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电力能源的强制清洁时代或将到来
近年来,我国可再生能源发展迅速,取得了举世瞩目的成绩,并积极实行能源转型及提出实现应对气候变化目标的重大战略举措.但目前我国还面临弃风弃光等阻碍可再生能源产业健康发展的重要瓶颈.
2017 年,我国可再生能源发电装机同比增长 14%,但弃风率为12%,弃光率为 6%.作为全球最大的绿色电力生产国,我国仍面临市场化程度偏低,全社会缺乏绿色电力消费的意识,绿色电力的市场交易渠道不通畅等问题.
国家多部委在相关文件中表示,根据市场认购情况,自 2018 年起适时启动可再生能源电力配额考核和绿色电力证书强制约束交易.
“配额制”这项被称为中国最难产的可再生能源政策,终于在 2018年全国结束后落地.3 月 30 日,关于可再生能源配额制的意见征求已经结束.国家能源局发布《可再生能源电力配额及考核办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）,要求将可再生能源电力消纳作为一项约束性指标,按年度对各省级政府的可再生能源配额进行监测、评估和考核.指标设定结合了各省的可再生能源资源、电力消费总量、国家能源规划和年度建设计划、全国重大可再生能源基地建设情况等情况.在已公布的 2018年可再生能源电力配额指标中,各地存在较大差异,山东为8.5%,四川最高为91%；非水电可再生能源电力配额指标中,广东、广西、重庆最低为 3%,宁夏、青海最高为 21%.
“此次实行总量和非水电配额两级指标,从各省的情况来看,预计完成困难度并不大.”厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强在接受记者采访时表示,实施配额制有助于解决可再生能源的消纳困境.
收效甚微的“绿证制度”
资料显示,截至 2018 年 2 月,全国规模以上水电发电装机容量达
到 29887 万千瓦,风电并网装机容量达到 16725 万千瓦,太阳能发电并网装机容量达到 13879 万千瓦,生物质能发电并网装机容量达到 1565 万千瓦,全国可再生能源发电总装机容量达到 62056 万千瓦,占全国规模以上电厂总发电装机容量的 36.4%.2017 年全国可再生能源发电量超过 1.6 万亿千瓦时,占全国规模以上电厂发电量的 25.6%.
最近 10 年,在各项配套政策的共同推动下,我国可再生能源产业实力明显增强,技术进步明显,设备制造和产业服务体系不断完善,开始步入全面、快速、规模化发展的新阶段.同时,当前我国可再生能源进一步发展的瓶颈已从过去技术装备和开发建设能力方面的约束,转变为市场和体制方面的制约,突出体现为当前水电、风电、太阳能发电的电网接入和市场消纳困难.解决这些问题仅靠常规政策手段已经很难奏效,必须进行重大的制度创新.
作为“完善可再生能源支持政策和创新发展机制的重大举措”,由国家发改委、财政部和国家能源局联合推出的绿证交易制度被定义为“有利于促进清洁能源高效利用和降低国家财政资金的直接补贴强度,对凝聚社会共识、推动能源转型具有积极意义”.主管部门也明确鼓励各级政府机关、企事业单位、社会机构和个人自愿认购绿证.
绿证于去年 7 月启动自愿认购之时,明阳智慧能源集团股份公司、新疆金风科技股份有限公司、北京摩拜科技有限公司、水电水利规划设计总院、北京鉴衡认证中心有限公司、北京国能日新系统控制技术有限公司等都是首批完成绿证认购的“先锋”.
“最初公司很想支持和推动绿证的交易,所以非常积极.”参与首批交易的某新能源企业相关负责人张某告诉记者,彼时公司一次性投入约 200 万人民币认购了一批绿证,“当时我们想抛砖引玉,让市场火起来.但作为一家企业,我们不可能一直‘抛砖’,免得到最后把手里的‘玉’也抛出去了.”
“而且就‘增强企业影响力、提升品牌社会形象’而言,我们目前并没有明显的体会.”张某表示,“虽然公司斥资购买了绿证,但无论在国内还是国际市场上,并没有感觉到与以前或者和其他没有购买绿证的公司有什么不同.”
据一位接近绿证交易平台运营方知情人士透
露,在目前阶段,购买绿证只能证明消费了绿色电力,并没有实质性的奖励.企业认购绿证多是用于自我宣传.
北京鉴衡认证中心工作人员告诉记者,公司在今年 2 月初购买的 28 张绿证就是为了举办会议时宣传“绿色”形象：“购买绿证可以覆盖会议的电力消费,打造绿色会议.
企业、机构可作宣传之用,个人购买者又是出于何种考虑 ? 某燃气电厂职工告诉记者：“通过单位领导推荐才知道有绿证.虽然领导没有硬性要求我们去买,但很多人都买了,我也买了 2 张.算是一种个人荣誉,没有实质性作用.”另一位以个人名义购买了多张绿证的人士则告诉记者：“我就在去年绿证启动会的现场,所以就买了几张.之前听说使用绿色电力对个人会有一些优惠政策,还是很期待的.”
“绿证核发数量多,而购买绿证的需求量并没有那么高,供过于求.”知情人士透露,目前,购买绿证在 1000 个以上的企业只有 5 家,而且多与环保行业有关,“绿证在能源圈外的知名度并不高”.
据记者了解,其实一些大型跨国公司一度对国内的绿证交易怀有热情.“比如苹果公司是有购买绿证传统的,在很多国家都买,但是他们觉得中国的绿证太贵了.”知情人指出,国内的绿证是国际平均水平的 10 倍以上.“国内推出绿证最主要的目的是替代补贴.但在国际通行做法中,特别是在自愿认购阶段,卖绿证不影响拿补贴,绿证只是额外的支持.在中国完全不是这样.”
另一方面,对于国内企业而言,使用绿色电力的意识尚处萌芽阶段.“国内企业可能还不太适应.去年有排行榜总结了世界 500 强企业采购绿证的数量,像英特尔、苹果、亚马逊等企业都排在很靠前的位置.国内的阿里巴巴、百度等同类企业名次都相对靠后.中国企业好像并不在意这样的排名,与国外企业相比,两者根本不在同一频道上.”
中国新能源电力投融资联盟秘书长彭澎指出,目前企业认购绿证大部分还是源于对环保的情怀性支持,更多是为了体现一种态度.“类似于摩拜这样的企业,更加贴近普通消费者,可能购买的意愿更加强烈.而电网和传统煤电企业对于这样的支出则很慎重.”
有专家表示,“含金量”太低或许是绿证“滞销”的根本原因.企业购买者普遍表示“和以前或者和其他没有购买绿证的公司没有什么不同”、个人购买者反映“没有实质性作用”,在这样的“产品评价”声中,绿证很难“畅销”起来.绿证作为一种商品,没有买卖就没有未来.
连续 10 多年的强力补贴赋予了我国风电、光伏发电等新能源行业迅速崛起的巨大动能.无论是在产能规模扩张、关键设备研制上,还是在商业模式和技术创新能力上,我国风电、光伏发电领域目前都已具备引领全球发展的“硬实力”.但不得不承认的是,我国在可再生能源电力政策、公众绿色电力消费意识、环保意识等“软实力”方面仍存明显短板,这也是绿证“不得宠”的重要原因.
在全国中,全国工商联团体提案中提到,由于没有配套考核机制,国家此前公布的可再生能源电力占比和可再生能源消纳政策在地方没有得到有效执行,造成可再生能源发展的弃水、弃风、弃光问题难以解决.上,金风科技董事长武钢、远景能源创始人兼 CEO 张雷、正泰集团董事长南存辉等能源界代表,也都表达了尽快实施配额制的呼声.
南存辉在建议中指出：一要完善绿色电力证书交易体系,设置强制购买主体清单和自愿购买清单.由发改委能源局设置购买主体类型清单.对绿证设定有效期、最低价和最高限价.建立和完善绿证体系配套的监管和处罚机制.二要尽快施行可再生能源强制配额.修订《可再生能源法》,明确可再生能源在我国能源体系中的优先地位,并规定可再生能源发展的具体指标 ( 数量或比例 ).三要建立差异化指标分解机制,充分考虑各省市区历史可再生能源电力消费情况、资源、电力需求等因素,使可再生能源电力在全国范围内合理分配.明确强制配额的主体责任单位,根据实际情况确定不同的强制认购主体,同时纳入地方政府考核指标.
延宕十年,这项被新能源企业寄予厚望的政策,如今终于揭开了“庐山真面目”.
配额制是否可行
可再生能源电力配额制的实质是对全社会电力消费提出约束性的可再生能源电力比例指标,省级能源管理部门按照国家法律法规、规划和政策制定并采取有效的实施方案和配套政策措施,电网企业按照法律法规和政策要求完成电力消费的配额组织实施任务.
根据《意见征求稿》,承担可再生能源电力配额义务的实施主体为各省级电力公司、地方电网企业、其他各类配售电企业 ( 含社会资本投资的增量配电网企业 )、拥有自备电厂的工业企业、参与电力市场交易的直购电用户等.同一省级区域内的各类市场主体承担同等配额指标,并公平参与可再生能源电力市场交易.政府部门、发电企业和电力用户是配额制实施的保障方.
“和以往的设计相比,此次最大的变化是将配额制的义务主体由发电侧转向需求侧.”国家发改委一位学者告诉记者,2011 年国家能源局曾有过一个讨论稿,提出可再生能源配额制的责任主体是装机容量超过 500 万千瓦的发电企业,随后也明确电力企业要承担 15% 的非水可再生能源发电量指标.但如果将配额制的责任侧重到发电企业身上,“重建轻用”并不利于解决消纳问题.
该学者认为,由于各省资源分布以及各个发电企业开发资源都有所不同,强加约束可再生能源发电义务不仅会推高火电企业成本,亦不符合市场化规律.现在电改进行的电力直接交易也更注重需求侧响应,将配额制主体引导到用户侧、需求侧,也反过来刺激发电侧的发展.
对于各方关注的配额制定,此次没有将水电资源排除在可再生能源电力之外,而是配额分为“可再生能源电力总量配额”和“非水电可再生能源电力配额”,包括海上风电、陆上风电、生物质能发电、太阳能光伏发电、太阳能光热发电、城市固体垃圾发电、地热发电、海洋能发电等.
根据公布的 2018 年总量配额指标和非水电配额指标以及 2020 年预期指标来看,各个省份都有较大差异性,不再是以前计划的 2%~10% 四档划分.综合来看,可再生能源丰富的省份配额指标高,反之指标就低.
国家发改委能源研究所研究员王斯成在一场光伏论坛上称,可再生能源补贴缺口不断加大, 2017 年可再生能源补贴缺口 1100 亿元,造成了严重的“三角债”.“国家对可再生能源的补贴正在逐步减少,取消将是大势所趋.”林伯强认为,配额制和证书交易强制结合起来,才有实际效果,而不是像此前的自愿绿证交易沦为“作秀”.
此次明确权力下放给了各省级政府,由其制定政策和措施,国家能源局另外对跨省跨区输送通道、电力市场交易、加大自备电厂消纳等问题进行了补充规定.丹麦风能咨询机构 MAKE 中国市场分析师李小杨认为,配额制实施将有利于解决存量弃风弃光问题,对可再生能源新增装机影响有限.
另外值得关注的是,此次还提到了要实施可再生能源电力证书制度,作为记录计量可再生能源电力的生产、实际消纳和交易的载体,用于监测考核可再生能源电力配额指标完成情况.
可再生能源电力的生产者按照 1 兆瓦时（即1000千万时）交易结算的电量一个证书的标准核发,自发自用电量按照发电量核发.市场主体之间可进行证书交易完成配额指标,证书由市场交易形成.而未完成配额的市场主体,须通过向所在区域电网企业购买替代证书完成配额,替代证书由省级电网公司根据消纳成本等定价.
“这个证书交易和此前市场期待的绿证交易是不同的.”李小杨表示,随着可再生能源的发展,长期以来中国通过对可再生能源电价补贴实施的 “固定电价制”面临调整.此前政府提出希望通过 “配额制 + 绿色电力证书交易制度”,通过市场化机制,解决政府对于可再生能源补贴的退出问题.但此次文件中提到的是配额证书交易,可再生能源企业的补贴短期还是没有停止.
要实现到 2020 年我国非化石能源消费占一次能源消费比重达 15% 左右的目标,就一定要建立起一套关于可再生能源发展的政策体系.
当然,无论是可再生能源电力配额考核还是绿色电力证书强制约束交易,都必将影响电力行业整体的消费结构,牵一发而动全身.“打铁还需自身硬.”绿证强制交易还必须从健全机制、理顺考核环节、加强资金监管等环节同步发力.
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