个县级单位的经济指标相当于西部地区一个地级市的两倍,这在我国并不少见.可以看出,在类似江苏省A 市、广东省东莞市这样的人口净流入地区,很多乡镇的教育规模已经非常庞大,而且还保持增长态势.在类似这种地区,如果还是按照“以县为主”管理,县级教育行政部门的管理幅度太大、管理事务过多.一方面会影响县级政府管理效果；另一方面也没能调动乡镇政府积极性.由于这种管理幅度上的差异,在我国有些地方“以县为主”已经只具有文件层面的意义了.比如广东东莞没有县级政府,山东青岛大量“乡镇级教育办”在承担一定教育管理职能,而在全国很多地方“乡镇级教育办”在“以县为主”的管理体制实施后,已经逐渐撤销了.因此,在城镇化背景下,如何优化管理幅度成为义务教育管理体制改革的严峻挑战.
（二）教育承载能力受到很大挑战——如何持续供给教育资源？
我国城镇化进程在全国各个地区并不同步.经济社会发展迅速的东南部沿海地区,城镇化水平较高,发展速度较快,吸纳外来务工人员多.外来随迁子女规模大,教育承载能力受到严峻挑战.主要表现在以下方面：
1. 教育资源供给紧张
教育用地、教育财政和教师数量作为比较基础的教育资源,是政府应当优先保障的基础性资源范畴.这些资源在当地也都面临严峻挑战,具体表现在以下方面：（1）教育用地紧张.在很多大城市老城区,学校因为空间有限已经很难扩建.《规划》对城市用地又提出严格要求,使得教育用地更为紧张.（2）教育财政紧张.国家层面对随迁子女入学问题给予了足够重视,要求按照“两为主”（以流入地政府为主,以公办学校为主）政策进行落实.目前政策也规定“生均公用经费可携带”,但是,即便公用经费带到了流入地,很多其它费用也是由当地解决.（3）教师编制紧张.在江苏省A 市B 区每年都必须聘请一些代课教师.仅2014年,B 区学位需求就增加了7000,需要增加配置教师大约450人.按照国家当前“财政供养人口只减不增”的编制管理原则,学校增加教师编制非常困难.一位中学校长提到“学校现在聘请代课教师6人.代课教师每年的收入大约在5万元,一年需要30万元的额外开支,而且还是从学校公用经费里挪用的.”同该区教育局长座谈也了解到,A 市其它地区也有聘用代课教师现象.这些代课教师虽然都具有资质,但因为没编,代课教师很容易流动,影响教师队伍稳定性.实际上在美国实施具有类似我国临聘教师特点的“为制美国而教”（Teach For America）计划也遇到了类似“不稳定”问题及其所带来的负面影响.[2]
2. 容易产生“教育洼地”效应
从实地调查的几所学校来看,江苏省A 市B 区公办学校办学条件比较优越.平均班额不大（中小学校基本没有超过50人）、功能室非常齐全（除了体育、美术、音乐等专门教室,还有木雕、陶艺等专门教室）.应该说这类公办学校目前的承载能力完全控制在“绿色承载力”范围之内,远远没有达到“红色承载力”警戒线.①访谈中有校长也谈到：“在类似我们这样学校就读的那些随迁子女家长,看到我们学校有这样的办学条件,一定会想办法让自己家里第二个,甚至第三个孩子仍然能上这样的学校.如果,再考虑这些家长对他们身边亲戚、老乡、朋友的传递效应,那么潜在上学需求会继续增大.就会导致更多随迁子女来我们学校就读.”根据校长提到内容,我们认为在这种人口净流入地区,存在着教育需求增加的“双重吸引力”.一种是由于“务工吸引力”而附带产生的教育需求,主要表现为家长因为务工而顺便带着孩子到流入地就学；另一种是“教育吸引力”成为独立因素.如以上校长所说,因为教育条件好,而且孩子有上学的可能,所以就去那里务工.这种“双重吸引力”会使更多人想把他们的孩子送到这里读书,从而使这里成为“教育洼地”.调研中一位校长提到：“学校都不敢在开学之前下到学校周边社区去了解教育需求状况”.当我们进一步追问了解原因时,校长说：“因为只要学校一下去了解教育需求状况,外地家长们就会认为有机会到公办学校上学了,他们就会在教育需求调查表上填写家里有孩子需要上学.因为,他们想着即使孩子现在没有在这里上学,到时候再回老家把孩子接过来上学就是了.”
3. 落实“两为主”政策困难重重
江苏省A 市针对随迁子女入学实施的是“三稳定”政策（家长需在对要有稳定住所、稳定工作、稳定社保）.针对随迁子女进入公办学校就读的起始条件并不算高.但是,在对同一所公办实验小学校长的访谈中进一步了解到,这个条件其实只是具备了“入学资格”条件,并不是“可以入校读书”条件.能够进入该小学的那些随迁子女,实际是在符合“三稳定”政策的人群中进行选择的,其中还有“嵌套条件”,即在符合“三稳定”条件的基础上,再嵌入房产证、户口本等更多条件,以确保能够招收的学生数量不超过学校今年的招生指标上限.江苏省A 市也并非每所学校都要求接收同等比例随迁子女.有的学校可能达到60%,而有的学校只有30%.在政策设计层面,也没有建立起各所公办学校吸纳随迁子女的激励机制.各所学校主要考虑教育局的硬性要求当地随迁子女家长们诉求的紧迫程度来决定是否接收以及接受多少.很多学校并不愿意接收随迁子女.校长、老师们给出的原因主要有：随迁子女基础较弱,会下拉学校综合办学业绩；随迁子女流动性大,会给教育教学管理带来困难；接受随迁子,并不增加教师编制,学校必须聘请代课教师,并且代课教师工资由学校自己解决,给学校增加了额外开支；学校会承担变成“薄弱学校”的风险.从而导致具有本地户籍的学生家长对学校不满,或者干脆将孩子转学至吸纳随迁子女较少的其它公办学校.
（三）打工子弟校办学质量堪忧——如何为城市末端教育兜底？
从某种意义上说,打工子弟学校是城镇化带给城市的教育副产品.在发达地区的城镇,打工子弟校数量较多.从教育质量来看,打工子弟学校在区域内的城市义务教育体系中基本处在教育末端.我们调研了江苏省A 市B 区的E 学校.这所学校是该区唯一一所具有资质的民办打工子弟学校,以小学为主.E 学校的办学用房是政府从企业手中租赁使用.学校每年能够得到政府生均650元公用经费补贴.小学阶段学校自主收取学费,每学年大约1900元.设备、基建等大额维修费用由政府来出.另外,收取学生交通费、伙食费等其它费用.根据对E 学校多位教师的访谈,综合计算得知,小学阶段每生每学年大约需要5000元开支,很多家庭因为开支过大,不得不把孩子放到农村老家,成为留守儿童和“问题少年”.
该校教育质量非常令人堪忧,主要表现在：（1）学生流动率过高.该校在校生3012人,每学年流动学生达1200人,即该学校在校生中,每年都有三分之一学生流动,包括转入和转出两种流动形式.学生流动比例高给教育教学管理带来很大挑战.（2）教师流动率超过10%.该校有80多名自有专任教师①,每年都会有大约10来个教师辞职.从校长的访谈中也印证了该校教师流动率超过10%.该校自有专任教师中目前没有高级职称,几位高级职称教师都是外聘公办学校退休教师.教师流动率过高,而且流失教师一般是年轻骨干教师,直接导致教育管理和教学安排的“断档”.优秀教师流失,除了影响教育质量外,还影响教育公平.因为“薄弱学校最需要合格教师,可是薄弱学校却成了合格教师流动率高、不合格教师顶替率高的学校”[3].（3）教师收入较低.教师月工资扣除保险以后有2000-2500元左右,只相当于公办学校代课教师工资收入的一半,相当于公办学校正式教师收入的四分之一.这样的工资在生活成本相对较高的江苏省A 市,教师们只能“保生存”,无法“谋发展”.（4）教师工作任务繁重.E 校教师平均周课时达26节甚至更高.教师每天只能应付大量的教学工作任务和学生作业批改.根本无暇思考教育教学创新、教育教学方法改革等问题.访谈过程中教师对繁重教学任务的那种无奈感,让人觉得有些心酸.（5）孩子生活学习也面临诸多困难.一是有些农村孩子生活习惯不好.访谈中校长谈到：“有的低年级小孩儿,开始上一年级的时候,出了教室门口就随地小便”.二是学校食堂饭菜质量差.从教师访谈中了解到,学校没有专职的师傅负责做饭,而是由打扫校园卫生的叔叔、阿姨做饭,饭菜质量很差,夹生饭是常有的事儿.三是校车有限,只能挤占学生的休息时间.由于学生多,校车少,每天上学、放学需要分三批接送孩子,有的学生需要早上5点半之前起床,才能赶上第一趟校车,这在无形中挤占了学生休息时间.
二、治理思路——探索管理机制创新
城镇化进程的推进,导致大量义务教育人口流动.②人口净流入地区遇到的问题主要是“学生突然快速增多”,问题表征在多个方面,治理办法也多种多样.此处只针对上文提到的问题,从教育管理机制创新的层面,提出以下建议：
（一）从“以县为主”向“市、镇”延伸——调整责任分担机制
城镇化的快速推进,伴随着劳动人口大规模流动,从而学龄人口的大规模迁移,对“以县为主”的教育管理体制产生了冲击.主要表现为人口净流入地区管理幅度变大和人口净流出地区管理幅度变小.建议：（1）管理体制需要兼顾“管理幅度”和“行政级别”.教育管理职能是计划、组织、领导、协调和控制教育活动的运作,管理目的在于确保教育组织及其教育教学活动有效运行.现行以行政级别为依据的管理体制,仅仅考虑了政府层级之间的管理权限,忽略了管理跨度的大小、管理任务变化等实际情况.依据管理幅度来选择教育管理体制,就是要考虑一个管理主体的能力限度和管理内容的多少,从而根据这个限度来调整管理体制.（2）人口净流入地区管理权限下移.由于人口净流入地区外来人口规模增加迅速,从而需要接受教育的随迁子女数量也迅速增加.在江苏省A 市B 区已经出现了“街道和乡镇”为主的教育管理体制,由乡镇和街道的财政提供教育公用经费.所以,在这样的人口净流入地区,如果仍然实行“以县为主”,整个县域内的教育规模相当庞大,这会超出县级主体的管理能力,也会扩大县级教育行政管理的人员规模,必然会影响管理效果.因此,可以考虑将部分教育管理权限下放到乡镇和街道.比如山东省即墨市的各乡镇就承担有本乡镇的义务教育管理责任,而且上级政府还将乡镇的义务教育管理责任,纳入到乡镇政府的绩效考核指标.（3）人口净流出地区管理权限上移.随着城镇化进程的推进,很多人口净流出地区的学龄人口数量减少,这必然导致县域范围内教育管理幅度的实质减少以及管理任务的缩减.因此,对于这种人口净流出地区,就需要根据实际情况来考虑将管理权限上移.可以将县域范围内的教育管理业务进行整合之后,将部分管理权限上调到市级政府或省级政府.与此同时必须考虑到教育财政责任的分担问题.市级政府和县级政府之间需要协商,建立一种以“教育管理事权”与“教育管理财权”相互匹配的财政责任分担制度.
（二）将其他事业单位转制的空余编制拨给教育——完善编制补充机制
在类似长三角、珠三角这种人口净流入地区,每年增加的教育需求比较大,而且有逐年扩增趋势.正如前文所述,类似江苏省A 市这样的经济发达、环境优美、交通便利的地区,由于具有务工和教育的“双重吸引力”,很容易成为吸纳随迁子女的“教育洼地”.可目前的国家编制政策是“只减不增”,这就使得逐年增多的学生上学需求与教师编制的有限供给之间出现了供需矛盾.教育特别是义务教育,作为一种公共产品理应由公共财政买单.建议类似这样的地区,编制部门应当对编制总量进行综合统筹,把其它事业单位改制的空编划拨给教育部门,确保教育这种公共产品能够优先得到公共资源支持.因为,从某种程度上来说,有些业务领域既然可以并且准备转制,那就说明该领域的公共产品属性不强,可以依靠市场模式去运作,具有公共属性的“编制”自然就应该空余出来.比如文化体制改革中有关图书、出版、传媒等原来属于事业单位的编制,就可以优先划拨给教育系统.现实当中有些地方的创新做法也需要积极宣传和推广,比如山东省就在政策中规定了将其它系统的空余出来的编制优先保障义务教育,特别是农村教育.地方政府在教师编制管理工作中也可以大胆创新思路,充分盘活现有编制存量,尽量减少同一区域内超编和缺编现象并存的程度.有学者[4] 在理论层面建构了一种“教师编制银行”的政策模型,建议可以采用市场机制而不仅仅是行政机制来充分配置区域内的教师编制资源.
（三）在公用经费中增列“随迁子女教育”专项—— 建立成本补偿机制
在公用经费中增列“随迁子女教育”专项,可以使学校关于随迁子女教育教学管理方面的开支合法化.根据学校随迁子女数量情况给予一定专项补贴,学校可以用于专门针对随迁子女的教育教学额外工作补贴、补课津贴,以及由于教师编制不足而必须聘请代课教师的工资开支等方面.调查了解到,学校确实因为随迁子女的特殊性会增加额外工作量,如校长、班主任管理工作量和教师教学工作量.同时有些学校必须聘请代课教师,以满足教育需求增量.但是,有些学校仅仅采取“挤占公用经费”的办法来支付这些开支.因此,建议在现有公用经费结构中增列“随迁子女教育”专项,并给予一定的补贴.一方面可以激励学校接收随迁子女,有利于随迁子女来公办学校就读.另一方面也可以用这部分经费对学校和教师增加的额外工作量给予一定经济补偿,提高教师工作满意度.
（四）强化政府责任规范打工子弟校发展——探索学位增量培育机制
义务教育具有明显公共产品属性,满足每个适龄儿童接受公平的教育是国家法律规定,更是政府义不容辞的责任.义务教育阶段无论孩子在公办学校还是民办学校就读,政府都应当承担基本的教育供给义务.当前,在发达地区的城镇内,义务教育学校质量大体分为四种类型：优质私立学校（贵族学校）、优质公办学校、普通公办学校、打工子弟学校.在这四种类型中,打工子弟学校处于城市教育的“最末端”.如前文描述,打工子弟学校的办学条件、师生发展等方面问题非常突出,并且非常紧迫.因此建议：（1）加大对打工子弟学校的投入力度.政府采取购买义务教育学位的方式,对打工子弟学校加大资金投入.投入的资金额度应该足以使打工子弟学校在不收取学费的情况下,保证正常教育教学运转,并且,教师的工资收入应当与当地公办学校同等层次、同等资历、同样教龄教师的收入大体相当.（2）加大对打工子弟学校的监管力度.要保证政府的教育投入,真正用在教育教学活动和教师专业发展方面.可以由政府委托第三方机构对民办学校的财务运作和内部管理进行依法监督.卢梭曾说：“正是在远离首都的地方才能看出一个民族的特性和没有混杂一点外国色彩的地地道道的样子,正如在最大的半径的尖端才能最准确地量出一个弧形的面积一样,我们在边远的省份才最能看出一个政府的好坏”.[5] 那么,我们是否有理由说：对待一个城市中最为薄弱的打工子弟的态度,可以看出一个政府的教育良心？
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