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中欧次区域合作：动力和未来方向
步少华
近年来,以中国—中东欧国家合作（“16+1”合作）为代表的中欧“次区域合作”,正日益成为中欧关系不可或缺的一部分.2015 年,在中欧领导人达成重要共识的中欧“三大对接”（“一带一路”建设与欧洲发展规划、国际产能合作与欧洲投资计划、“16+1”合作与中欧合作）[1] 中,中国—中东欧国家合作第一次被提升至与中欧整体合作对接的高度.除了中国—中东欧国家合作,中国—北欧国家合作、中国—南欧国家合作近来也初露端倪,一个包含次区域合作机制在内的新型中欧关系架构呼之欲出.
一、中欧“次区域合作”的先行者
中国—中东欧国家合作不仅是中欧“次区域合作”的“领头羊”,更是中国次区域合作外交整体布局的重要组成部分.中国次区域合作外交可分为两类：一是邻国间次区域合作,指邻国在接壤地区之间展开的经济一体化合作,中国参与的大湄公河次区域合作、图们江次区域合作等可归入此类；二是非邻国间次区域合作,指作为整体区域组成部分的次区域国家和与其不接壤国家的合作,多以经贸合作为主,有时也以一体化为目标,中国—中东欧国家合作、中国—经贸论坛、中国—东非共同体经贸论坛、中国—海合会自贸谈判等均属于此类.次区域合作是区域整体合作外交的有机补充,例如,可置于中欧整体合作框架下的中国—中东欧国家合作,服务于中欧合作大局；中国—经贸论坛则服务于中拉整体合作框架,致力于“打造全面均衡的中拉整体合作网络”.[1]
（一）中国—中东欧国家合作丰富了中欧合作内涵
首先,依历史、地缘因素划定合作对象,为中欧合作提供了新增长点.从历史角度来看,中东欧16 国原属苏东阵营,与中国拥有相似的历史记忆,现又均为转型国家,在国家发展路径上与中国相似.从地缘角度来看,中东欧国家地处欧洲大陆东端,是中国向西联通欧洲的地缘枢纽.中国通过次区域合作机制将其整合,无疑发掘了一个从历史和地缘角度拉近对欧关系的完美切入点.其次,创造性运用“小多边主义”（mini-laterali）机制,[2]赋予中欧合作新维度.中国—中东欧国家合作更多地是在多边框架下推动双边合作,是一种“兼具双边及多边性质的复杂外交形态”,[1] 符合小多边特征.最后,将互联互通建设与产能合作引入中欧关系,使之更趋深化务实.中国—中东欧国家合作突破了中欧传统经贸关系,将互联互通建设与产能合作引入,更加契合双方的发展需求.中国设立的大额贷款与投资基金可以满足中东欧国家的资金需求,而通过互联互通建设推动产能合作也符合中国国内的经济发展需求.
（二）中国—中东欧国家合作服务于中欧整体合作大局
中欧“次区域合作”有利于欧洲一体化进程.中国“一贯支持欧洲一体化进程,希望看到一个团结、繁荣、稳定的欧盟”.[2] 中东欧是欧洲较落后地区,李克强总理在第四届中国—中东欧国家经贸论坛上指出:“中东欧国家人均GDP 只有欧洲平均水平的40%……经济发展空间广阔,在基础设施建设、制造业发展等方面有很强需求.”[3] 中国与中东欧国家合作有助于弥补东西欧差距,推动一体化更平衡发展.中国—中东欧国家合作坚持尊重欧盟的态度,承认其在一体化中的主导地位,始终承诺“对欧盟成员国的有关合作在欧盟框架下进行,对于非欧盟国家的合作也有利于欧洲一体化进程”.[1] 中国不仅坚持邀请欧盟代表列席各届峰会,每届峰会发布的正式文件也均强调以《中欧合作2020 战略规划》为指导.中方的不懈努力在一定程度上缓解了欧盟对中国—中东欧合作的疑虑.在2014 年贝尔格莱德峰会召开之后,欧盟驻华大使表示,“（‘16+1’合作）与中欧关系不仅是兼容的,还可以产生附加值”,“（欧盟）成员国不仅完全遵守了条件,而且与中国的合作一直保持透明”.[2]中欧“次区域合作”有利于中欧互联对接.当前,中国“一带一路”倡议与欧洲“容克投资计划”对接已成为中欧整体合作的优先方向,而互联互通项目建设又是其中的最优先选项.作为“一带一路”的重要组成部分,中国—中东欧国家合作始终将互联互通建设作为宗旨.迄今为止,双方已完成或仍在进行中的大型合作项目多与交通基础设施相关,如匈塞铁路、塞尔维亚贝尔格莱德跨多瑙河泽蒙—博尔察大桥、黑山南北高速公路、马其顿两条新高速公路项目等.在2015 年的第五届中国—中东欧国家经贸论坛上,李克强总理更是强调要“尽快推动互联互通项目落地”,[3] 可见,中国—中东欧国家合作与中国当前对欧整体合作的目标是不谋而合的.
二、“次区域合作”是中欧关系发展的必然要求
发展中欧“次区域合作”并非中国“一厢情愿”,更不像某些欧洲领导人所说的是在“分裂欧盟”,而是由欧洲发展的次区域化特征、中国深化对欧战略认知及中欧各自发展特点等因素推动的.
（一）欧洲次区域化为中欧“次区域合作”提供有利条件
次区域化是欧洲一体化进程的固有特征,尤其是在2004 年欧盟“大爆炸式”东扩及2008 年欧债危机发生之后,欧洲的“双速”乃至“多速”格局开始显露,一体化逐渐呈现出等级制、异质性的特征.东扩之后,西欧大国对处于边缘地带的中东欧国家并不放心,在将欧盟“利好”扩大至该地区时有所保留.例如,在人员自由流动问题上,罗马尼亚和保加利亚就备受歧视,而对两国劳工自由流动的限制直到2014 年才得以解除,两国希望加入申根协定的愿望更是遥遥无期.有罗马尼亚媒体抱怨道,对于“总是被告知下一次才有机会加入申根而感到厌烦和疲惫”.[1]
随后发生的欧债危机进一步增强了欧洲各次区域国家的自主发展意识.以中东欧国家为例,在危机之前,中东欧国家的金融体系并不健全,高度依赖西欧资本,在转轨过程中几乎完全“沦陷”：从外资银行资产占其商业银行总资产的比重来看,波兰从1997 年的16% 上升到了2008 年的76.5%,捷克从1997 年的23.3% 上升到2006 年的88.5%,匈牙利在2008 年超过80%,斯洛伐克则更是达到99.2%.[2] 西欧银行的绝对控制加大了中东欧国家金融体系的脆弱性.在欧债危机的严重冲击下,中东欧国家都不同程度地面临资本大规模外逃的困境.据统计,在危机期间,中东欧国家中除捷克和波兰两国受影响较小外,其他国家都发生了国际资本流动逆转,其中保加利亚最为严重,流出该国的净资本量占其GDP 的9.79%,其次是爱沙尼亚（8.56%）、拉脱维亚（8.26%）等.[3] 在此背景下,为了摆脱过度依赖西欧资本的窘境,中东欧国家寻求与中国等域外国家合作的意愿变得日趋强烈,纷纷开始在经贸上“向东看”以求自保.这为中国进入这些地区开展合作提供了有利条件.欧洲次区域化发展的特征在2015 年更趋明显.在欧债危机、乌克兰危机与新近的难民危机的叠加影响之下,欧洲各次区域发展的多样化进一步加剧.如果说欧债危机更多地是加剧了南北欧的“双速”不平衡发展,那么近期爆发的乌克兰与难民危机则更加凸显了东西欧的矛盾.原先存续于欧盟及各次区域国家之间的凝聚纽带逐渐被削弱,其中一些工具甚至被西欧大国加以利用来威胁中东欧等国.比如,对于中东欧国家在当前的难民危机中所表现出来的离心力,某些西欧、南欧大国已表现出不快,威胁说如果其继续选择不合作,“欧盟将会削减甚至停发对其的基金补贴”.对此,中东欧国家也不甘示弱,直斥其上述表态是“敲诈”.[1] 在此背景下,中东欧、南欧等国对一体化的信任渐渐被“透支”.这无疑为其继续寻求及深化与中国等域外国家的合作提供了动力.
（二）中国对欧认识深化催生中欧“次区域合作”
推动中国—中东欧国家合作是中国对欧战略认知深化的结果,服从于中国对欧整体外交布局.自1975 年中欧建交至今,中国对欧认知大致经历了从重视经贸关系到全方位重视和推进、从重视与主要国家和欧盟机构发展关系到开展全方位布局的变化.然而,随着欧盟在2006 年发布《欧盟与中国：更紧密的伙伴、承担更多的责任》和《竞争与伙伴关系：欧盟—中国贸易与投资政策》两份对华政策文件,并将中国定位为“竞争性伙伴关系”,欧盟对华态度开始发生较大变化,开始将中国视为“一个潜在的竞争者”,防范之心愈强.[2] 自此,中欧关系进入深度调整期,中国也开始思考如何进一步深化中欧关系问题.中国逐渐认识到,现有的欧洲结构除了欧盟、欧盟成员国两个维度,还存在次区域维度,尤其是其中的中东欧次区域,同中国发展合作的潜力巨大.“这一区域涵盖16 个国家,总面积约134 万平方公里,接近中国的1/7、欧盟的1/3；总人口1.23 亿,接近中国的1/10、欧盟的1/4,但其对华贸易总和……（却）不到整个欧盟对中国贸易额的1/10”.[3] 随着中国—中东欧国家合作在2012 年正式启动,中欧关系格局进入了欧盟、成员国、次区域“三位一体”的全面发展新时期.[4]
次区域合作的兴起,还标志着构建中欧互联互通新格局、打通欧亚大市场已成为当前中国对欧工作的重中之重.作为“向西开放”的重要抓手,“一带一路”建设成为提升中欧关系的“利器”,而作为欧洲东部“桥头堡”的中东欧国家更是“必经之路”.因此,发展以中国—中东欧国家合作为代表的中欧次区域合作,是中国进一步深化中欧战略伙伴关系的应有之义.
（三）中欧“次区域合作”是中国发展与改革的要求
随着中国进入改革深水区,原有的中欧关系已难以满足中国对欧需求,推进次区域合作已成为中国下一步“深耕”对欧关系的必然要求.
建设中欧“增长伙伴”需要次区域合作.中国—中东欧国家合作为中国提供了融入欧盟市场、开展产能合作的机会.中东欧国家虽属欧洲欠发达地区,但在某些领域的技术水平、法律规范等方面,值得中国学习和借鉴.中国企业投资中东欧国家,既可以熟悉欧盟国家先进的法规及管理经验,也可以通过企业并购等方式学习先进技术.中国柳工投资波兰HSW 集团获得了在欧盟国家建立制造、研发基地的机会,对方企业顶尖的推土机生产线有助于柳工进一步开拓欧洲市场.[1]
建设中欧“改革伙伴”需要次区域合作.中东欧国家在转轨经验方面、北欧国家在节能环保、创新领域都可为中国改革提供借鉴.以中国—中东欧国家合作为例,中东欧国家转型、发展的经验教训可为中国改革提供借鉴,波兰在地区与城市管理上的经验值得中国学习,波兰格但斯克地方官员曾提及“来访的中国代表团对该市税收、财政、运动设施管理等方面兴趣浓厚”.[2]建设中欧“文明伙伴”需要次区域合作.当前,海洋文明合作、建立海洋合作伙伴关系已成为中国和南欧国家合作的突破口.2014 年,中国和希腊联合举办中希海洋合作论坛,拉开了中国与南欧国家海洋文明合作帷幕.2015 年,中国与南欧国家举行海洋合作论坛,标志这一合作扩展至整个南欧六国.以海洋文明合作为平台,中国和南欧国家在海洋基础设施建设、海洋经济、海洋科技、海洋环保以及海洋管理等方面有着广阔的合作前景.
三、中欧“次区域合作”的未来路径
针对欧洲次区域化的特征以及服从于中欧关系发展大局的要求,除了继续扎实推进中国—中东欧国家合作外,推进与北欧、南欧等欧洲其他次区域的合作也是未来重要选项.
（一）继续扎实推进中国—中东欧国家合作
推动与中欧整体合作的切实对接.中国始终将发展中国—中东欧国家合作置于中欧整体合作框架之下,强调其“可为中欧全面战略伙伴关系充实更加丰富的内容”.[1] 在经过数年摸索之后,“坚定不移地推动中国—中东欧合作与中欧整体合作的融合和对接”成为中国与中东欧国家的共识,推动中国—中东欧国家合作与“一带一路”倡议更好地对接是重中之重.当前,“一带一路”倡议与欧洲“容克投资计划”对接已成为发展中欧整体合作的突破口,二者均将发展以互联互通为目标的基础设施建设作为第一要务,具有高度的契合性, 而基础设施薄弱的中东欧地区成为二者对接的天然交汇点.中国—中东欧国家合作机制的多年实践,在金融及交通基建领域为其“提供了先行经验”.[2] 目前,中欧在“一带一路”倡议与“容克投资计划”对接上已取得重要进展,包括设立中欧共同投资基金、建立中欧互联互通平台、促进欧盟机构与亚投行合作等举措.将现有的投融资及互联互通合作框架与中欧整体合作新机制相对接,无疑是中国—中东欧国家合作的未来发展方向.
继续寻求欧盟及相关欧洲大国的理解与支持.自启动以来,中国—中东欧国家合作一直受到来自欧盟及某些西欧大国的质疑.在未来的合作中,继续与欧盟及德国等大国保持沟通、增信释疑依然十分重要.中方认为,要始终强调《中欧合作2020 战略规划》及其后续文件对中国—中东欧国家合作的指导作用,坚持在峰会场合邀请欧盟及欧洲大国代表列席；要将与中欧整体合作对接作为重中之重,更多地借欧盟现有多边机制或国际多边机制（如欧洲复兴开发银行、亚投行等）开展合作,增加透明度；要充分认识德国等“利益攸关方”的关切,尝试通过第三方合作等新型合作形式与其在本地区开展互利合作,以实际合作促其认知转变.
充分认识并照顾中东欧国家关切,夯实双边合作基础.中东欧16 国构成复杂,经济发展情况各不相同,在合作过程中难免会有不同的关切.波兰认为,中波关系“最重要的问题就是巨额的贸易不平衡问题”.[1] 在匈牙利看来,其最需要的是中国的投资,“自2010 年以来中国对匈重大项目投资基本空白”,“虽然匈政府在‘16+1’启动之初宣布了数项中国重大基建投资计划,但迄今却全没有兑现”.[2] 针对中东欧国家的不同诉求,中国应有针对性地制定对策,尽量照顾其关切：针对中波贸易不平衡问题,应研究并放宽对波特色产品（如猪肉、奶制品等）的进口限制；对于匈牙利等国对中国直接投资的需求,应进一步加大投资力度,打造更多有影响力、示范性的工程.
创新合作模式,打造“16+1”合作“升级版”.与中国其他次区域合作对象不同,中东欧国家与欧盟关系紧密,在文化、规则上更加接近西方,且发展水平较高.这决定了我们在与其开展合作时难免会面临各种问题.中国某些政策工具（如100 亿美元专项贷款）仍存在着对欧盟规则不适应的问题,导致中国在该地区的投资及工程承包大多集中于未入盟国家.在投资偏好上,中东欧国家普遍倾向于绿地投资,而中国则更多选择企业并购的模式（据统计,中国2014 年86% 的对欧投资均为企业并购）.[3] 不过,挑战也是一种机遇,中国与中东欧国家合作能够对自身改革起到“倒逼”作用.在进一步放宽专项贷款使用条件的同时,中国应更加重视投资及投资合作基金的使用,使之符合欧盟对公私合营制的偏好；引入第三方合作机制,与西欧发达国家在区内进行合作投资,打造更多如匈塞铁路一样的示范性跨国项目.
（二）尝试推进与欧洲其他次区域合作
除了中东欧之外,北欧和南欧的次区域特征也较为明显.近年来,中国与这两个地区的合作日渐完善,中国—北欧国家合作、中国—南欧国家合作或将成为中欧“次区域合作”下一步发展方向.
1. 中国—北欧国家合作亟待破题
北欧地区与中国合作潜力较大.2014 年9 月,主席在会见丹麦首相时明确指出,“中国—北欧次区域合作有着扎实基础和有利的现实条件”,“双方可继续在绿色经济、生态农林、机械制造、北极科研等领域开展合作”.[1]目前,中国—北欧国家合作仍主要停留在双边合作层面,多边合作尚处于起步阶段.其中,中国—北欧青年领军者论坛、北欧—中国创新合作峰会、中国—北欧北极研究中心、中国—北欧智库圆桌会议等是当前主要的多边合作机制.中国与北欧内部的主要多边合作机制（北欧理事会、部长理事会）尚未建立正式合作.此外,中国—北欧国家合作还存在合作领域新的特点,创新是中国—北欧合作的核心动力,双方现有经贸合作主要集中于环保、新能源、高端制造业等新产业,近来围绕北极治理这一国际政治“新课题”的合作也在逐步展开.
中国—北欧国家合作互补性强,在当前气候变化问题及中国国内环境污染严重的背景下,北欧国家的低碳可持续发展模式为中国提供了独特借鉴,北欧国家也亟需中国的市场和投资.北欧理事会、部长理事会可协调五国对华政策,也有助于北欧国家与中国开展政策对接与协调.同时,欧盟及欧洲大国对中国—北欧国家合作存在一定疑虑,挪威、冰岛等非欧盟国家与中国政策协调存在难度,中挪政治关系“冻结”仍是不小的障碍.
2. 中国—南欧国家合作初具雏形近年来,中国与南欧国家合作也被提上日程.与中国—北欧国家合作类似,目前双方合作主要以双边为主、多边为辅,中国—南欧六国农业合作圆桌会议、中国—南欧国家海洋合作论坛是主要的多边机制.此外,中国—南欧国家合作与中国—中东欧国家合作也存在相似之处,即都以互联互通建设为主要领域,南欧是中国“21 世纪海上丝绸之路”的终点之一,是中欧陆海快线的必经之地,以海洋合作为抓手,与希腊、意大利等国开展港口及港区产业建设合作是当前中国与南欧合作的首要任务.
受欧债危机影响,南欧国家在基础设施建设等领域的需求与中国可提供的资金支持相契合,为双方合作提供了动力.与此同时应注意到,南欧并非一个清晰的地缘概念,也缺少类似北欧理事会的区域多边机制可供中国借力,来自欧盟及欧洲大国的质疑也是挥之不去的困扰.
四、结语
中欧“次区域合作”是近年来中国对欧外交的有益尝试.经过三年多的努力,以中国—中东欧国家合作为代表的中欧“次区域合作”为中欧经贸增长做出了贡献,同时创新了中国对欧合作新模式,赋予了中欧全面战略伙伴关系更多的战略内涵.但在实践中,中国—中东欧合作仍面临着不少问题和挑战,在一定程度上引发了人们对中欧“次区域合作”的质疑.但应看到,中国—中东欧合作进程并未裹足不前,而是日趋增档提速.2015 年,中国—中东欧合作成为中国对欧关系顶层设计“三大对接”的重要内容表明,中欧“次区域合作”的机制设计具有战略前瞻性,将该合作模式与经验扩展到北欧、南欧等欧洲其他次区域,或将是未来中欧关系发展的趋势.
【完稿日期：2016-2-29】
【责任编辑：李 静】
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1、家校合作教育论文