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行政经营的本质与价值取向以英国近代政府改革为视角
禹竹蕊
（ 四川省委党校, 四川 成都 ６１００７１ ）
摘 要： 发肇于新公共管理运动的行政经营, 是近代政府改革的产物, 是对政府职能发生重大转变的现实回应.虽然行政经营将企业经营的理念引入了公共管理, 但并不意味着政府在行政管理的过程中要经商获利,也不意味着政府在资源配置和优化的过程中应该一味追求利益最大化, 而忽视公共产品和公共服务的提供. 随着法治的发展, 随着现代治理理念的普及, 行政经营在逐步走向规范化和法治化, 其本质始终是强调公共服务, 并以此决定其价值取向.
关键词： 政府改革； 启示； 行政经营； 本质； 价值取向
中图分类号： Ｄ７３ 文献标识码： Ａ 文章编号： １００２－３２４０ （２０１８） ０１－００５７－0６
行政经营这一现象早在多年前就已经出现, 并随着新公共管理运动在全球的普及被引入我国, 在我国的行政管理中占据了一席之地, 例如全国社会保障基金的投资就属于典型的行政经营. 全国社会保障基金理事会是负责管理运营全国社会保障基金的独立法人机构, 在财政部、 劳动和社会保障部、 中国证券监督管理委员会和中国人民银行的监督下, 依据 《全国社保基金投资管理暂行办法》 的规定进行行政经营, 目的就是为了实现基金资产的增值, 避免社保基金入不敷出, 从而充分实现其经济补偿的职能. 然而, “政企分开” 是我国行政管理和改革一直倡导的旋律, 从国情出发, 行政与经营似乎不该有丝毫的勾连. 加之法治的目的是规范权力, 是要将公权力装进制度的笼子, 又如何容得下行政权去经营谋利？因此, 尽管政治学、 经济学、 管理学等多个领域早已围绕行政经营展开了诸多讨论, 法学界却鲜有关注.然而法学理论的研究不能脱离现实, 并终将回归现实并指导实践, 行政经营既然在实践中广泛存在, 就必定有其合理性, 不能因为传统行政法理论的不容就对其采取回避和否认.尤其是今日, 在加快建设法治政府、 全面推进依法治国的大背景下, 更有必要厘清相关问题, 以期切实提升各级政府行政经营的能力, 促进各级政府更好地提供公共服务, 为民众创造福祉.
一、 行政经营的诞生与发展背景
２０ 世纪 ８０ 年代末期, 英国保守党在撒切尔夫人带领下致力于政府改革, 拉开了 “新公共管理运动” 的序幕, 从而将企业经营的理念成功引入政府的行政管理.而在此之后, 英国政府的系列改革则反应出行政经营发展的历程.
(一) 新公共管理运动
二战之后, 英国高举凯恩斯主义的大旗, 通过国家干预来保证就业, 建立福利国家. 虽然此等举措取得的成绩不俗, 但从 ２０ 世纪 ６０ 年始, 问题逐步凸显： 福利费用不断增加引得税收不断提高, 从而引发工资加速膨胀, 政府为了持续增加福利开支只得提高税收, 导致了恶性循环, 致使通货膨胀日趋严重, 经济发展的速度越来越缓慢, 失业人数大大增加, 人民生活水平不断下降, 民怨积重难返.在这样的背景下, 撒切尔夫人率领的保守党从执政之初, 就遵循当初竞选时提出的口号—— — 减少 “浪费、 官僚主义和过渡政府 （ｏｖｅｒｇｏｖｅｒｍｅｎｔ） ” , 遵循市场化和管理主义从四个方面来倡导改革： 第一, 推崇市场机制, 减少政府干预； 第二, 通过削减税收减少政府开支来推行廉洁小型的政府, 通过激励私人投资带来经济繁荣； 第三, 认为政府官僚体系导致管理效率低下以及浪费, 因此加强对高级文官的政治控制, 大量裁汰公务员； 第四, 将私营部门的管理方法和手段引入公共部门的管理之中. [1] 总体而言, 就是在政府管理过程中运用市场化的方法, 不断削减政府管理规模, 以 “３Ｅ” （效率、 效果和效能） 作为衡量政府绩效的唯一标准. [２]
之所以会将私营部门的管理方法和手段引入政府的行政管理,主要是因为当时内阁办公室聘请的以雷纳勋爵为首的效率小组在对政府各个部门的工作进行调查、 研究和评估之后, 发现传统的行政管理方式存在诸多问题： （１） 政府更多地关注投入而忽视成本, 且政府浪费现象严重； （２） 政府部门存在很多过时的机构与工作内容； （３） 机构设置和工作程序不合理； （４） 公共部门工作效率低下, 部门间的上下沟通不畅. 为打破官僚制组织弊病, 新公共管理运动以 “新” 、 制度经济学、 新泰勒主义以及新合同主义等理论为基础提出了诊断良方. 通过私有化、 外包等方式不断削弱政府职能范围, 同时引入竞争机制, 重视绩效管理, 强调管理过程中的 “３Ｅ” . [1]
由于撒切尔政府面临的最严峻问题是财政危机, 因此前期保守党的改革主要集中在提高政府效率、 效应与经济的目标上, 大力减少政府开支. 但随着改革的深入, 政府在追求效率的同时却忽视了公共服务质量, 梅杰执政后, 便将改革的重心放到推进公共服务质量上, 保守党进一步提出公民宪章运动和竞争求质量运动.公民宪章运动被称为 ２０ 世纪 ９０ 年代英国政府政策的核心, 涉及英国公共服务的多个领域, 要求建立以顾客为中心的公共产品和服务的提供模式, 不仅要求政府要给出明确的服务标准, 包括服务效率、 服务质量方面的具体要求,还强调在尽可能的情况下与顾客进行协商, 向公众提供选择服务机构的机会； 同时, 所有的服务必须围绕顾客而展开, 公共人员在提供公共服务的过程中, 必须礼貌对待顾客, 尊重其隐私权、 文化和宗教信仰以及人格尊严. [1] 总体而言, 公民宪章运动包括服务承诺和实现机制两大内容, 提出了明确的服务程序和时限承诺, 政府还确立了内部管理机制和外部监督机制, 最终提高了公共服务的质量, 提升了公民的满意度. 随后, 梅杰政府又发表了 《为质量而竞争》 的白皮书, 除了要求在公共服务提供中使用前期改革提出的私有化、 合同外包、 顾客导向等原则外, 还引入了 “市场检验” 的机制, 确保公共服务中的公私竞争, 打破公共服务只能由公共部门提供的传统, 并进一步形成制度. [1]
毋庸置疑, 从撒切尔政府到梅杰政府, 英国保守党倡导的改革, 持续的新公共管理运动深切地影响了英国行政体制的结构、 运行和精神特质, 不仅降低了行政成本, 也提高了公共管理的效率, 使一些高级文官更加富有创新和企业家精神.而这一切, 正是得益于将企业经营的理念引入行政管理.
(二) 合作政府
由于过度依赖市场机制, 新公共管理运动在推行若干年后陷入了市场失灵的泥沼, 还造成政府的碎片化和空心化, 削弱了公共治理的能力, 主要表现在： （１） 公共责任的缺失. 公共部门过于追求利益最大化, 忘记社会责任、 公平正义才是自己应有的目标, 带来了一系列社会问题, 为政府发展埋下隐患. （２） 公共产品提供的弱化. 大规模的私有化, 和通过合同外包、 采购以及让地方政府通过强制性竞标等市场化的方法来为公众提供高质量、个性化的公共产品, 会使得公共部门与私营企业之间的责任界限越来越模糊, 弱化了政府提供公共产品和服务的输出能力. （３） 政府的碎片化. 为克服部门主义大量采用执行局, 在一定程度上提升了政策的执行力, 却使得公共管理出现了碎片化的趋势, 缺乏整体思维和行动能力. [1] 进入 ２０ 世纪 ８０ 年代, 公共管理变得更加碎片化.
在历经三次大选的失败后, 工党在吸收老左派和新理念的基础上提出了 “要超越左右对立、 兼顾发展与正义以及均衡权利与义务” 的国家治理总体思想,[３] 终于在 １９９７ 年凭借这一 “第三条道路” 理念获取了大选的胜利, 再次执政.第三条道路是现代化的社会主义, 核心内容包括： （１） 强调机会均等； （２） 重视价值上的平等； （３） 提出无权利则无责任； （４） 重视社区的作用. 第三条道路承认了二战以来一直被忽视的社会力量, 承认其在国家治理中扮演着重要角色, 尤其是在公共产品和公共服务的提供中, 社会比国家和市场更接近普通公众,具有优越性. 此外, 第三条道路还指出, 必须对国家进行重构, 提高公共管理的效率与效益, 摒弃官僚制度, 从工商管理的实践中吸取经验教训, 促使国家、 市场和社会力量协调发展、 共同作用. [1]
布莱尔上台之后, 全力打造 “合作政府” （Ｊｏｉｎｅｄ－ＵｐＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ） 来应对经济全球化以及风险社会的到来, 也是对新公共管理运动过程中导致的政府部门碎片化以及政府责任缺失的回应.[４] ＪＵＣ 并不仅仅意味着政府组织之间的联合, 更多的是在强调合作、 伙伴关系, 即政府不同组织之间的合作, 政府和市场、 社会的合作, 通过联合这些机构来实施整体战略, 力争构建一个无缝隙、 以公民为中心的政府, 这是第三条道路强调政府、 市场与社会三者合作理念的体现. 创建合作政府, 一是强化核心行政部门的控制能力, 将国家目标自上而下地推行. 二是强化部门之间的横向合作, 打破组织框架的壁垒, 打破人为的政策制定和提供的障碍, 鼓励各个部门更多地思考合作的优先目标及预算共享, 并共同努力工作来提升公共服务的质量. 三是通过强化区域政府的功能来向上谋求协作以实现政府合作, 确保与地方在国家优先发展目标上的一致性. 四是赋予地方政府在提供公共服务方面的 “适度自治” 、 “有限授权” 以及公众参与, 地方政府建立绩效评价体系来阐明和挑战自己的服务目标, 通过与公众协商, 同其他服务提供者比较、 竞争来确定是否为公众提供了公共服务的最佳价值. [５]
(三) 大社会、 小政府
２０１０ 年, 保守党再次执政, 卡梅伦政府启动 “大社会、 小政府” 计划, 致力于打造一个将权力从政治家手中让渡到人民手中的社会,[６] 尤其是鼓励拓宽公共服务提供渠道, 对社会开放公共服务, 把越来越多的公共服务功能下放到地方和民间, 发挥非营利组织在社会公共服务中的作用.２０１１ 年, 卡梅伦政府颁布了 《开放公共服务白皮书》 , 明确规划英国政府改进公共服务的方向与路径, 本着五个原则推进公共服务现代化： （１） 增加选择, 在任何可能的领域增加公民和社区选择公共服务的机会. （２） 去中心化, 权力最大程度下沉到底层. （３） 保证多样,公共服务对各种各样的提供方尽可能地开放, 让更多的社会组织参与公共服务公平竞标, 保障公共服务能够更好地满足人民多样化的需求. （４） 保障公平, 每个公民都有享受高质量的公共服务的权利. （５） 接受问责, 用户和纳税人对公共服务的问责应该被接受. [７]
二、 行政经营的本质分析
可见, 正是随着新公共管理运动席卷全球, 行政经营这一理念才得以在全球范围内逐步推广, 并日渐受到各国政府的重视.那么, 行政经营的本质到底是什么？是经营, 或是行政？还是带有经营性质的行政, 亦或是带有行政特色的经营？行政和经营之间到底能不能出现融合？两者若是相勾连, 是否违背了行政的初衷？
(一) 何为经营
很多人抵触 “行政经营” 这一提法, 最大的原因乃是对 “经营” 一词有误解. 实际上, “经营” 一词涵义较广, 具有筹划、 谋划、 计划、 规划、 组织、 治理、 管理等含义. 最常见的有下面几层意思： （１） 筹划经管； 组织计划.
（２） 规划
治理. （３） 周旋； 往来. （４） 经办管理. [８]从词典的解释来看, 经营并不等同于经商盈利, 绝不能简单地在两者之间画等号. 从某种程度上说, 经营更多带有谋划管理的意味儿, 与行政管理的初衷并不背离.
(二) 何为行政经营
透过英国政府的系列改革, 我们可以看出, 行政经营是指政府在行政管理的过程中引入经济学中的经营理念, 以市场经济手段对所管辖的各种资源等进行优化整合和市场化营运, 透过充分发挥其自主性, 改善和提高其综合面貌、 综合能力、 综合经济实力, 并向公众提供优质公共服务的一个系统工程. [９]
确切地说, 行政经营并非传统释义学上独立的行政行为, 与行政处罚、 行政强制、 行政许可等不同, 它是现代治理发展过程中的产物, 更多强调的是经营理念与行政管理的融合, 政府的整个公共管理活动都可以视作行政经营.究其本质, 行政经营主要蕴含了以下内容： （１） 行政经营是政府一种特殊的经济职能, 是政府为实现其发展战略目标而整合各种资源并进行市场化运作的活动, 是融入了企业经营理念的行政管理系统工程, 表明当下政府提供公共服务不再单纯走以往只靠财政拨款的老路, 其提供公共服务和公共产品的经费, 一部分来自财政拨款, 很大一部分则来自政府对其掌握的公共资源的积极经营. （２） 行政经营绝非政府生产, 政府是公共资源的经营者却非公共产品的生产者.同时, 政府对公共资源的经营绝非为了谋取部门利益和地方利益, 而仅仅是为了摆脱有限财政带给公共服务的掣肘, 是为了创造更好的条件来提供更优质的公共服务. （３） 行政经营必须纳入财政预算的范畴, 行政经营的收支情况都需要在政府的财政预算中详细列明, 以此杜绝以权谋私和腐败滋生. （４） 除了通过行政许可来实现特许经营, 行政经营更多采用柔性行政方式, 如通过行政契约实现公共服务外包和政府采购, 通过行政资助和行政奖励发展一些虽不盈利、 但对于公共服务而言不可或缺的项目. （５） 公共资源天然具有稀缺性和竞争性, 随着社会的发展, 民众对公共服务和公共产品的需求却在与日俱增, 政府必须从效率、 效能和效果三大维度出发, 尊重市场经济的客观规律, 尊重民众的合法诉求与利益, 选取诚实守信的合作伙伴共同经营, 提升核心竞争力, 优化公共服务, 引领社会新风尚.
三、 行政经营法治化的价值取向
一个政府行政经营能力的高低, 更多地表现在观念的差距和把握市场机会的能力上.[1０] 其中, 观念的认知决定着行政经营的价值取向.作为法治发展进程中, 在政府职能转化的变革中出现的一种治理理念, 行政经营如果认知产生偏差, 就会导致观念错误, 从而导致价值理性迷失.
以往常见的价值错位有： （１） 误将行政经营等同于经商盈利.认为政府在行政经营过程中谋取利益乃天经地义, “自利化” 倾向导致政府的自利空间不断扩大, 以追求 ＧＤＰ 为名, 以 “经营” 为名侵蚀民众的合法权益, 甚至与民争利, 背离了服务人民的宗旨和根本, 行政行为失范的现象层出不穷, 大大损害了政府形象, 降低了政府的公信力. （２） 忽视公共服务职能的培育.过分强调经营, 过分看重市场, 只在意能否为招商引资提供良好的市场环境, 却忽视政府应该肩负的公共服务职能, 没有为经济和社会的协调发展提供普遍优良的公共产品和高效便民的公共服务. （３） 将行政经营当作谋取政绩的手段.注重形象工程、 政绩工程, 各项建设没有真正以人民的需求为导向, 可持续发展性严重匮乏.
行政经营要想走向规范化和法治化, 必须有正确的价值取向, 只有恪守应有的价值理念, 才不会背离法治发展的方向.
(一) 以人为本
近代英国政府的系列改革说明政府学习企业优秀经营理念, 转变思维和传统管理模式进行行政经营, 其首要的价值选择应该是 “以人为本” , 是以提供更好更多的公共产品和更优质的公共产品和公共服务为价值取向,力争为民众创造福祉, 而绝非追求利润最大化, 这与我国公共行政的主导价值完全一致, 即政府代表最广大人民的根本利益,政府进行行政管理是为了给人民创造更多的福祉.行政经营通过对公共服务领域的市场化改革, 最大限度地对市场开放公共服务, 政府由以前的公共服务提供者变为了购买者, 退出公共服务的直接供给,但这并不意味着政府可以推卸其在公共服务领域的相应责任, 相反, 政府应该建立健全相应机制, 确保公共服务供应渠道的多样化, 确保公共服务的质量, 带领人民走向幸福最大化. 十九大报告指出 “我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、 不充分的发展之间的矛盾” , 这就更需要我们在以后的行政经营中坚持 “以人为本” , 坚持在发展中保障和改善民生, 建设好涉及民众切身利益的教育、 医疗、 就业、 住房、 社会保障等各项民生工程, 提供更优质的公共服务, 提高就业质量和人民生活水平.
(二) 诚实守信
市场经济是一种自由经济体系, 在这种体系下, 产品和服务的生产与销售均由市场引导.相比传统的计划经济, 市场经济崇尚自由公平、 诚实守信, 这也就意味着经营者必须重视自己的信用, 否则将被消费者和市场抛弃. 同样的, 在行政经营法治化中, 诚实守信也是政府应有的价值取向. 单一追求经济建设职能已经不适应现代社会的发展趋势, 政府职能转变更多的是强调公务服务职能, 这就要求政府不能只看行政经营为财政收入带来了什么成效, 不能只看行政经营提供了多少公共服务和公共产品, 还必须关注在行政经营的过程中, 政府信用的增减问题.一个讲诚信、 负责任的政府, 在行政经营中自然会注重公信力建设, 绝不会朝令夕改, 更不会言而无信, 政府要避免决策变动给作伙伴或利益相关人的合法权益造成克减, 一旦发生这种情况, 政府应该主动给予相应补偿或赔偿, 这样方能提升政府的公信力, 引领整个社会的诚信建设.
(三) 合作共赢
人是社会人, 单打独斗无法获得利益最大化和幸福最大化, 唯有抱团作战, 才能合作共赢, 这显然也是行政经营走向法治化的重要价值取向.
１．部门合作
１９９８ 年, 布莱尔政府推出了公共服务协议, 这是财政部与各个部门就未来三年的公共服务目标达成的协议, 不仅是政府各个部门之间就各自负责的公共服务目标、 财政部分配资金所达成的一种协议, 更重要的是政府与公众之间签订的协议, 它向公众表明了政府各个部门在公共服务领域承诺将要提供的服务, 在公共服务中发挥了重要作用. 公共服务协议清楚地表明了政府想要获得什么, 为政府制定出改善公共服务的目标以及优先发展的重点, 防止政府在公共服务的提供中出现碎片化.因为协调了各个部门的优先目标, 所以公共服务协议可以很好地避免不必要的重复和浪费, 并激发各个部门在统一规划下发挥自己服务功能的积极性, 有效实现政府控制与部门自主性的平衡.应该说, 公共服务协议不但为公众和政府提供了清晰的政策结果, 还为政府各个部门的绩效监督提供了基础, 也增强了各个部门的公共责任, 也便于公众对政府公共服务的实施开展监督. [1]
可见, 行政经营要想取得良好的效果, 行政组织内部必须首先做到齐抓共管、 协作共赢. 这不但包括不同机构之间的协作, 也包括了政府和地方政府的协作, 还包括了不同地方政府之间的协作.随着我国行政体制改革的深化, 各级政府都拥有了更多的自主权, 也有了越来越独立的经济利益.各级政府在与上级政府总体目标和利益一致的基础上, 也存在相对独立的权责和利益,[1０] 要打破地方保护主义, 冲破局部利益的壁垒, 携手共进, 才能真正建成十九大报告所倡导的 “共建共治共享” 的社会治理新格局, 也才能真正实现行政经营的合作共赢.
２．政民合作
行政经营使得政府在诸多领域退出公共服务的直接供给,变为了公共服务的购买者,大量的公共服务外包、 特许经营和政府采购使得政府与企业、 社会组织和公民之间的合作日趋广泛. 政府应该创造机会, 让更多符合条件的企业、 社会组织和公民参与公共服务公平竞标, 保障公共服务能够更好地满足民众日益多样化的公共产品需求.行政经营法治化倡导政民合作, 政府必须将企业、 社会组织和公民看做合作伙伴, 利益共享、 责任共担, 这也与行政化的发展趋势相契合.
(四) 公开公正
在现代治理中, 信息公开不但是最好的防腐剂, 还可以使公众的知情权得到保障, 具体到行政经营中, 就像卡梅伦政府的公共服务改革, 在个人服务方面, 保障公共服务用户的知情权, 使得公民可以利用有效数据来进行个人选择, 根据自己的实际需要选择公共服务、 个人服务. [７] 更为重要的是, 信息公开还有一定的反向作用, 它使得公众更为积极地参与公共政策的讨论和制定, 确保公共问题汇集成问题溪流、 政策 “原汤” 和政治源流, 从而敲开政策之窗、 登上政策议程, 确保政策参与各方的利益得到平衡和妥协, 使理性决策成为公共政策的主流模式,[1１] 这是确保行政经营决策化、 科学化和法治化的重要保障.因此, 行政经营走向法治化, 自然也要以公开透明为价值取向.
同时, 行政经营既然倡导 “以人为本” , 那就应该注重社会公正, 尤其要注意经济效益与公正公平之间的冲突问题.行政经营的目标是要提供更好的公共产品和公共服务, 那么其经济收益就应该从社会实际、 从民众的真正需求来做最佳配置, 逐步缩小贫富差距, 创造财富帮助弱势群体, 公共决策力争做到相对公正, 完善社会保障体系, 针对不同人群提供不同服务, 确保每个公民都能享受到高质量的公共服务.
(五) 责任明确
行政经营带有经营的经济属性, 注重低成本、 高效率、 高产出和高回报, 因此务必强调行政组织的合理配置, 强调行政组织的责任明确, 强调追责机制的确立和完善. 在行政经营中, 部门的设置应该根据行政管理领域的相关性进行必要合并, 减少横向协调的困难.即在组织架构上首先以合作为导向, 实现三个方面的整合： （１）不同层级或同一层级上治理的整合, 包括地方政府、 地方以及政府的代理机构的整合； （２） 治理功能的整合, 包括同一机构内部不同功能上的整合, 也包括不同功能部门之间的整合； （３） 公私部门的整合, 包括政府部门、 私人部门以及非营利性机构之间的整合. [1２] 同时, 在行政经营中, 行政组织的架构必须坚持两大原则： （１） 网络扁平化原则. 即在行政组织机构规模确定的前提下, 通过组织设计和网络手段的应用, 设计出管理幅度大、 管理层次小的组织结构形态, 加快信息传递速度的同时确保信息传递不失真, 帮助高层尽快发现问题, 并及时采取相应的纠偏措施. （２） 柔性流动原则. 即行政组织内部各种资源可用根据外部环境变化和行政内部发展需求迅速做出反应, 包括及时组成项目组、 内部单元组织和人员的调整重组, 体现出对外部环境适应的高度柔韧性.[1３] 总之, 科学的部门设置, 是为了更好地明确各级政府及职能部门所享有的权利和承担的责任, 以便对没有履行职责、 不能提供公众满意的公共产品和公共服务的部门进行追责.
四、 结语
长期以来, 由于对 “经营” 一词的片面理解, 导致不少人认为行政与经营一旦挂钩就等同于政企不分, 甚至等同于结, 从而抵制行政经营这一提法, 认为其有悖行政法治化.然而, 通过回顾英国近代的政府改革,我们可以看出, 政府主动将企业管理的理念和方式引入到行政管理中, 以市场为导向, 经营管理手中掌握的资源, 是为了摆脱财政有限的苦恼, 从而更好地为公众提供优质的公共服务和公共产品, 这样的行政经营并不意味着政府利用公权力谋求私利.究其实质, 行政经营是政府的一项特殊经济职能, 这一现象在各国的行政管理中普遍存在, 我国也不例外.换言之, 行政经营是现代行政管理的一种重要范式, 是公共行政的重要组成部分,但行政法学的相关研究方兴未艾, 学者们应更多地将视野投向政府在行政经营中出现的各种问题, 展开理论研究和学术讨论, 以期真正指导和规范实践.
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