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资源开发生态补偿机制和政策以新疆阜康市为例

牛浩

（大连民族大学经济管理学院,辽宁大连 116600）

【摘要】位于新疆的阜康市是整个天山北坡经济带中的一个重要组成部分.其中蕴含着丰富的煤炭资源对新疆地区工业化进程的推进奠定了深厚的物质基础.但是,近年来阜康市在进行资源开发以及利用的过程中与生态环境之间摩擦越来越严重,从而逐渐影响了当地经济的发展.所以,面对这种形势,如何解决资源开发与生态环境两者之间的关系,促进当地经济与环境的协调发展就成为现阶段必须要重点解决的问题.在本文的论述过程中,针对阜康市现阶段存在的资源开发生态补偿机制进行了重点的分析与介绍,并指出了现阶段暴露出的一些问题.同时,通过对出现问题的原因进行分析,制定出了相应的解决措施.从而保证阜康市资源开发生态补偿机制能够更加完善与合理.

【关键词】资源开发生态补偿机制阜康市

一、阜康市煤矿矿区生态补偿政策实施现状

(一)矿区资源开采情况

阜康市地区蕴含这丰富的煤炭资源,不仅煤质良好,其类型更是多种多样.据调查统计,截止到1995年,阜康市境内蕴含的煤炭总量超过84亿吨,其主要分布在阜康市南部地区,其面积达到280平方公里.煤种以气煤、肥煤、弱粘结煤、不粘结煤、长焰煤为主.

由上图可以发现,在2012～2013年两年时间阜康市的煤炭产量有了显著性的降低,其原因主要是受到经济环境的影响,导致煤炭下降,导致整个煤炭行业发展停滞,同时国家政策的变化对煤炭行业造成了一定的影响.从而造成了整个地区煤炭产量的大幅度降低.其中2011年无论是从煤炭产量还是产值以及从业人员来看,煤炭行业得到了本质上的发展,较往年相比煤炭产量有了大幅度的提高.而在本文中,选取的是2013年度煤炭产量的情况进行分析与研究.因为从该地区整个发展趋势来讲,2013年煤炭总量更加贴近煤炭年均水平.

(二)煤炭资源开发对生态环境的影响

1.对土壤的影响.据相关统计与调查,整个阜康市共有煤矿企业28家,其中大约有一般的企业都存在不同程度上的废渣石排放问题.废渣石主要由煤矸石、废石土、尾矿等物质构成.经过调查发现,阜康市内的煤矿企业在实际开采过程中,由于废渣石排放不合理,经过长时间的积累在整个矿区逐渐形成了矸石堆.不但侵占了大量的矿区土地资源,还对当地的植被造成了不可挽回的打击.特别是煤矸石的大量排放不但对环境造成了破坏,还造成了严重的大气污染.其主要原理是由于煤矸石的燃点较低,长期暴露在空气当中,容易造成自燃,进而释放出大量有毒气体污染大气.同时有毒气体通过空气进行扩散也严重影响了当地居民的身心健康.

2.对水资源的影响.阜康市境内有三工河、四工河、水磨河、白杨河、甘河子河等主要7条河流.但是该地区大部分煤矿都坐落于河流的上游位置.南部山区扮演着煤炭资源的集中分布区同时又是整个该地区河流的径流区.长时间的煤矿开采,对地理地貌造成了严重的破坏,改变了整个河流的流向,并且大部分污染物注入到河流当中,对水质造成了严重的破坏,更是由于矿区位置都位于河流上流,从而导致整个阜康市地区的水质都因为污染物的影响而发生了变质.

3.对大气的影响.在煤炭资源的开采过程当中,对大气层也有着非常直接的影响.对于阜康矿区而言,在这整个矿区内,分布着大量高瓦斯矿井,而在煤层当中蕴含着大量的煤层气,在开采过程进行之前,为了保证开采人员的生命安全,会对其进行提前排放.而这些气体往往直接通过排风系统传入大气中.经过长时间的积累,对大气层造成了严重的破坏.但是,现阶段我国相关法律法规并没有对煤层气的排放进行详细的规定.所以,在本文的论述中提到的生态补偿中,并不包括煤层气.

4.对生态环境的影响.通过大量的调查与研究,我们不难发现在矿产资源开发过程中,对生态环境的影响是最直接也是最严重的.资源开采造成的环境破坏主要体现在以下几个方面：即污染地下水、破坏植被、造成大气污染等.而在近年来,矿井突水、冒顶等现象也时有发生.在调查过程中发现,由于长期开采对地表造成了严重的破坏,从而出现塌陷的现象是最为普遍的.同时更是对当地居民以及工作人员人身安全影响最大的因素.

(三)煤炭资源开发生态环境保护政策

1.矿区综合治理相关政策.

（1）煤炭生产许可证制度.1994年,国务院颁布了《煤炭生产许可证管理办法》,规定在我国境内的煤矿开采企业,必须依法领取煤炭生产许可证.1995年,在实施的《煤炭生产许可证管理办法实施细则》中,对全国范围内的煤炭企业进行了详细的规范,规定在进行煤炭开采的企业一定要符合当地地区开发规划,并要求当地政府成立相关机构,对当地注册的煤炭开发企业进行严格的监管与管制.从而在根本上保证资源开发活动能够在法律规定允许的范围内进行.提高了企业安全生产水平,促进资源的合理优化配置.通过调查发现,阜康市境内的煤炭生产安全以及质量监督等工作主要由煤炭局负责的.

（2）环境影响评价和“三同时”制度.1998年,国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》使“三同时”制度从建设项目污染防治的一项基本制度扩展为普遍适用于生态保护法、自然资源开发法等基本环境保护的法律制度.2003年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》不仅对规划和项目的环境影响评价做出了具体的规定,还规定企事业单位、公众以适当的方式参加环境影响评价.2006年,在我国发布的《关于加强煤炭矿区建设项目环境影响评价工作的通知》中要求强化煤炭矿区环境影响评价.

（3）土地整理复垦制度.1986年,国务院颁布的《中华人民共和国土地管理法》中明确规定采矿、取土后能够复垦的土地,用地单位或者个人应当负责复垦,恢复利用.在1989年国务院颁布的《中华人民共和国土地复垦规定》中明确要求从事矿产资源开采活动造成土地破坏的企业和个人必需进行土地复垦,使其恢复到可供利用状态.《土地复垦规定》的颁布和实施,使土地复垦成为一项制度确立起来.

2.现行有关煤矿开发生态补偿的税费政策.

（1）资源税.煤炭资源税的征收主要由阜康市地区的税务部门负责.但是由下图表明,在煤炭资源税的征收上面,其税率变化幅度难以真正意义上契合煤炭市场变化的规律,从而导致税收难以对当地行政建设发挥更大的作用.特别是当地区财政出现紧张的情况时,资源税的收入更加难以投入到生态环境治理与保护方面.

（2）矿产资源补偿费.从本质上来讲,矿产资源补偿费表明了矿产资源的所有权是政府.政府有权利对矿产资源制定相关的税费.20世纪末期,我国针对资源补偿费的征收进行了详细的规定.规定我国各级行政单位有权对管辖内的采矿企业进行相关税务的征收.同时将资源补偿费纳入到国家预算当中,来负责对矿产资源的开发以及利用.由下图可知,阜康市近年来资源补偿费的征收情况其变化幅度较大,特别是2010年以后,其补偿费有了显著性的提高.虽然在2013年有所下降,但就总体而言,仍然呈现一种逐步上升的状态.

（3）安置补助费.此项费用主要体现的是土地建设部门对国家土地管理单位划拨的土地上的单位以及人口进行补贴以及安置所产生的费用.从而保证当地居民不会因为土地的划拨与建设,而影响自身的生活以及生产活动.关于安置补助费这一方面,我国法律有着十分详细的规定,一般情况下,在该土地被征之前的三年里,其年均产值的四至六倍,作为弥补农业人口安置费的准则.而对于草地以及林地的征用其安置补助费与耕地存在着一定的区别.

就阜康市来讲,在煤矿区域的划分过程中,涉及到了大量的草地征用.所以在安置补助费上面,不应按照普通耕地进行计算,而是应该按照草地征用的费用进行发放.一般情况下,每亩草地被征用,牧民可以得到800元人民币的安置补贴.

二、阜康市生态保护与补偿政策中存在的问题

（一）生态补偿相关政策实施部门较为分散

就现阶段而言,我国关于煤炭资源生态补偿方面的法律法规中,其中主要涉及到的绝大部分都是行政单位.比如环保、国土以及草原等.但是从实际情况来看,虽然涉及的部门较多,但是由于其职能较为复杂,各个部门所分配的任务也存在一定冲突.尤其是在日常工作当中,各个部门难以站在全局的角度上考虑问题,从而导致政府相关政策以及措施难以彻底贯彻落实.以阜康市为例,对与整个煤炭行业而言,其主要由几部分组成：即煤炭局、环保局以及国土局等.其中煤炭局主要职能是对煤炭企业的准入严格把关；环保局主要职能是侦测以及监管煤炭企业在运营过程中对生态环境产生的危害；至于国土局,主要负责辖区土地的整治和复垦.监管辖区土地的使用状况；畜牧局下设的草原办事处主要负责监管草场的使用及补偿状况.各个行政部门之间各司其职,互不干扰.但是国土局及煤炭局虽然是整体负责监管煤炭公司,但对环境、草原、水资源等项目了解欠缺.环保局、畜牧局虽对环境、草原资源、水资源等内容了解全面.但是在实际对煤炭企业的监管过程中还存在较多的漏洞.所以,导致生态补偿政策难以发挥根本性的作用.出现了许多无人治理或者多个部门重复管理的状况,大大减小了生态补偿政策的成效,各部门之间缺少统一性和协作性,从长远来看,对国家和社会而言,都不利于生态补偿政策积极有效地施行.依据目前阜康市生态补偿政策的实施状况来看,政策实施过程中出现了许多问题,如：缺乏专业的法律策略、无法确立有效目标、机构利益化等.

(二)生态补偿资金得不到必要保障

能够体现出国家收益的当然要属资源补偿费了,然而阜康市的煤炭开采企业所缴纳的种种税款,并非作为用于生态补偿的专门税费,例如：矿产资源补偿费、煤炭资源税、采矿权价款等税费；最能体现地当地资源对于地方财政的贡献的,称作地方税种,煤炭资源税就属于这种税种；然而采矿权价款就完全不同了,这种费用设立的目的是为了使用国家出让资源的使用权或开采权,因此,这些税费的究其根本,不仅占据了较大比重的煤矿企业税费,同时对于生态环境起不到很大意义.能够涉及到生态环境补偿的部门像国土、煤炭、环保等等这类部门,往往仅仅管理自身限围内的生态要素,只征收与之相对应的生态补偿费用,这样的行为并不能使生态补偿资金发挥最大作用,同时也会致使资金支出管理变得混乱.在实际的调查,走访中了解到,阜康市煤矿企业存在着沉重的税费负担,这与税费项目繁多而能作为生态补偿资金的企业税费少有着割舍不掉的关系.

因为保证金性质使然,虽然矿山地质环境恢复治理保证金对于生态补偿至关重要,却也无法直接用于补偿,《矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》中规定,动用该保证金进行强行治理的先决条件是采矿权人拒不治理,由于保证金提取有太过复杂和繁琐的程序,且并不具备完善的验收标准,在政策实际实施中,由于保证金复杂的提取手续和复杂的利益关系,致使2009年实施该政策以来,由阜康市28家企业所缴纳的矿山地质环境恢复治理保证金并没有任何一笔为了生态治理补偿而提取,银行成为几亿元保证金的固定居所,因此导致矿山企业不仅要缴纳保证金还要自己负责生态恢复的治理,沉重的担子不可避免的打击了企业主动治理的积极性.

阜康市2009年年底开始正式实施了矿山地质环境治理恢复保证金,根据煤炭矿种的发证权限,煤矿企业的保证金需要上缴到自治区国土资源厅,第一,自治区国土资源厅与财政厅一起联合计算保证金金额,第二,煤矿企业将保证金缴入交通银行乌鲁木齐分行.就阜康市而言,其存在的矿山生产服务年限基本都在30年以上,可是保证金难以长期由银行保存,难以快速支取,从而难以在短时间内起到作用.而且缴纳金额较大,占用的企业流动资金较多,这就限制了煤矿企业主动治理的积极性.

(三)生态补偿税费有待于整合

对于煤炭企业来讲,其实际经营过程中需要缴纳的税费的类型是十分繁杂的.通过实地调研、走访阜康市煤矿企业,税费杂乱是企业负责人普遍的抱怨,仅常规的常年征收的税费就达30余种,这30余种税费存在很多问题,并没有合理的计税依据,重复征税现象也存在,使用对象并不明确等诸多问题.就现有的阜康市税费结构和煤炭这些条件下,阜康市对于煤炭资源税费结构不合理的这一问题需要优化.

(四)区际生态环境补偿机制不够完善

就现阶段而言,我国所推行的煤矿生产补偿机制一般采用的是BBP原则.也就是“破坏者负责”原则.关于受益者所应该承担的责任,在现阶段的煤矿生产补偿机制中还没有进行明确的规定.在阜康市内的煤炭企业,一般采用的都是低价数据资源的发展模式来赚取巨额利润.虽然在短时间内资源能够满足需求,但是经过长时间的开采,资源势必会枯竭.同时生态环境也会遭到恶化.如果当资源枯竭再重视生态环境治理,其产生的成本无疑是十分高昂的.这肯定会给阜康市带来严重的经济损失,也会严重影响阜康市的生态环境.必须保护同时还要不断增加煤炭产地的合法权益,遵循可持续发展的理论原则.所以,在煤矿生产补偿机制当中,除了奉行“破坏者负责”的原则之外,对于受益者所应承担的责任也要进行明确规定.对于经济较为发达的地区应该为资源开发所造成的生态破坏负责.

三、完善阜康市煤炭资源开发生态补偿的建议

(一)完善生态补偿管理机制

由于阜康市内的生态补偿机制尚不完善,从而导致所涉及到的部门其职能并不明确,甚至存在冲突.导致生态补偿机制难以彻底贯彻落实,生态补偿机制也难以取得较为显著的效果.所以,在这种情况下.应成立专门负责落实生态补偿机制的组织和机构.比如煤炭局、国土资源局、环保局、等相关单位作主要部门,加强各部门之间的联系,共同协作来对生态补偿机制进行贯彻和落实.同时,建立健全监管机制,从根本上杜绝目前阶段出现的职能冲突的现象.

(二)保障生态补偿资金来源

就阜康市而言,煤炭资源开发中的资源税对地方财政的贡献作用不大,主要因为从量计征,税率低、税基较小,税额偏低,这就不可避免的导致了资源税并不能满足生态环境治理所需的资金,建议国家以石油、天然气资源税改革为根据,对煤炭资源税进行改革.阜康市要以先进的科学技术生产力作为先决条件来保障煤矿生态环境补偿高效的运作.例如从煤矿生态补偿的技术层面考虑:降低生态破坏可以通过矿井水的滤净化技术,煤矸石的再利用技术能够有效的提高煤矿的资源开发利用效率,草场恢复技术、水土保持这些技术等等.

(三)推进煤矿企业税费改革

一是从煤炭产品入手,完善煤炭资源机制.阜康市地理条件较差,交通不太发达,地处较为偏远的地方,优质的资源并不能充分运用到发达地区,销售地区主要集中在新疆本地,不过由于新疆地区的地理环境所限,导致电厂以及焦化企业的发展并不顺利.煤炭资源也由于地域的限制呈现出供大于求的状态.所以,面对阜康市煤炭过低的情况,政府应加强宏观调控,通过加大扶持力度来促使当地煤价的上涨.

二是从煤炭资源税费方面入手,突进税费制度的改革与发展.目前来讲,阜康市在煤炭资源的开发过程中,还尚没有出现资源枯竭的现象.所以粗放式开采、浪费开采也是现在资源开发利用所不可避免的现象,所以,煤炭行业的发展并没有对经济的发展带来十分显著的效果.所以,在这种情况下,应该结合实际情况对现阶段的税费制度存在的缺陷进行改革.

三是调整税费,对煤矿企业收取的税费类型进明确的规定.就目前来讲,税费的调整不仅对相关部门有着密切的联系,同时对于整个地区的长远发展也产生着深远的影响.所以,要想对税费进行调整,就必须由国家加强宏观调控,同时加强与各个部门之间的联系,相互协作,共同作用来完成对税费的调整,从而使得税费机制更加科学与合理.

(四)完善区际生态环境补偿机制

就目前而言,经济较为发达的地区享受着由较为贫瘠地区开采过来的资源,而往往不负责资源开发过程之后对生态环境的治理.这是相当不公平的.面对这种情况,不但要对本着“破坏者负责”的原则,同时对于受益者所应该承担的责任也理应进行规定.从而保证生态环境补偿机制能够得到彻底的贯彻和落实.自然生态环境的恶化也能够得到有效遏制.

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基金项目：本文为大连民族大学大学生创新创业训练计划资助项目:矿产资源开发生态补偿机制与政策研究---以新疆伊犁州为例(G201612026003).

作者简介：牛浩（1994-）,男,内蒙古赤峰人,大连民族大学经济管理学院在读生.

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