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城乡居民养老保险政府财政责任和负担的地区差异
杨 斌
（长安大学政治与行政学院,西安７１００６４）
摘 要：基于我国２０１３年统计数据,分别计算不同省区城乡居民养老保险政府财政责任和财政负担的极差、极值比、标准差和变异系数,用以反映城乡居民养老保险政府财政责任、政府财政责任、地方政府财政责任、人均政府财政责任以及政府财政负担的地区差异.研究表明,受社会经济条件、制度发展状况及政府财政支出偏好等因素的影响,我国城乡居民养老保险政府财政责任和财政负担均存在较大的地区差异.其中,地方政府财政责任的差异最大,政府财政责任的差异居中,政府财政责任的差异最小；与政府财政责任的地区差异相比,人均政府财政责任的地区差异相对较小；地方政府财政负担的地区差异大于政府财政负担的地区差异.应强化地方政府考核机制中养老保险财政投入因素,统一东部、中部和西部地区基础养老金的财政补贴制度,并建立相应的横向转移支付制度.
关键词：城乡居民养老保险；政府财政责任；政府财政负担；基础养老金；入口补贴；出口补贴；政府财政支出偏好；地区差异
中图分类号：Ｆ８４０．６１２ 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７４８１３１（２０１６）０１０１０２０７
一、引言
２００９年和２０１１年,我国分别建立了新型农村社会养老保险制度和城镇居民养老保险制度；其后,部分地区开始统一城乡居民养老保险制度的探索.２０１４年,国务院颁布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,建立了统一的城乡居民养老保险制度,政府对其“入口”和“出口”环节进行财政补贴.然而,在城乡居民养老保险运行中,政府财政责任存在地区差异.
关于养老保险政府财政责任差异问题,已有研究主要从差异的表现和相关的改革等方面进行分析.有研究指出养老保险财政支出表现出地区差异（徐倩,２０１２；郑功成,２０１１；杨斌等,２０１５ａ）,还有研究分析了美国养老保险政府财政责任在项目、地区上的差异（杨斌等,２０１５ｂ）.针对存在的养老保险财政责任差异问题,有研究指出只有在制度环境基础上的养老保险财政责任改革才是科学的（杨斌等,２０１５ｃ）,还有研究对改革的目标、路径及具体措施进行了分析（杨斌等,２０１５ｄ）.已有研究主要对养老保险政府财政责任地区差异的现象以及相关改革进行了理论分析,没有对城乡居民养老保险财政责任地区差异的现状进行量化分析,对差异产生的原因也缺乏深入探讨.有鉴于此,本文基于统计学方法,通过量化分析客观地展现我国城乡居民养老保险政府财政责任和负担的地区差异状况,并进一步分析了差异的成因,以期为深化我国城乡居民养老保险制度改革提供经验依据和政策参考.
二、度量指标、计量模型与评价方法
１．城乡居民养老保险政府财政责任和负担的度量指标
（１）政府财政责任总量指标,包括城乡居民养老保险的地方政府财政补贴额、政府财政补贴额和财政补贴总额.政府财政补贴越多,城乡居民养老保险的政府财政责任越大；政府财政补贴越少,城乡居民养老保险政府财政责任越小.
（２）人均政府财政责任指标,反映各个地区政府、地方政府对每个参保居民的人均财政补贴.该指标值越高,表明该地区政府财政责任越大；该指标值越低,表明政府财政责任越小.
（３）政府财政负担指标,包括政府财政负担和地方政府财政负担,用政府对城乡居民养老保险的财政投入比例表示,反映各个地区城乡居民养老保险政府财政负担的大小.
２．城乡居民养老保险政府财政责任的计量模型
若以Ｔｒ、Ｃｒ和Ｌｒ分别表示城乡居民养老保险的政府财政责任、政府财政责任和地方政府财政责任,则：
Ｔｒ＝Ｃｒ＋Ｌｒ
同时,城乡居民养老保险政府财政补贴在东部、中部和西部地区并不相同,以Ｔｅｒ、Ｔｍｒ、Ｔｗｒ分别表示东部、中部和西部地区城乡居民养老保险政府财政责任,以Ｃｅｒ、Ｃｍｒ、Ｃｗｒ分别表示东部、中部和西部地区城乡居民养老保险政府财政责任,以Ｌｅｒ、Ｌｍｒ、Ｌｗｒ分别表示东部、中部和西部地区城乡居民养老保险地方政府财政责任,则：
Ｔｅｒ＝Ｃｅｒ＋Ｌｅｒ
Ｔｍｒ＝Ｃｍｒ＋Ｌｍｒ
Ｔｗｒ＝Ｃｗｒ＋Ｌｗｒ
由于城乡居民养老保险政府财政责任主要表现为出口补贴责任,以Ｎｒ表示城乡居民养老保险达到领取待遇年龄参保人数,Ｅｒ表示城乡居民养老保险政府人均出口补贴,则：
Ｃｒ＝Ｎｒ×Ｅｒ
以Ｅｅｒ、Ｅｍｒ、Ｅｗｒ分别表示东部、中部和西部地区城乡居民养老保险政府人均出口补贴,以Ｎｅｒ、Ｎｍｒ、Ｎｗｒ分别表示东部、中部和西部地区城乡居民养老保险达到领取待遇年龄参保人数,则：
Ｃｅｒ＝Ｎｅｒ×Ｅｅｒ
Ｃｍｒ＝Ｎｍｒ×Ｅｍｒ
Ｃｗｒ＝Ｎｗｒ×Ｅｗｒ
政府财政对不同地区城乡居民养老保险出口补贴并不相同,对中、西部地区补贴全额基础养老金,对东部地区补贴５０％的基础养老金,若以Ｂ表示城乡居民养老保险月基础养老金,则：
Ｅｅｒ＝Ｂ×１
２ ×１２
Ｅｍｒ＝Ｂ×１２
Ｅｗｒ＝Ｂ×１２
结合上述公式,不同地区城乡居民养老保险政府财政责任计算公式为：
Ｃｅｒ＝Ｂ×１
２ ×１２×Ｎｅｒ
Ｃｍｒ＝Ｂ×１２×Ｎｍｒ
Ｃｗｒ＝Ｂ×１２×Ｎｗｒ
城乡居民养老保险地方政府政府财政责任主要表现为对未达到领取待遇年龄参保人的入口补贴和对达到领取待遇年龄参保人的出口补贴,以Ｉ和Ｅ分别表示城乡居民养老保险地方政府财政入口补贴和出口补贴,则地方政府的财政责任Ｌｒ为：Ｌｒ＝Ｉ＋Ｅ
以ｎ表示城乡居民养老保险未达到领取待遇年龄参保人数,以ｂ表示城乡居民养老保险地方政府人均年入口补贴,则入口补贴为：
Ｉ＝ｎ×ｂ
城乡居民养老保险地方政府财政出口补贴在不同地区并不相同,其中,中、西部地区城乡居民养老保险地方政府财政责任等于中、西部地区的地方政府入口补贴额,东部地区城乡居民养老保险地方政府财政责任等于东部地区的地方政府入口补贴额加上东部地区地方政府出口补贴额.若以ｎｅ、ｎｍ、ｎｗ分别表示东部、中部和西部地区城乡居民养老保险未达到领取待遇年龄参保人数,则：
３．城乡居民养老保险政府财政责任和负担地区差异的评价方法
本文主要通过极差、极值比、标准差和变异系数对城乡居民养老保险政府财政责任和负担的地区差异进行度量.
（１）极差.在统计学中,极差可以反映一组数据中最大值和最低值的差异：Ｒ＝ｍａｘ（ｘｉ）－ｍｉｎ（ｘｉ）.在城乡居民养老保险政府财政责任和负担地区差异研究中,Ｒ表示城乡居民养老保险政府财政责任和负担极差,ｍａｘ（ｘｉ）和ｍｉｎ（ｘｉ）分别表示政府财政责任和负担的最大值和最小值,包括政府财政责任和负担、政府财政责任和负担、地方政府财政责任和负担、人均政府财政责任指标.
（２）极值比.极值比为最大值与最小值之比可以反映一组数据差异的程度：ｉ＝ｍａｘ（ｘｉ）／ｍｉｎ（ｘｉ）.
（３）标准差.以ｘｉ表示ｉ地区的指标值,ｘ表示指标值的平均数,ｎ表示指标值数量,标准差的计算
（４）变异系数.变异系数是反映数据离散程度的重要指标,其计算公式为：ｖｓ＝Ｓ／ｘ.
三、实证分析
１．数据说明
（１）研究年份的确定.城乡居民养老保险的最新数据为２０１３年数据,反映在２０１４年《中国统计年鉴》上,该数据可以综合反映城乡居民养老保险在不同地区的实施状况,本研究选择２０１３年城乡居民养老保险数据进行分析.
（２）参保人数.参保人数等于未达到领取待遇年龄参保人数和达到领取待遇年龄参保人数之和,其中,领取待遇年龄参保人为６０岁以上的参保人.
（３）基础养老金.根据２００９和２０１１年的规定,财政为中、西部地区城乡居民提供每人每月５５元的基础养老金,为东部地区提供基础养老金５０％的财政补贴.２０１４年,政府将基础养老金提高到每月７０元,但考虑到本研究的数据年份为２０１３年数据,本文基础养老金数据选择调整前的养老金数据,为每人每月５５元.
（４）地方政府补贴额.根据城乡居民养老保险规定,地方政府对选择最低缴费档次的普通参保居民给予不低于每人每年３０元的财政补贴,对于选择较高缴费档次的参保居民各个地区财政补贴额存在较大差异,同时,地方政府还要对于给付每月超过５５元基础养老金的部分（即附加养老金）进行全额补贴.由于各个地区城乡居民养老保险运行存在差异,难以精确地计算不同地区地方政府财政责任,因此本文假设所有地区地方政府都是按照每人每年３０元的最低补贴额履行政府入口补贴财政责任,且忽略不同地区地方政府附加养老金的财政补贴额①.
２．计算结果与分析
利用２０１３年城乡居民养老保险参保人数、领取待遇年龄参保人数、基础养老金、地方政府人均入口补贴额等数据后,可以计算出不同地区城乡居民养老保险的政府财政责任、地方政府财政责任、政府财政责任和人均政府财政责任,如表１ 所示.
分析表明,２０１３年中国不同地区城乡居民养老保险政府财政责任差异较大,如表２所示.
其中,地政府财政责任的差异最大,政府财政责任的差异最小,政府财政责任的差异居中.地方政府财政责任差异主要是由不同地区参保人数的差异导致,政府财政责任差异主要在于基础养老金补贴的地区差异（即对东部、中部和西部地区财政补贴的不同）,政府财政责任的差异则是由于财政补贴差异和地方财政补贴差异的综合作用.与政府财政责任的地区差异相比,人均政府财政责任差异相对较小（极值比和变异系数都远远低于政府财政责任）.
２０１３年我国城乡居民养老保险政府财政负担的差异也较大,如表３、表４所示.总体而言,城乡居民养老保险地方政府财政负担的地区差异大于政府财政负担的差异（地方政府财政负担的极差和变异系数均大于政府）.其中,地方政府财政负担差异较大的原因主要在于不同地区财政收支情况的差异和参保人数的差异：财政收支的地区差异使得不同地区地方政府财政责任的经济基础不同,参保人数的差异则使得不同地区财政支出不同.政府财政负担差异较大的主要原因则在于不同地区参保人数的差异.
四、结论与思考本文构建了衡量城乡居民养老保险政府财政责任和负担差异的度量指标、计量模型和评价方法,并采用我国各省区２０１３年的统计数据,计算不同地区城乡居民养老保险政府财政责任及财政负担的极差、极值比、标准差和变异系数,以反映城乡居民养老保险政府财政责任和负担的地区差异状况.研究发现,我国城乡居民养老保险政府财政责任和负担均存在较大地区差异.城乡居民养老保险财政责任和负担的地区差异是多种原因综合作用的结果,具体而言,主要包括以下因素：
第一,社会经济条件的差异.一方面是经济发展的差异.我国不同地区经济发展水平及财政收支状况不同,这使得不同地区城乡居民养老保险发展的经济基础存在差异,进而导致城乡居民养老保险政府财政责任的地区差异；同时,财政支出的地区差异也使得不同地区地方政府财政负担也不同.
另一方面是人口老龄化的差异.不同地区人口老龄化程度的较大差异,使得不同地区达到领取养老金待遇年龄的人数和比例不同,导致政府对基础养老金的补贴不同.
第二,城乡居民养老保险制度发展状况的差异.主要表现在两个方面：一是城乡居民养老保险参保人数的地区差异.由于不同地区未达到领取待遇年龄的参保人数不同,地方政府对参保的入口补贴就存在差异,直接表现为地方政府财政责任的地区差异.由于达到领取待遇年龄参保人数不同,使得基础养老金的财政出口补贴存在地区差异,直接表现为地方政府财政责任和政府财政责任的地区差异.二是政府对不同地区城乡居民养老保险财政补贴规模的不同.我国东部、中部和西部地区城乡居民养老保险基础养老金的财政责任补贴规模不同,政府、地方政府在养老金的投入上相应的存在较大差别.
第三,政府财政支出偏好的差异.不同地区地方政府对城乡居民养老保险财政支出的偏好不同,突出地表现在不同地区地方政府财政补贴激励机制和附加养老金额度的不同上.在财政补贴激励机制上,选择相同缴费档次的财政补贴额存在地区差异,不同地区附加养老金的差异也是地方政府财政支出偏好差异的结果.
在上述原因中,政府财政支出偏好差异是影响城乡居民养老保险财政责任和负担地区差异的主观因素,社会经济条件差异是造成政府财政责任和负担地区差异的客观因素,城乡居民养老保险制度发展状况的差异则是造成政府财政责任和负担地区差异的制度因素.在这些因素中,需要通过对主观因素、制度因素的改革,缩小不同地区城乡居民养老保险政府财政责任和负担的地区差异.笔者认为,可从以下三个方面着手缩小我国城乡居民养老保险政府财政责任和负担的地区差异：
第一,强化地方政府官员晋升激励机制中的城乡居民养老保险财政投入因素,优化地方政府财政支出偏好.在地方政府提供公共服务上,傅勇（２００７）指出由于中国财政分权以及基于政绩考核的政府竞争,在财政支出结构上造就了地方政府“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的严重扭曲.应将城乡居民养老保险财政支出置于与经济增长同等重要的位置,在官员政绩及晋升考核时综合考察地方政府养老保险财政支出和经济建设支出状况,对于“重基本建设、轻养老保险”或“重养老保险、轻基本建设”的官员给予逆向激励,对于“兼顾基本建设与养老保险”的官员给予正向激励.
第二,统一东部、中部和西部地区城乡居民养老保险基础养老金的财政补贴制度.我国东部、中部和西部地区经济发展不均衡,且同一区域内不同地区经济发展也存在差异,但目前差异化的财政补贴忽视了不同地区的经济状况.同时,政府对基础养老金的投入应该是基于国民身份,应对东部地区也实行基础养老金全额财政支持,统一东部、中部和西部地区基础养老金财政补贴制度.
第三,建立和完善相应的横向转移支付制度.横向转移支付制度主要是由财政收支良好的地区向财政收支较差地区的转移支付.如德国通过富裕州向贫困州的横向转移,使得各州获得财力的平均值保持在９８％～１１０％之间（王恩奉,２００３）.我国经济发展不平衡,东部经济优于中部、西部地区,经济发展不平衡造成不同地区财政收入不平衡,进而造成城乡居民养老保险政府财政责任和负担的苦乐不均.为了缩小城乡居民养老保险政府财政责任和负担的地区差距,应建立和完善相应的横向转移支付制度.
参考文献：
傅勇,张晏．２００７．中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价［Ｊ］．管理世界（３）：４１２．
王恩奉．２００３．建立横向财政转移支付制度研究［Ｊ］．改革（１）：５９６５．
徐倩,李放．２０１２．我国财政社会保障支出的差异与结构：１９９８—２００９年［Ｊ］．改革（２）：４７５２．
杨斌,谢勇才．２０１５ａ．从非制度化到制度化———基本养老保险制度财政责任改革的思考［Ｊ］．西安财经学院学报（３）：８０８６．
杨斌,和俊民,等．２０１５ｂ．美国养老保险制度政府财政责任：特征、成因及启示［Ｊ］．郑州大学学报（哲学社会科学版）（５）：９０９３．
杨斌,丁建定．２０１５ｃ．“五维”框架下中国养老保险制度政府财政责任机制改革的环境分析［Ｊ］．社会保障研究（１）：２２２７．
杨斌,丁建定．２０１５ｄ．中国养老保险制度政府财政责任：差异及改革［Ｊ］．财经大学学报（２）：１０１７．
郑功成．２０１１．中国社会保障改革与发展战略（养老保险卷）［Ｍ］．北京：人民出版社：２９７．
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